ВВЕДЕНИЕ
Экономический базис государства оказывает определяющее воздействие на формирование системы права. Переход Российской Федерации к многообразию форм собственности на средства производства предопределил потребность изменения и уточнения содержания предмета советского права социального обеспечения, носившего публичный характер1. Естественно, что перестройка экономики не могла не отразиться на благосостоянии населения. К сожалению, приходится констатировать, что в целом число лиц, нуждающихся в социальной поддержке, резко возросло. При этом реальные возможности государства не позволяют обеспечить удовлетворение в полном объеме потребностей граждан в социальном обеспечении.
Обратимся к фактам. Неуклонно уменьшается число предприятий и организаций, находящихся в государственной собственности, - если в СССР доля таких предприятий составляла без малого 100 процентов, то в Российской Федерации уже к 1995 году их число составило 16,7 процентов, а в 1997 году - 6,1 процента (или 166 предприятий из 2727)2.
1 Следует отметить, что в литературе высказываются мнения о многомерности системы современного права (См., например: Новикова Е.Н. Частное право и экологическое законодательство: влияние и соотношение/Отв. ред. М.М. Бринчук. -
F M.: Юристъ, 1999. С 23-24.), и, в частности, российского права социального t обеспечения на современном этапе (См.: Лушникова М.В., Лушников A.M., Тарусина Н.Н. Единство частных и публичных начал в правовом регулировании трудовых, социально-обеспечительных и семейных отношений: История, теория и практика (сравнительно-правовое исследование): Монография. - Ярославль: Ярославский гос. ун-т, 2001. С. 342-346.). Вместе с тем, публичный характер советского права социального обеспечения практически не оспаривается (см., например: Захаров
• М.Я., Тучкова Э.Г. Право социального обеспечения России. Учебник.- М. : Издательство БЕК, 2001. С. 60.)
2 См.: Российский статистический ежегодник: Стат. Сб.// Госкомстат России. - М., 1998. С. 341.
Необходимо отметить, что в частный сектор экономики переходили, как правило, прибыльные предприятия, то есть такие, за счет деятельности которых было возможно пополнение государственного бюджета. Например, в 1994 году заявку на приватизацию подали 20103 предприятия, получившие за год, предшествующий приватизации, совокупную прибыль в сумме 1641 млрд. руб.3
В 1997 году удельный вес негосударственных предприятий в таких прибыльных отраслях промышленности как нефтедобывающая, нефтеперерабатывающая и газовая, в объеме производства продукции составил соответственно 99,5, 99,9 и 99,8 процентов4.
В противоположность данной динамике минимальный размер пенсии по старости, составлявший в 1993 году 55 процентов величины прожиточного минимума, на 1 июня 1995 года достиг показателя 25 процентов, а к 1 июля 1997 года был равен 23 процентам от указанной величины5. Размер средней по стране пенсии в 1998 году составил 124% прожиточного минимума, в 1999 - 56%, в 2000 - 77%.6
Приведенная статистика наглядно иллюстрирует невозможность эффективного функционирования системы социального обеспечения только в рамках деятельности государства.
Логика рынка неумолима: надо или сокращать расходы, или увеличивать доходы.
При этом тревожен факт, что в последнее время обществу навязывается дискуссия, суть которой сводится к
3 См.: Там же. С. 362.
4 См.: Там же. С. 387.
См.: Социальное положение и уровень жизни населения России.: Стат. сб.// Госкомстат России. - М., 1998. С. 207.
См.: Стенограмма парламентских слушаний от 09.10.00 Комитета по труду и социальной политике на тему: «Государственная социальная поддержка населения Российской Федерации». С. 8.
следующему: "Посмотрите, какое огромное число ^ "льготников" в нашей стране! Можем ли мы позволить себе их содержать?" Инициатива этой дискуссии и предложения по реформированию существующей системы социального обеспечения исходят от исполнительной ветви власти7. ; Следовательно, основное направление реформирования
} системы социального обеспечения действующая 1 государственная администрация видит в сокращении размеров и количества видов социальной поддержки населения и в перекладывании бремени соответствующих расходов на ^ частный сектор экономики и на самих граждан.
