ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования. Распад в 1991 г. СССР и создание на части его территории Содружества Независимых Государств положили начало новому этапу в развитии отечественной правовой науки и науке международного права. Содержание этого этапа состоит в бурном развитии национальных правовых систем республик бывшего СССР (включая Российскую Федерацию) и в создании новых форм взаимоотношений между государствами Содружества.
В первой главе диссертационной работы основное Вхчимание уделено вопросам правовой природы Содружества Независимых Государств и перспектив развития интеграционных межгосударственных процессов в его рамках.
Значение решения этих проблем трудно переоценить. От правильного понимания и определения правовой природы Содружества во многом зависит дальнейший ход процессов его преобразования, которые не могут не затронуть содержание национальных правовых систем государств-участников этого сообщества. Повышенное значение в этих условиях приобретают модельные нормативно-правовые акты, создаваемые в различных отраслях права.
Сегодняшнее состояние СНГ можно оценить как весьма противоречивое. С одной стороны, нарастают деструктивные процессы, ведущие к постепенному его распаду. С другой стороны, усилия ряда ведущих государств Содружества (России, Казахстана и нек. др.) направлены на усиление интеграционных процессов и развитие
- 4 -
более тесных контактов между государствами, вплоть до полного их сближения. В этих условиях повышенное значение приобретают не только модельные акты Содружества, но и иные способы сближения национальных правовых систем.
При этом наибольшего эффекта эти процессы достигают в сравнительно молодых по сроку существования отраслях права, нормативно-правовая база которых окончательно не устоялась и находится в состоянии бурного развития. К числу таких "молодых" отраслей относится муниципальное право.
Вторая глава, преимущественно, посвящена анализу национального муниципально-правового законодательства государств-участников СНГ. Смысл её сводится к критике тех его положений, которые не отвечают реализации основного принципа местного самоуправления - народовластия на местном уровне, и выделению тех его новелл, которые могут быть использованы в российском национальном муниципальном права и в модельном законодательстве СНГ в этой области.
Отдельному рассмотрению в диссертации подвергнут институт народовластия. Принятие новой Конституции Российской Федерации, закрепившей неизвестную ранее отечественной науке формулу народовластия, дало новый толчок развитию правовых исследований в этой области. Народовластие превратилось в межотраслевой институт отечественной правовой системы. И хотя основное его развитие происходит в рамках конституционного права, диссертант в соответствии с темой исследования рассматривает его в качестве института муниципального права.
- 5 -
В диссертации проводится анализ актов Содружества Независимых Государств, муниципального законодательства стран СНГ и Балтии, теоретических работы по данному вопросы, исторических документы. Вносятся конкретные предложения по совершенствованию российского национального муниципального права и международного регионального законодательства.
Степень разработанности темы и круг источников. Как показывает анализ отечественной юридической литературы, проблема народовластия была предметом исследования многих отечественных учёных. В их числе следует назвать имена Азовкина И.А., Байтина М.И., Безуглова А.А., Бурлацкого Ф.М., Василенкова П.Т., Горше-нёва В.М., Григоряна Л.А., Денисова А.И., Златопольского Д.Л., Кабышева В.Т., Калинычева Ф.И., Керимова Д.А., Кима А.И., Кири- ченкоМ.Г., Кожохина Б.И., Копейчикова В.В., КотокаВ.Ф., Кравченко В.В., Кудинова Н.А., Лукьянова А.И., Недбайло П.Е., Ниже-чика В. И., Новосёлова В. И., Основина B.C., Пискотина М.И., Ромашкина П. С, Рянжина В. А., Самощенко И. С, Сафарова Р. А., Сорокина В.Д., Судницына Ю.Г., Фарбера И.Е., Фарберова Н.П., Цви-ка М.В., Черданцева А. Ф., Чхиквадзе В.М.. Шафира М.А., Шахназарова Г.X., Щетинина Б. В., Щиглика А.И., Ямпольской Ц.А. и многих других.
Эти учёные внесли огромный вклад в развитие данного института и не их вина в том, что фактически народовластие в СССР было формальным, излишне политизированным институтом. От этого вклад перечисленных учёных в развитие теории народовластия не теряет своего научного значения.
- 6 -
ф
В современных условиях стимулом к исследованию данной проблемы послужило принятие новой Конституции Российской Феде-раиции. Сегодня разработой этой проблемы занимаются такие учёные как Авакьян С.А., Воеводин Л.Д., Гулиев В.Е., Дмитриев Ю.А., Козлова Е.И., Кутафин О.Е., Лучин В.0., Маклаков В.В., Михалёва Н.А., Мицкевич А.В., Овчинников В.и., Рудинский Ф.И., Скуратов Ю.И., Степанов И.М., СтрашунБ. А.. Тихомиров Ю.А., Чирккн В.Е., Эбзеев Б.С. и многие другие. В своих работах они анализируют сущность современного состояния института народовластия в Российской Федерации и за её пределами, особенности его нормативно-правового регулирования.
