ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования, В последние годы существенно изменяется представление о соотношении различных органов власти в государстве и радикально обновляется законодательство (от ведомственных нормативных актов до конституционных положений), проводится судебная реформа, принимаются новые процессуальные кодексы, расширяется судебная защита прав и законных интересов граждан и организаций.
С этих позиций особую актуальность приобретает изучение подведомственности дел об оспаривании нормативных актов. В силу статьи 46 Конституции РФ каждому гарантируется право на судебную защиту. Решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.
Дела об оспаривании нормативных правовых актов - это принципиально новая по своему характеру категория дел, которые рассматриваются в судах РФ. В качестве объекта оспаривания здесь выступает нормативный правовой акт, принятый органом государственной власти или органом местного самоуправления. Судебный контроль в этой сфере является одним из важнейших элементов системы рационального функционирования всех органов власти. Председатель Верховного Суда РФ В.М. Лебедев справедливо отметил, что «наиболее резкое усиление роли судебной власти и государственно-правового механизма властвования произошло тогда, когда судебная власть получила право контроля за правовым содержанием всех нормативных актов, издаваемых органами ; законодательной и исполнительной власти».
5 Гарантия судебной защиты против незаконных нормативных
J правовых актов органов государственной власти и местного самоуправления
является одним из обязательных атрибутов правового государства.
В условиях развития государственного устройства, в том числе и судебной
системы, основным вопросом становится проблема разграничения
подведомственности дел между судебными и иными органами. Поэтому возникает необходимость исследования подведомственности дел об оспаривании нормативных правовых актов.
Судебная власть осуществляется Конституционным Судом РФ, судами общей юрисдикции во главе с Верховным Судом РФ, арбитражными судами во главе с Высшим Арбитражным Судом РФ, конституционными (уставными) судами субъектов РФ. Все указанные суды уполномочены рассматривать дела об оспаривании нормативных правовых актов. В результате возникла множественность судебной подведомственности дел об оспаривании нормативных правовых актов. В связи с этим на практике при разграничении подведомственности дел об оспаривании нормативных правовых актов возникают сложности. Изучение данного вопроса
обусловлено также необходимостью совершенствования положений о судебной подведомственности, которые закреплены в действующем российском процессуальном законодательстве.
Обращение к данной теоретически и практически значимой теме объясняется следующим:
1. В действующем законодательстве отсутствуют четкие критерии определения подведомственности дел об оспаривании нормативных правовых актов, что вызывает необходимость исследования подведомственности дел об их оспаривании.
2. Дела об оспаривании нормативных правовых актов затрагивают интересы неопределенного круга лиц, то есть затрагивают общие интересы.
3. Многочисленные споры о подведомственности дел об оспаривании нормативных правовых актов, развернувшиеся в последнее время в юридическом сообществе, прежде всего между высшими судами Российской Федерации и их судьями, требуют теоретического осмысления. Цель и основные задачи исследования. Цель диссертационного исследования состоит в разработке теоретических вопросов подведомственности дел об оспаривании нормативных актов и формулировании предложений по совершенствованию самой судебной
системы и процессуального законодательства. Поставленная цель предопределяет задачи комплексного изучения:
- понятия и видов нормативных актов;
- понятия института подведомственное^^^
- критериев определения судебной подведомственности дел об оспаривании нормативных актов;
- подведомственности дел об оспаривании нормативных актов различным судебным органам: Конституционному Суду Российской Федерации, конституционным (уставным) судам субъектов Российской Федерации, судам общей юрисдикции и арбитражным судам;
- правовой природы дел об оспаривании нормативных актов. Предмет исследования. Объектом исследования является судебная система и правовые возможности оспаривания нормативных правых актов. Непосредственным предметом изучения стало процессуальное законодательство в области регламентации компетенции судебных органов и практика определения подведомственности дел об оспаривании нормативных актов.