Всю совокупность видов социального обеспечения условно можно разделить на две группы: виды социального обеспечения, связанные с естественными этапами в развитии человека (старостью, рождением детей и прочими) и виды социального обеспечения, связанные с событиями, вызванными экстремальными причинами (военными и производственными травмами, смертями вследствие таких травм и некоторыми другими). Отмена и сокращение видов социального обеспечения, входящих в первую группу, будет означать проведение политики "геноцида" в отношении собственного народа. Неисполнение своих обязательств Щ перед лицами, получившими право на социальное обеспечение, относящегося ко второй группе предложенной классификации, означает, что в будущем ни патриотическое воспитание, ни угроза применения санкций не позволят
См., например: Вульф Л. (по материалам выступления В. Матвиенко в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации) В объективе -педагоги и медики.// Профессиональные и льготные пенсии. Приложение к журналу «пенсионное обеспечение». 2000, № 7. С. 2-64; Переведенцева Е. (по материалам Госстроя России Минтруда России) Нет льгот - нет проблем. // Социальная защита, 2000, № 9. С. 3-8.; Починок А. «Наши приоритеты - повышение уровня жизни и мобильности рабочей силы, усиление адресности социальной поддержки, пенсионная и зарплатная реформы».// Человек и труд, 2000, № 8. С. 4-13; Рожков В. Стратегия социального развития России на ближайшие годы.// Человек и труд, 2000, № 10. С. 19-22.
государству мобилизовать людские ресурсы для защиты от возможных опасностей.
Вместе с тем мы являемся свидетелями процесса возрастающего со стороны населения внимания к государству как гаранту обеспечения возможности выживания в условиях инфляции, безработицы, обнищания значительных слоев населения. Экономисты отмечают, что «...большинство населения твердо ориентируется на государство как ключевой институт в разрешении основных социально-экономических проблем»8. Такое внимание обусловлено предыдущим опытом жизни в социалистическом государстве и именно обращение к защите государства, основанное на предыдущем опыте, суть фактор неоправданного ожидания. Этот фактор воздействует на правовую мысль, так как большинство специалистов в области права социального обеспечения сформировались как ученые в период социализма и под воздействием его идей.
Для нахождения компромисса между стабилизационной функцией государства, призванной не допустить социальных взрывов и катаклизмов и поэтому заставляющих государство заниматься проблемами социальной защиты и обеспечения, с одной стороны, и реальной общественной потребностью в социальном обеспечении, с другой стороны, необходимо не принимать на веру те или иные предложения реформирования системы социального обеспечения, а располагать научно обоснованным инструментом анализа состояния системы социального обеспечения в государстве, степени ее защищенности и адекватности правового оформления.
Авраамова Е.М. Социально-экономическая адаптация населения к переменам в российском обществе 90-х годов. Диссертация на соискание ученой степени д.э.н., М., 1998- С. 308.
Настоящая работа в качестве одного из основных ^^ элементов данного инструментария рассматривает споры по
вопросам социального обеспечения.
, В правовой науке споры данной категории исследованы
не достаточно. Это обусловлено тем, что данный правовой институт является комплексным, находится "на стыке" различных отраслей права и в системе отрасли относится к группе второстепенных общественных отношений, входящих в предмет отрасли права социального обеспечения и «обслуживающих» собственно обеспечительные отношения по ^^ социальному обеспечению. Такой подход представляется i необоснованным, особенно в период, когда меняются ; представления об отрасли в целом и общественных I отношениях, ее составляющих9, поскольку именно анализ 1 споров по вопросам социального обеспечения способен предоставить объективную информацию, отражающую общее состояние системы социального обеспечения10. Однако для получения этой информации необходимо располагать методологической базой исследования данных споров. На реализацию данной задачи и направлено настоящее исследование.
Теоретическая и практическая актуальность темы щ настоящего диссертационного исследования обусловлены не только особой значимостью данного правового института на
9 Подробнее см., например: Трудовое и социальное право России: Учеб. пособие для студ. высш. учеб. заведений./ Под ред. Л.Н. Анисимова. - М. : Гуманитарный издательский центр ВЛДЦОС, Московский государственный социальный университет, 1999. С. 37; Мачульская Е.Е. Право социального обеспечения. Перспективы развития. - М. : Городец, 2000. С. 35-47; Федорова М.Ю. Социальное страхование как организационно-правовая форма социальной защиты населения: проблемы правового регулирования: Монография. Омск: ОмГУ, 2000. С. 257-260.