Отдельному изучению в диссертации подвергнута проблема правовой природы Содружества Независимых Государств и подобных
¦ ему иных региональных межгосударственных союзов. В числе авторов, исследовавших данную проблему, необходимо назвать Аметие-това Э.М., Гречко Л.В., Козлова А.Е., Костенко М.Л.. Лавренёву Н.В., Лазарева Б.М., Лафитского В.И., Лукашука И.И., Моисеева Е.Г.. Мхитаряна А.А. Пустогарова В.В., Ржевского В.А., Талалае-ва А.Н., Топорнина Б.Н., Ушакова Н. А., Хиршера М., Циммермана Б., Шинкарецкую Г.Г., Юмашева Ю.М. и других.
В части, касающейся развития муниципального права, диссертант опирался на работы учёных: Белкина А.А., Бондаря Н.с., ВитрукаН.В., Гладышева А.А., Колюшина Е.И., Лагуткина А.В., Липинского В. В., Лютцера В.Л., Пылина В. В., Тимофеева Н. С., Фа-
¦* деева В.И., Чернышёва М. А., ШапкинаМ.А., Шугриной Е. С., Щенд-ригина Е.Н. и многих других.
~ 1 —
Им также использованы работы по общим вопросам теории права Братуся С.Н., Измайловой Ф.Ш., Малеина Н.С. и других.
Помимо теоретических исследований, источниками настоящей работы стали действующие нормативно-правовые акты Содружества Независимых Государств, муниципальное законодательство Российской Федерации и государств "Ближнего" зарубежья, исторические документы, практика деятельности органов местного самоуправления.
Предмет, цель и задачи исследования. Предметом настоящего исследования является содержание и механизм реализации принципа народовластия в организации местного самоуправления в зарубежных странах СНГ и Балтии и пути его совершенствования.
При этом народовластие рассматривается не в полном его объёме как межотраслевой правовой институт, а как институт муниципального права, представляющий собой совокупность юридических норм, регулирующих порядок осуществления местным населением (жителями муниципального образования) публичной власти в формах непосредственной и представительной демократии в пределах, установленных законом и уставом муниципального образования.
В соответствии с предметом исследования, его основная цель состоит в том, чтобы, на основе теоретических положений, действующего отечественного и зарубежного законодательства, а также сложившихся исторических традиций и практики, выявить наиболее важные пути реализации народовластия на местном уровне и определить наиболее оптимальные формы его нормативно-правового регулирования.
- 8 -
Цель выявления правовой природы СНГ имеет подчинённый характер, как обеспечивающая наиболее эффективные пути интеграции правовых систем государств-участников Содружества.
Эти цели достигаются решением следующих задач:
- обосновать предложенную выше формулу народовластия как института муниципального права;
- на основе анализа взглядов учёных-юристов, а также действующих нормативно-правовых актов СНГ определить природу этого Содружества и наметить основные пути совершенствования межгосударственных отношений в рамках данного союза;
- опираясь на содержание проекта Модельного законодательного акта "Об общих принципах организации местного самоуправления", определить природу этого правового акта, его место в сие-теме актов Содружества, соотношение с нормативно-правовыми актами, входящими в национальные правовые системы, а также высказать практические предложения, направленные на совершенствование названного Проекта;
- определить место местного самоуправления в системе публичной власти зарубежных государств СНГ и Балтии, а также выделить основные группы общественных отношений, через которые реализуется народовластие на местном уровне;
- рассмотреть содержание организационных основ местного самоуправления в названных государствах и наметить пути его совершенствования;
- проанализировать нормативно-правовое обеспечение территориальных основ местного самоуправления в государствах иБлиж-
- 9 -
него" зарубежья, выявить его сильные и слабые стороны;
- дать оценку уровню и состоянию правовой защищённости и гарантиям нормальной деятельности местного самоуправления в странах СНГ и Балтии.
Методологическая база исследования. Методологической основой исследования является общенаучный диалектический метод познания и вытекающие из него частнонаучные методы: системно-структурный, компаративный конкретно-социологический, технико-юридический, лингвистический, метод сравнительного правоведения. Их применение позволило диссертанту исследовать объекты во взаимосвязях, взаимозависимостях, их целостности и всесторонности.
Научная новизна диссертационной работы состоит в том, что в ней впервые после распада СССР и создания Содружества Независимых Госудрарств предпринимается попытка комплексного сравнительно-правового исследования развития отрасли муниципального права в странах Содружества Независимых Государств и Балтии.