Научная новизна исследования заключается в том, что впервые комплексно изучены проблемы судебной подведомственности дел применительно к делам об оспаривании нормативных актов, которые вызывают множество вопросов в теории и судебной практике. Это потребовало от автора не только рассмотреть положения о подведомственности, но и установить особенности дел об оспаривании нормативных актов. Институт подведомственности сравнительно редко специально изучался в процессуальной литературе (Ю.К. Осипов), а монографические исследования дел об оспаривании нормативных актов появились в самое последнее время (В .А. Кирсанов, М.С. Носенко, Ю.А. Попова).
В работе проводится разграничение понятий, сходных с категорией подведомственности, а также устанавливаются критерии определения подведомственности дел об оспаривании нормативных актов. Особое
внимание уделено проблемам подведомственности дел Конституционному Суду Российской Федерации и конституционным (уставным) судам субъектов Российской Федерации. В работе предпринята попытка разработки концепции единой конституционной юстиции. Методологической основой исследования являются общенаучный диалектический метод познания и вытекающие из него частнонаучные методы: системный, логический, исторический, компаративный, а также анализ научных теорий и судебной практики.
Теоретической основой исследования стали труды российских дореволюционных ученых-правоведов - Е.В.Васьковского, А.Х.Гольмстена, В.Л.Исаченко, С.А.Корф, Е.А.Нефедьева, В.А.Рязановского; представителей советской и современной российской правовой науки - Т.Е.Абовой, С.Н.Абрамова, Н.И.Авдеенко, С.С.Алексеева, М.В.Баглая, Д.Н.Бахраха, А.А.Белкина, А.Т.Боннера, А.П.Вершинина, М.А.Викут, Г.А.Гаджиева, Л.А.Грось, М.А.Гурвича, А.А.Добровольского, П.С.Дружкова, П.Ф.Елисейкина, И.А.Жеруолиса, Г.А.Жилина, В.М.Жуйкова, М.Д.Загряцкова, И.М.Зайцева, Н.Б.Зейдера, А.Б.Зеленцова, М.И.Клеандрова, А.Ф.Клейнмана, В.А.Кряжкова, В.М.Лебедева, Л.Ф.Лесницкой, В.А.Мусина, Ж.И.Овсегош, Ю.К.Осипова, Г.Л.Осокиной, Ю.А.Поповой,
И.В.Решетниковой, В.Д.Сорокина, Ю.А.Тихомирова, М.К.Треушникова, Л.В.Тумановой, Н.А.Чечиной, Д.М.Чечота, М.С.Шакарян, А.В.Цихоцкого, К.С.Юдельсона, В.В.Яркова и др. На защиту выносятся следующее положения:
- Все дела об оспаривании нормативных правовых актов должны быть отнесены к подведомственности судов общей юрисдикции, если федеральным законодательством не установлено иное. В частности, если в субъекте Российской Федерации не создан конституционный (уставный) суд, дела об оспаривании нормативных правовых актов, подведомственные данным судам, должны рассматривать суды общей юрисдикции соответствующего субъекта Федерации;
- Понятие подведомственности необходимо отграничивать от категорий компетенции, юрисдикции, полномочий, подсудности, а определение этих понятий закрепить в Федеральном конституционном законе «О судебной системе РФ»;
- Судебная подведомственность дел об оспаривании нормативных правовых актов не может быть ограничена, так как конституционное право на судебную защиту в России имеет абсолютный характер;
- В законодательстве необходимо закрепить коллизионные нормы, регламентирующие порядок определения судебной подведомственности в случае возникновения споров между судами Российской Федерации;
- В делах об оспаривании нормативных правовых актов суд должен проявлять активность по установлению фактических обстоятельств, поскольку его решение затрагивает интересы неопределенного круга лиц, публичные интересы и правопорядок в целом;
- К подведомственности Конституционного Суда РФ следует дополнительно отнести дела о конституционности нормативных правовых актов министерств, государственных комитетов и ведомств, а также постановлений Пленумов Верховного и Высшего Арбитражного Судов РФ;
- Конституционные (уставные) суды субъектов РФ во главе с Конституционным Судом РФ должны образовать единую систему конституционной юстиции в России;
- С целью образования единой системы конституционной юстиции в федеральном законодательстве следует предусмотреть:
а) право на обращение в конституционные (уставные) суды субъектов РФ;
б) инстанционность соответствующих судов;
в) порядок рассмотрения дел в конституционных (уставных) судах субъектов Российской Федерации;
г) правила о запросах судов общей юрисдикции и арбитражных судов в конституционные (уставные) суды субъектов РФ о конституционности
(уставности) законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ, применяемых или подлежащих применению в конкретном деле. Научное значение исследования состоит в том, что работа является первым комплексным научным исследованием подведомственности дел об оспаривании нормативных правовых актов. Ее результаты могут быть использованы для дальнейших теоретических изысканий авторами, работающими над проблемами подведомственности и особенностями рассмотрения дел данной категории.