Следует отметить, что такого подхода придерживались многие специалисты, см. например: Фогель Я.М. Процессуальные отношения в пенсионном обеспечении.// Советское государство и право, 1971, № 8. С. 48; Фогель Я.М. Право на пенсию и его гарантии. - М.: Юридическая литература, 1972. С.47; Гущин И.В. Право на
•пенсию членов колхозов. - М.: Юридическая литература, 1972. С.112. Некоторые ученые придерживались иного мнения, например: Зайкин А. Д. Правоотношения по пенсионному обеспечению. - М. : Издательство Московского университета, 1974. С.49. : i
современном этапе, необходимостью совершенствования его законодательного регулирования, но и недостаточной теоретической разработанностью данной темы.
Цели и задачи исследования, его методология. Целями диссертационного исследования являются комплексный и системный анализ института разрешения споров по вопросам социального обеспечения, изучение механизма разрешения данных споров и определение основных направлений его совершенствования, разработка методологических основ анализа споров по вопросам социального обеспечения. Исходя из сформулированных целей, основными задачами диссертации являются: определение места института разрешения споров по вопросам социального обеспечения в системе отрасли; раскрытие основных составляющих понятия спора по вопросам социального обеспечения; выявление причин и условий возникновения споров по вопросам социального обеспечения в современных условиях; анализ действующего законодательства, регулирующего порядок разрешения споров по вопросам социального обеспечения; изучение судебной практики по разрешению споров данной категории; получение и анализ статистических и социологических данных, позволяющих реализовать цели исследования.
В процессе исследования помимо общенаучного диалектико - материалистического метода использовались частно - научные методы: исторический, сравнительный, системный, статистический, логические, социологические.
Информационная, эмпирическая и теоретическая базы исследования. Информационной основой настоящей работы являются действующие нормативные правовые акты Российской Федерации, регулирующие порядок разрешения споров по вопросам социального обеспечения, а также международные
правовые акты, содержащие аналогичные нормы. Эмпирическую базу исследования составили материалы судебной практики по разрешению споров по вопросам социального обеспечения, в том числе по делам, рассмотренным с участием автора настоящего исследования, данные статистики и социологических исследований, проведенных как автором данной работы, так и другими исследователями. Теоретическую основу исследования составили как работы ученых - специалистов в области права социального обеспечения, так и исследователей в области других ^ отраслей права, общей теории права, конфликтологии, | философии и социологии, включая отдельные труды i зарубежных авторов. Наибольшее влияние на формирование 1 позиции автора настоящего исследования оказали работы: | Андреева B.C., Астрахана Е.И., Гущина И.В., Захарова } М.Л., Зайкина А.Д., Иванова С.А., Ивановой Р.И., Кучмы I М.И., Мачульской Е.Е., Полупанова М.И., Субботенко В. К., |ь Тарасовой В. А., Толкуновой В.Н., Тучковой Э.Г., Фогеля Я.М., Шайхатдинова В.Ш., Козлова Ю.М., Овсянко Д.М., Кожухарь Л.Н., Решетниковой И.Р., Трубникова П. Я., Чечиной Н.А., Здравомыслова А.Г., Кудрявцева В.Н. и других ученых.
Научная новизна работы. Диссертация представляет собой первое комплексное и системное исследование института разрешения споров по вопросам социального обеспечения в современных условиях. На защиту выносятся следующие теоретические положения и практические выводы:
понятие спора как системообразующего элемента процессуального правоотношения в праве социального обеспечения;
- необходимость комплексного и системного подхода к изучению института разрешения споров по вопросам социального обеспечения;
причины и условия возникновения споров по вопросам социального обеспечения в современных условиях;
система классификации по различным основаниям споров по вопросам социального обеспечения;
понятие спора по вопросам социального обеспечения как элемента защиты социальных прав;
- спор как проявление обратной связи в социальном управлении;
практические предложения по совершенствованию действующего процессуального законодательства, содержащего нормы, * регулирующие порядок рассмотрения споров по
i
"' вопросам социального обеспечения;
презумпция права граждан на социальное обеспечение;
i
возложение бремени доказывания отсутствия у гражданина права на социальное обеспечение на органы социального обеспечения;
возложение на органы социального обеспечения обязанности осуществления помощи в сборе доказательств права на социальное обеспечение;
необходимость ведения правовой статистики по спорам по вопросам социального обеспечения, исходя из предложенной автором классификации споров с учетом причин и условий их возникновения;
10
понятие спора по вопросам социального обеспечения как элемента социального контроля;
необходимость улучшения информированности населения о порядке разрешения споров по вопросам социального обеспечения.
Научная и практическая значимость диссертации заключается в возможности использования выводов и предложений автора в процессе совершенствования действующего законодательства, регулирующего порядок рассмотрения споров по вопросам социального обеспечения, в процессе исследований процедурных и процессуальных правоотношений по социальному обеспечению, в процессе преподавания курса права социального обеспечения и профессиональной подготовки социальных работников и социальных менеджеров, юристов и повышения общеправовой грамотности населения.