Исследование проведено не только с учетом современного положения дел в Содружестве, но и с учетом перспектив его дальнейшего интеграционного развития. В нём не только выявлены положительные и отрицательные стороны действующих национальных муниципально-правовых систем, но и впервые в отечественной му-ниципально-правовой науке подвергнут научно-практическому анализу проект Модельного законодательного акта "Об общих принципах организации местного самоуправления" и пути его воздействия на национальные правовые системы государств-участников Содру-
- 10 -
жества Независимых Государств. При этом учтён и опыт государств Балтии.
В диссертационном исследовании сформулированы и обоснованы новые теоретические положения, практические выводы, предложения и рекомендации, которые и выносятся на защиту:
1. Концепция народовластия как института муниципального права, представляющего собой совокупность юридических норм, регулирующих порядок осуществления местным населением (жителями муниципального образования) публичной власти в формах непосредственной и представительной демократии в пределах, установленных законом и уставом муниципального образования.
2. Вывод о том, что с юридической точки зрения СССР в момент создания был конфедеративным образованием, а федерацией он
* стал лишь после вступления в силу Конституции СССР 1924 г., в результате чего Союзный договор 1922 г. утратил своё юридическое значение и не мог быть расторгнут Соглашением 1991 г. об образовании СНГ, как юридически не действующий.
Эта юридическая путаница на этапе создания Содружества Независимых Государств и на последующих этапах его развития привела к тому, что в настоящий момент правовая сущность СНГ ни в научном плане, ни в практическом смысле однозначно определена
быть не может. Фактически - это международная региональная ор-! 1 ганизация, постепенно утрачивающая имевшиеся у неё на начальной
стадии развития отдельные элементы конфедерации.
^ 3. Заключение о том, что принципиальным отличием Европейского Союза от СНГ является его движение к конфедерации и даже
- 11 -
элементам федерализма, а также - в создании более эффективного механизма регулирования прав и свобод граждан государств-участников Содружества.
4. Довод о необходимости принятия Модельного закона "Об общих принципах организации местного самоуправления" для создания оптимальной юридической базы для сближения национальных правовых систем государств-участников СНГ в части обеспечения конститционных прав граждан на участие в местном самоуправлении.
5. Заключение о необходимости закрепления с помощью названного модельного акта публично-властного характера местного самоуправления на всех организационных уровнях, включая общественное территориальное самоуправление.
6. Практические предложения, направленные на совершенствование Проекта модельного акта, следующего характера:
- необходимо более четко и последовательно отразить в содержании Проекта принцип разделения властей на уровне местного самоуправления;
- следует четко выделить самостоятельные организационно-территориальные уровни местного самоуправления и наделить их органы собственной компетенцией;
- более чётко определить порядок участия местного населения в решении вопросов изменения границ и статуса муниципальных образований;
- закрепить за судом право объективной оценки тех обстоятельств, которые делают невозможным образование органов местно-
- 12 -
го самоуправления;
- установить право органов местного самоуправления на получение соразмерных их полномочиям материально-финансовых ресурсов, гарантированное обязанностью государства эти ресурсы обеспечить путём дотаций, либо возможностью для самих органов местного самоуправления получить эти средства через доходную часть собственных бюджетов.
7. Предложение об использовании положительного практического опыта, накопленного государствами СНГ в части регулирования муниципально-правовых отношений:
- предоставления гражданам Армении, проживающим за пределами муниципальных образований, права участвовать в избрании их органов при наличии на их территории принадлежащих им объектов недвижимости или ведущим на их территории хозяйственную деятельность и уплачивающим за это налоги;
- установления конкретного перечня полномочий органов местного самоуправления путём деления их на собственные обязательные, собственные добровольные и делегированные органами государственной власти (Армения, Украина, Эстония);
- выделение нескольких уровней местного самоуправления и наделения их органов собственной компетенцией (Украина, Беларусь).
Практическое значение диссертации и апробация результатов исследования. Материалы диссертации могут послужить основой для последующих научных исследований в данной области, как в нашей стране, так и в государствах "Ближнего" зарубежья. Они также
- 13 -
могут быть использованы в преподавании курса муниципального права и основанных на нём специальных курсов и семинаров, в том числе - сравнительного права.
Практические предложения, сформулированные в работе, направлены на совершенствование российского и зарубежного муниципального законодательства, а также могут быть использованы в дальнейшей работе над проектом Модельного законодательного акта МПА СНГ "Об общих принципах организации местного самоуправления".
Отдельные идеи, изложенные в диссертации, нашли отражение в публикациях автора и направлены в качестве аналитических записок в Межпрламентскую Ассамблею государств-участников СНГ.
Структура диссертации определена содержанием темы. Она состоит из двух глав, разделённых на параграфы, введения, заключения, списка использованной литературы.
Основные выводы проведенного исследования представлены в диссертации по параграфам и в заключении.