Практическое значение исследования состоит в том, что полученные результаты и сделанные на основе их выводы впрямую затрагивают сложившуюся юридическую практику, а предложения автора могут быть использованы при совершенствовании российского процессуального законодательства.
Апробация результатов исследования. Основные положения были изложены в опубликованных научных статьях, выступлениях на научно-практических конференциях, использованы при проведении практических занятий со студентами по курсу гражданского процессуального права и арбитражного процесса. Кроме того, автор принимал участие в разработке ряда проектов федеральных законов и законов Санкт-Петербурга. Диссертантом предложены конкретные изменения действующего процессуального законодательства, в частности, Федерального конституционного закона «О судебной системе РФ» и ГПК РСФСР. Структура и содержание работы определяются целями, задачами и логикой исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих девять параграфов, заключения, библиографического списка использованной литературы, а также приложения, включающего законопроекты, подготовленные диссертантом.
Глава 1.
Общие вопросы подведомственности дел об оспаривании нормативных
правовых актов
1. Понятие подведомственности
В связи с проводимой в стране судебной реформой и серьезными изменениями в российском процессуальном законодательстве понятие подведомственности требует дополнительного и всестороннего исследования. Несогласованность действующих норм о подведомственности и отсутствие в российском процессуальном законодательстве разграничения этого понятия с другими приводит к тому, что не только юридические и физические лица, но и судьи и ученые-процессуалисты испытывают трудности при установлении критериев и правил определения подведомственности. В юридической практике это порождает принятие дел к производству неполномочными судами или же, наоборот, полномочный суд отказывается рассматривать дело, что приводит к нарушению конституционного права на судебную защиту. В.М. Жуйков отмечает, что объективная необходимость существования института подведомственности состоит в том, что в любом государстве складывается система органов, наделенных правом разрешать юридические дела, и, как следствие, возникает потребность в разграничении компетенции в указанной сфере1.
В широком смысле понятием подведомственности охватывается совокупность вопросов, которые в силу закона или иного правового акта должны разрешаться тем или иным органом государственной власти или местного самоуправления. Так, в силу российской Конституции (п. «ж» ч. 1 ст. 102) вопрос о назначении на должность судей высших федеральных судов РФ относится к ведению Совета Федерации ФС РФ, т.е. подведомственны ему.
Жуйков В.М,. Судебная защита прав граждан и юридических лиц. М., 1997. С. 4.
10
В узком смысле «подведомственность» изучается наукой гражданского процессуального права и ее понятие определяется как относимость нуждающихся в государственно-властном разрешении споров о праве и иных дел к ведению различных государственных, общественных, смешанных (государственно-общественных) органов и третейских судов, как свойство юридических дел, в силу которого они подлежат разрешению определенными юрисдикционными органами2. В частности, согласно ст. И ПС РФ защиту нарушенных или оспоренных гражданских прав осуществляет в соответствии с подведомственностью дел, установленной процессуальным законодательством, суд, арбитражный суд или третейский суд. Защита гражданских прав в административном порядке осуществляется лишь в случаях, предусмотренных законом.
Российскому дореволюционному процессуальному законодательству термин «подведомственность» известен не был; имелся схожий термин «ведомство», определяющий круг дел, которые подлежали рассмотрению в том или ином органе3. Понятие «подведомственность» довольно часто употреблялось при отнесении конкретного дела к ведомству конкретного органа. Однако твердо устоявшейся терминологии в дореволюционном законодательстве и юридической литературе не было, и зачастую один термин подменял другой4.