Апробация результатов исследования. Работа выполнена в Институте государства и права Российской Академии Наук обсуждена на заседании сектора трудового права и социального обеспечения Центра цивилистических исследований данного института. Основные положения и выводы работы отражены и опубликованы автором в статьях, а также использовались для доклада на конференции «Судебная защита гражданских и семейных прав. Проблемы гражданского и арбитражного процесса», проводившейся в 2000 году в Институте государства и права РАН, в практической работе в Общественном совете по пенсионной реформе при Комитете по труду и социальной политике Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, выступлениях на парламентских слушаниях «О ситуации, сложившейся с исполнением Федерального закона «О порядке исчисления и увеличения государственных
а
пенсий» и «Реформирование пенсионной системы в Российской Федерации. Проблемы и перспективы», проходивших, соответственно, 16 марта 2000 года и 20 марта 2001 года.
Структура диссертации определяется ее целями и задачами. Диссертация состоит из введения, четырех глав, включающих в общей сложности двенадцать параграфов, заключения, списков нормативных правовых актов и литературы.
12
ГЛАВА 1. ПОНЯТИЕ СПОРА ПО ВОПРОСАМ СОЦИАЛЬНОГО
ОБЕСПЕЧЕНИЯ
Параграф 1. Правоохранительная функция государства как гарантия субъективных прав граждан на социально© обеспечение
Отличительной особенностью норм права от других
социальных норм является непосредственное вмешательство государства в механизм реализации правовых норм. Существование специальных государственных институтов, призванных обеспечить принудительное исполнение общеобязательных правил поведения в тех случаях, когда субъекты правоотношений не следуют предписанной модели поведения, обеспечивает правопорядок в обществе.
Таким образом проявляется правоохранительная функция государства, которая оказывает непосредственное воздействие на авторитет института государства в обществе. Реализация данной функции государства призвана обеспечить исполнение правил поведения, установленных государством. Эта функция является одной из основных внутренних функций государства11.
Реализация любой функции государства осуществляется в определенных правовых формах12. Правоохранительную функцию государство реализует в первую очередь путем закрепления гарантий соблюдения прав и свобод граждан, создания и обеспечения функционирования механизмов защиты и восстановления нарушенных прав. Вместе с тем функции
См.: Черноголовкин Н.В. Вопросы теории функций социалистического государства. Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук. - М., 1971. С. 549.
12
См.: Морозова Л.А. Функции Российского государства на современном этапе.// Государство и право, 1993. № 6. С. 98; Калентьева Т.А. Правовые формы реализации экономической функции Российского государства в условиях перехода к рыночным
13
:
государства не могут быть реализованы иначе, чем через ^ функции государственных органов. Вопрос о соотношении функций государства и его органов в науке разработан достаточно детально13 и не является предметом рассмотрения настоящей работы. Здесь же можно только отметить, что функции государственных органов являются своеобразным преломлением функций государства в их практической деятельности, особенности которой обусловливают различия правовых форм реализации государственной функции различными органами.
^ Одной из функций государственных органов, осуществляющих правоохранительную деятельность государства является юрисдикционная функция. Под ней понимается деятельность по разрешению возникающих в обществе конфликтов правового характера. Данная функция * реализуется в форме правосудия и несудебных процедур v • разрешения споров. В общем виде существуют "% организационные и идеологические способы реализации |j данной функции государственных органов. При этом | идеологические способы, содержание которых определяет |Н| идеология государства в правовой сфере, включая ее судебную составляющую, опосредуются в нормативных W правовых тактах, регулирующих материальные и процессуальные отношения. Организационные способы реализуются через создание и материально-техническое обеспечение специальных субъектов юрисдикционной деятельности и деятельности по исполнению судебных актов. Результативность и качество реализации юрисдикционной функции государственных органов зависит от эффективности работы каждого юрисдикционного органа в отдельности и
Щ отношениям. Автореферат диссертации на соискание ученой степени к.ю.н. - Самара, 2000. С. 9. 13 См.: Черноголовкин Н.В. Указ. соч. С. 296-304.
14
всей системы юрисдикционных органов в целом. Под ^^ эффективной работой понимается быстрое и справедливое разрешение споров на основе действующего законодательства.