- 14 -
Глава 1. Местное самоуправление как форма народовластия в государствах СНГ и Балтии
§ 1. Народовластие как институт муниципального права
Проблемы народовластия и его осуществления традиционно выступали в качестве одной из наиболее популярных тем научных исследований советского периода. Достаточно обратиться к библиографии отечественного конституционного (государственного) права, чтобы назвать сотни, а то и тысячи работ на эту тему 1). Однако диссертант не обращается к их анализу не по причине того, что отрицает, в принципе, вклад в правовую науку многих выдающихся советских учёных-государствоведов, десятки лет трудив- шихся над этой темой. Дело в том, что в основу этих исследований была положена догматическая формула "полновластия народа", которая на самом деле камуфлировала господство бюрократического государства и социалистической моноиделогии, фактическую принадлежность этой власти узкой группе партийно-государственной бюрократии.
На самом деле, по всем законам общественного развития (в том числе - и в интерпретации основоположников марксизма-ленинизма) никая власть не может быть полной или абсолютной. А если и стремится к этому, то неизбежно превращается в диктатуру.
1. Подробнее см.: Советское государственное (конституционное) право. Библиография 1957-1970. М., 1972. С. 54-73.
- 15 -
Но это величайшее зло на свете, даже если диктатура исходит от народа.
После распада СССР в Конституции Российской Федерации и Основных законов большинства других государств СНГ и Балтии традиционная формула о полновластии народа была заменена более демократичной формулой о народе как источнике власти и носителе суверенитета. Это дало новый стимул для научных изысканий в данной области 1) и развития законодательства в направлении Практической реализации этого конституционного положения.
Не вдаваясь в дискуссию о содержании столь сложного и многогранного явления, каковым является публичная власть, оговоримся, что диссертант под властью понимает общественное отношение, в котором субъект (носитель властных полномочий) приводит объект власти (регулируемое общественное отношение и/или группу отношений) в иное, заранее определённое состояние. При этом народ как носитель этой власти обладает весьма специфическими полномочиями, которые, как известно, принято именовать формами непосредственной и представительной демократии.
Данный вопрос также достаточно подробно исследован отечественной конституционно-правовой наукой, но после вступления в силу новых Конституций на постсоветском пространстве требует внесения отдельных корректив. Господствующим в прежний период
1. См., например: Народовластие в России - очерк истории и сов- ременного состояния. Коллектив авторов. Под ред. Ю.А. Дмитриева. М., 1997; и дв.
- 16 -
можно считать подход, при котором различие между представительной и непосредственной демократией состоит лишь в форме реализации этой власти. В первом случае народ осуществляет свою власть через избираемых им и подконтрольных ему представителей, а во втором - непосредственно, без участия каких-либо посредников 1).
Думается, с формированием профессионального Парламента, отказом от императивного мандата, введением института Президента подход к этому вопросу кардинально изменился. Фактически реальное народовластие осуществляется только в форме непосредственной демократии. Что же касается представительной демократии, то фактически с усложнением механизма осуществления государственной власти и развитием корпоративных интересов депутатского корпуса, администрации и других властных структур, речь должна идти о передаче публично-властных полномочий народом формируемым им органам власти. Естественно, при сохранении верховенства непосредственной власти народа. А это возможно только при сохранении за народом контрольных полномочий над выборными органами власти. Таких каналов после отказа от императивного мандата и возможностей отзыва депутатов на общегосударственном уровне осталось сравнительно немного. Видимо правы те юристы, которые утверждают, что народ обладает реальной властью лишь в момент выборов. Однако необходимо заметить, что
1. См.: Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. М.. 1995. С. 86.
- 17 -
при закреплении принципа периодических выборов, а также профессионализации депутатской деятельности, выборы стали наиболее эффективной формой контроля народа за органами государственной власти.
Народовластие как правовой институт характерно не только для конституционного, но и для ряда других отраслей публичного права. Прежде всего речь, естественно, идет о муниципальном праве 1). Особенность народовластия на местном уровне состоит в том, что его осуществляет не весь народ конкретного государства (или от его имени - избирательный корпус), а лишь его часть -население данного муниципального образования. Такое деление по уровням, на наш взгляд, не противоречит общей концепции народовластия. Тем более, что деление происходит не только между государством и муниципальным образованием, но и на промежуточном уровне - субъектов федеративных государствах и областей децентрализованных унитарных государств 2). Так, большинство республик в составе Российской Федерации и часть областей, краёв и иных субъектов Федерации закрепили в своих конституциях и уставах в качестве источника государственной власти народ (население) субъекта Федерации 3).
1. Подробнее см.: Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 1997; С. 87-90.
2. Подробнее см.: Чиркин В. Е. Конституционное право зарубежных стран. М., 1997. С. 176-177.
3. См.: Конституции республик в составе Российской Федерации. |