Впервые термин «подведомственность» в российском процессуальном законодательстве появляется в 1923г. в Правилах о производстве дел в Высшей Арбитражной Комиссии при Совете Труда и Обороны и местных арбитражных комиссиях: в ст. 4 отмечалось, что местные арбитражные комиссии разрешают подведомственные им дела в судебном присутствии5.
2 См.: Курс советского гражданского процессуального права // Ore, ред. Мельников А.А. М., 1986. Том 2. С. 6; Гражданский процесс // Отв. ред. Осипов Ю.К. М., 1995. С. 118.
3 Васьковский Е.В. Курс гражданского процесса. Т. 1. СПб. 1913. С. 487; Гольмстен А.Х. Учебник русского гражданского судопроизводства. СПб., 1894. С. 165; Исаченко В.Л.. Русское гражданское судопроизводство. Т.1. СПб., 1910. С. 12; Малышев К. Курс гражданского судопроизводства. Т.1. СПб., 1876. С. 165; Нефедьев Е.А. Учебник русского гражданского судопроизводства. М., 1909. С. 90; Энгельман И.Е.. Курс русского гражданского судопроизводства. Юрьев, 1912. С. 12-13.
4 Васьковский Е.В.. Курс гражданского процесса. Т. 1. СПб., 1913. С. 487.
5 Собрание Узаконений РСФСР. М, 1923. № 25. С. 292.
11
А в ст. 246 Гражданского процессуального кодекса РСФСР 1923г. подведомственность была указана в качестве основания прекращения производства по делу.6 С того времени в юридической литературе термин «подведомственность» зачастую отождествляется с термином «подсудность».7
Впервые отдельная статья была посвящена нормам о подведомственности в Основах гражданского судопроизводства Союза ССР и союзных республик 1961 г., а отдельная глава - в действующем Гражданском процессуальном кодексе РСФСР 1964 г. (далее - ГПК РСФСР). Глава, посвященная подведомственности, предусмотрена и в проекте Гражданского процессуального кодекса РФ. В свою очередь глава, посвященная подведомственности и подсудности, появилась также в Арбитражном процессуальном кодексе Российской Федерации (далее - АПК РФ) и Федеральном конституционном законе «Об арбитражных судах в РФ». В проекте нового АПК РФ также существует аналогичная глава. Термин «подведомственность» встречается и в Федеральном конституционном законе «О Конституционном Суде РФ».
Однако в основном «судоустройственном» законе страны -Федеральном конституционном законе «О судебной системе РФ» термин «подведомственность» вообще не употребляется, а используются другие родственные, но не тождественные термины как «компетенция», «полномочия», «подсудность», «юрисдикция»8. В частности, термин «компетенция» употребляется в словосочетании «суд в пределах своей
6 Собрание Узаконений РСФСР М., 1924. № 70. С. 688.
7 Авдеенко Н.И. О подведомственности имущественных споров товарищеским судам // Вестник Ленинградского университета. Л., 1961. № 5. Серия экономики, философии и права. Вып. 1. С. 120; Кейлин А.Д.. Судоустройство и гражданский процесс капиталистических государств. 4.2. М., 1958. С. 31; Клейнман А.Ф. Гражданский процесс. Учебник для юридических школ. 1937. С. 22; Краснокутский В.А.. Очерки гражданского процессуального права. Кинешма, 1924. С. 80; Козлов А.Ф. Суд первой инстанции как субъект советского гражданского процессуального права: Автореф. докт. дис. Свердловск, 1970. С. 17; Советское гражданское процессуальное право. М., 1957. С. 109; Научно-практический комментарий к Основам гражданского судопроизводства Союза ССР и союзных республик. М., 1962. С. 21; Музюкин В.Я. Подведомственность гражданско-правовых споров с участием граждан: Автореф. канд. дис. Томск, 1985. С. 7; Жуйков В.М. Теоретические и практические проблемы конституционного права на судебную защиту: Автореф. докт. дис, М., 1997. С. 7
8 См.: Стрелкова И.И. Подведомственность арбитражному суду дел по экономическим спорам и иных дел: Автореф. канд. дис. Екатеринбург, 2002 г. С, 8.