Реально неэффективная работа по разрешению споров, например, в части экономических споров, повлекла за собой смещение центра деятельности по их разрешению в сторону криминалитета. Таким образом, из-за неэффективности деятельности юрисдикционных органов государства страдает авторитет государства в целом, а представители ^ криминальных структур, опираясь на поддержку части населения, которая видит в них реальную силу, предпринимает попытки пройти во власть. В современной правовой литературе данная проблема весьма подробно рассмотрена, в частности в работах Скобликова П.А.14 Принимая во внимание, что исследуемое в настоящей работе явление находится на стыке различных отраслей права, а процессуальные нормы отличает присущая им I универсальность, взгляд ученых, затрагивающих в своих ! работах схожие проблемы, представляет определенный интерес. В числе важнейших факторов, обусловливающих вмешательство организованных преступных формирований в имущественные споры, П.А. Скобликов выделяет:
-негативные явления экономической жизни страны;
-несовершенство правоохранительной системы15.
Указанные факторы воздействуют и на сферу социального обеспечения, что подтверждает необходимость сосредоточения усилий науки и практики на совершенствовании судебной системы и экономического базиса государства.
См., например: Скобликов П.А. Взыскание долгов и криминал. - М. : Юристъ, 1999. 1 См.: Скобликов П.А. Указ. соч. С. 16-34.
15
При этом наблюдается явная универсальность выводов а ученых, работающих в различных отраслях права, о неэффективности действующего в государстве механизма разрешения споров, что свидетельствует о необходимости комплексного подхода к разрешению различных правовых проблем. В подтверждение этого можно привести одно из предложений вышеназванного автора, созвучное с целями настоящего исследования: «С вопросом несовершенства судебной системы тесно связана проблема неразвитости в России цивилизованных и эффективных форм несудебного а разрешения споров. Совершенствование судопроизводства имеет свои объективные пределы, поэтому с учетом сложности, длительности, дороговизны судебной процедуры ее разумно дополнить альтернативными формами»16.
Показательно, что в своем ежегодном Послании
Федеральному Собранию Российской Федерации на 2001 год 1 1 Президент Российской Федерации уделил внимание этой
¦ проблеме, наряду с проблемой систематизации ] законодательства: «Нам давно нужна уже систематизация I законодательства, позволяющая не только учесть новые экономические реалии, но и сохранить традиционные отрасли, опасно «размытые» в последние годы.
Огромное число уже принятых декларативных норм, их 1 противоречивость дают возможность для произвола и j произвольного выбора, недопустимого в такой сфере, как 1 закон. Мы практически стоим у опасного рубежа, когда 2. судья или иной правоприменитель может по своему | j собственному усмотрению выбирать норму, которая кажется ему наиболее приемлемой.
Как результат - наряду с теневой экономикой у нас уже формируется и своего рода «теневая юстиция». И как
16 Там же. С. 30.
16
показывает практика - граждане, потерявшие надежду добиться справедливости в суде, ищут другие, далеко не правовые «ходы» и «выходы». И подчас убеждаются, что незаконным путем имеют шанс добиться, по сути, часто справедливого решения. Это подрывает доверие к государству»17.
Стоит заметить, что отраженное в данной цитате негативное отношение к изменениям взглядов на традиционные границы отраслей права представляется не совсем корректным: размывание отраслей права может быть обусловлено изменением именно этих новых «экономических реалий» и тем, что структурное постоянство не способствует выявлению и преодолению реально существующих проблем правового регулирования. Одновременно с этим именно исполнительная власть должна обеспечить реализацию содержания декларативных норм в практике государственного строительства.
Граждан, нуждающихся в социальной защите, по сравнению с субъектами предпринимательской деятельности, несоизмеримо больше, и поэтому при неэффективной работе системы разрешения споров по вопросам социального обеспечения этот контингент может стать опорой для любой политической силы, стремящейся опираться в своей работе на недовольство работой органов исполнительной власти .
Перед тем, как продолжить логическую цепь умозаключений, обратимся к целям, задачам и результатам
17 Не будет ни революций, ни контрреволюций. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации.// Российская газета, 04.04.2001.
18 Примером такого манипулирования общественным мнением может служить статья, опубликованная в листовке «За достойную жизнь победителей! Специальный выпуск для избирателей Центрального округа N» 202» в 1999 году накануне выборов в Государственную Думу Федерального Собрания РФ. В листовке содержалось обращение к пенсионерам отстаивать свои пенсионные права в судах, и приводился образец искового заявления в суд. Листовка пользовалась большой популярностью.
17 |