12
компетенции рассматривает дела». Термин «полномочия» употребляется в словосочетании «полномочия суда». Термин подсудность употребляется единожды: «Верховный Суд РФ является высшим судебным органом по гражданским, уголовным, административным и иным делам, подсудным судам общей юрисдикции». Термин «юрисдикция» употребляется в словосочетании «суды общей юрисдикции» и только одни раз в словосочетание «юрисдикция других судов». Вместе с тем, в Федеральном конституционном законе «О судебной системе РФ» не раскрывается юрисдикция не только «других судов», но и судов общей юрисдикции. В результате, происходит смешение вышеуказанных понятий, что приводит к подмене одного понятия другим и последующим правовым ошибкам. В юридической науке нет единого подхода к определению понятия «подведомственность», а термин вообще часто вообще отсутствует в юридических толковых словарях и в учебной литературе.9
Известнейший исследователь подведомственности Ю.К. Осипов определяет подведомственность как «круг споров о праве и иных материально-правовых вопросов индивидуального значения, разрешения которых отнесено к ведению тех или иных органов государства, общественности либо органов смешанного характера».10
За десять лет до написания приведенного определения Ю.К. Осипов определял подведомственность совершено иначе, как «компетенцию различных органов государства и общественности по разрешению споров о праве и иных правовых вопросах»11. Ученик Ю.К.Осипова П.С.Дружков определяет подведомственность как «круг споров о праве и иных правовых вопросах, разрешение которого отнесено законом к компетенции определенного органа государства либо общественности».12 В.М.Музюкин называет подведомственность как «полномочия государственных и
9 Рожкова М.А.. Защита интеллектуальной собственности в арбитражном суде (проблемы подведомственности и обеспечения иска): Автореф. канд. дис. М, 1991. С. 13.
10 Осипов Ю.К. Подведомственность юридических дел. Свердловск, 1973. С. 31
11 Осипов Ю.К. Подведомственность и подсудность гражданских дел. М., 1962. С. 6-7.
12 Дружков П.С. Судебная подведомственность споров о праве и иных правовых вопросов, рассматриваемых в порядке гражданского судопроизводства: Автореф. канд. дис. Свердловск, 1966. С. 5.
13
общественных органов на разрешение споров о праве и иных дел и как принадлежность в силу закона споров о праве и иных дел к ведению государственных и общественных органов»13. П.Ф. Елисейкин определяет подведомственность как «свойства дел, позволяющие разграничить отдельные формы защиты субъективного права или охраняемого законом интереса»14. В.Ф. Тараненко считает, что подведомственность как «институт, устанавливающий пределы компетенции судебных, арбитражных и иных органов в области разбирательства и разрешения гражданских дел» . И.М.Зайцев определяет подведомственность как «свойства дел, в силу которых рассмотрение и разрешение отнесено законом к ведению определенного юрисдикционного органа»16. В.Д.Архипов предлагает понимать под подведомственностью обусловливаемое содержанием оспариваемого субъективного права и особенностями состава участников свойства спора, предопределяющие наиболее эффективный способ разрешения его определенным государственным или общественным органом.17
В отечественном процессуальном законодательстве наиболее общим понятием является «компетенция». Но его соотношение с понятием подведомственности вызывает наибольшее количество вопросов. В частности, затруднен логический анализ ст. 25 ГПК РСФСР, согласно которой «судам подведомственны и другие дела, отнесенные законом к их компетенции». Аналогичная ситуация сложилась и в АПК РФ, в ст. 1 которого установлено, что «арбитражный суд осуществляет правосудие путем разрешения экономических споров и иных дел, отнесенных к его компетенции», а в ст. 22 уже говорится о том, что арбитражному суду «подведомственны дела по экономическим спорам, возникающим из
13 Музюкин В.М. Подведомственность гражданско-правовых споров с участием граждан: Автореф. канд. дис. Томск, 1985. С. 5.
14 Елисейкин П.Ф. Защита субъективных прав и интересов и компетенция суда в советском гражданском процессе // Ученные записки «Вопросы государства и права». Т. 31.4. I. С. 75.
Советское гражданское процессуальное право. М., 1964. С. 56; Советский гражданский процесс. М., 1967. с. 50.
16 Викут М.А., Зайцев И.М. Гражданский процесс России. М,, 1999. С. 127.
17 Архипов В. Д. Подведомственность трудовых споров. М., 1980. СП.
14
гражданских, административных и иных правоотношений». Эти примеры показывают, что процессуальное законодательство практически ставит знак равенства между понятиями подведомственности и компетенции. Употребление в одном и том же нормативном правовом акте или даже в одном и том же предложении двух разных терминов в одинаковом значении, очевидно, связано с отсутствием в процессуальном праве и современной юридической науке достаточных критериев разграничения этих двух понятий.
Понятия «компетенция» является межотраслевым и широко употребляется во всех отраслях действующего российского законодательства. Оно традиционно обозначает совокупность полномочий того или иного органа государственной власти или местного самоуправления.18 В юридической науке есть и другие точки зрения на понятие компетенции. Так, отдельные авторы рассматривают компетенцию как совокупность не только полномочий, но и обязанностей органа,19 другие - как возложенные на уполномоченный орган публичные дела20. Более удачна формулировка Ю.К.Осипова, определяющая компетенцию как круг установленных законом властных полномочий органов государства, должностных лиц, общественных организаций, которые (в отличие от полномочий гражданина или не публично-правовой организации - В.Ф.) в то же время являются и их обязанностями.21
Вследствие недостаточной разработанности понятийного аппарата в российском процессуальном законодательстве не содержится разницы между понятиями «полномочия» и «компетенция», которые должны соотноситься как часть и целое. Так, п. 3 ст. 19 Федерального
18 Понятие компетенция является более широким, чем понятие подведомственность.
19 Абова Т.Е.. Тадевосян B.C.. Разрешение хозяйственных споров. 1968. С. 22; Авдеенко Н.И. Общие правила определения судебной подведомственности // Вопросы государства и права. Л., 1964. № 3. С. 147; Венедиктов А.В.. Государственная социалистическая собственность. М.-Л., 1948. С. 613; Мамутов В.К. Компетенция государственных органов в решении хозяйственных вопросов. М., 1964. С. 10.
20 Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. М„ 2001. С. 55; Григорян А.А.. Советы - органы власти и народного самоуправления. М., 1965. С. 87; Шафир М.А. Компетенция СССР и союзных республик (конституционные вопросы). М., 1968. С. 42.
21 Осипов Ю.К. Подведомственность юридических дел. Свердловск, 1973. СП.
15
конституционного закона «О судебной системе РФ» предусматривает, что Верховный Суд РФ «в пределах своей компетенции рассматривает дела в качестве суда второй инстанции в порядке надзора и по вновь открывшимся обстоятельствам, а в случаях, предусмотренных федеральным законом, -также и в качестве суда первой инстанции». Но п. 6 уже устанавливает, что «полномочия, порядок образования и деятельности Верховного Суда РФ устанавливаются федеральным конституционным законом».
В юридической науке компетенция традиционно делится на три вида: функциональную, которая характеризует компетенцию с точки зрения деятельности органов; предметную (объективную), которая характеризует компетенцию с точки зрения полномочий органов по отношению к конкретным предметам (объектам) и территориальную (пространственную), которая характеризует компетенцию с точки зрения полномочий органа осуществлять свою деятельность на определенной территории.22 Предметная компетенция наибольшим образом соприкасается с подведомственностью и имеет ряд общих черт, что и послужило основанием для отождествления компетенции и подведомственности в процессуальном законодательстве и правовой науке23. Однако большинство исследователей данного вопроса склоняются к необходимости строгого разграничения этих двух близких, но не идентичных правовых категорий24. Если предметная компетенция рассматривает предмет с точки зрения субъекта - органа публичной власти, то подведомственность рассматривает предмет с точки зрения самого предмета. При характеристике совокупности всех полномочий определенного органа публичной власти следует употреблять
22 В юридической науке имеют место и другое классификации компетенции. Однако для нашего исследования данная классификация является наиболее удачной.
23 Осипов Ю.К. Подведомственность и подсудность гражданских дел. М., 1962. С. 6-7; Ямпольская Ц.А. О передаче общественным организациям функций госорганов // Правоведение. Л., 1961. № 4. С. 48.
24 .Авдеенко Н.И.Общие правила определения судебной подведомственности // Вопросы государства и права. Л., 1964 г. С. 147; Дружков П.С. Понятие и виды подведомственности споров о праве // Вопросы Советского государства и права. Томск, 1966. С. 158; Дружков П.С. Судебная подведомственность споров о праве и иных правовых вопросов, рассматриваемых в порядке гражданского судопроизводства: Автореф. канд. дис. Свердловск, 1966. С. 2; Тараненко В. Щакарян М. Рецензия на книгу «Научно-практический комментарий к Основам гражданского судопроизводства Союза ССР и союзных республик» // Советская юстиция. 1963. № 14. С. 28; Осипов Ю.К.. Подведомственность юридических дел. Свердловск, 1973. С. 17-18;
16
понятие компетенции, В том же случае, когда определяется принадлежность тех или иных предметов к ведению того или иного определенного органа публичной власти, следует употреблять понятие подведомственности.
Необходимо установить четкие критерии определения подведомственности дел в процессуальном законодательстве, предусмотрев коллизионные нормы разрешения споров о подведомственности между всеми судами в РФ. Еще четверть века назад Ю.К. Осипов справедливо отметил, что порядок разрешения споров о подведомственности, возникающих между юрисдикционными органами, по существу остается неурегулированным.25 Такое положение сохраняется и в настоящее время. Наличие несколько ветвей судебной власти еще больше усложнили этот вопрос. Для преодоления этого должен быть создан особый общесудебный юрисдикционныи орган, состоящий из представителей всех высших судов РФ, основной задачей которого было бы разрешение споров о подведомственности между всеми судебными органами. Такая идея выдвигалась разработчиками Конституции России 1993 г., но, к сожалению, не была реализована. Так, в проекте Конституции России, подготовленном по инициативе Президента России, в ст. 125 предусматривалось создание Высшего Судебного Присутствия Федерации, которое должно было состоять из председателей высших органов судебной власти страны, их первых заместителей и трех федеральных судей, назначенных Советом Федерации ФС РФ по представлению Президента России.26
Одним из важнейших критериев определения подведомственности дела является предмет дела. В связи с этим особо важен фактор так называемой «тройственной» подведомственности,27 иллюстрацией которого является Постановление от 3 апреля 2001г. № 011-П Уставного суда СПб по делу о проверке соответствия Уставу СПб Закона СПб от 22 марта 2000г.
25 Ю.К.Осипов Ю.К. Разрешение споров о подведомственности // Вопросы теории и практики
гражданского процесса. Вып. 1. Саратов, 1976. С. 114.
ж> См.: Лебедев В.М. Судебная власть в современной России. СПб., 2001. С. 102.
27 Гражданский процесс // Под ред. Яркова В.В. М., 1999. С. 128.
17
№ 1400-23 «О порядке назначения на должности руководителей территориальных органов Администрации СПб и их заместителей» .
В запросе губернатора СПб оспаривались положения Закона СПб «О порядке назначения на должности руководителей территориальных органов Администрации СПб и их заместителей», предусматривающие необходимость утверждения Законодательным Собранием СПб кандидатур на должности руководителей территориальных органов Администрации СПб и их заместителей. Как утверждалось в запросе, нормы вышеуказанного Закона препятствуют осуществлению губернатором СПб права на единоначальное руководство деятельностью Администрации СПб, не соответствуют ряду статей Устава СПб и, что самое главное, нарушают принцип разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, закрепленный в ст. 15 Устава СПб.
Уставный суд СПб признал Закон СПб «О порядке назначения на должности руководителей территориальных органов Администрации СПб и их заместителей» не соответствующим ст. 15 во взаимосвязи со ст. 16, 39, 40, 43, 47 Устава СПб, как нарушающий принципы закрепленные в ст. 15 Устава СПб: разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную; самостоятельности органов законодательной, исполнительной и судебной власти в пределах их полномочий.
Из приведенного дела видно, что Уставный суд СПб рассмотрел Закон СПб «О порядке назначения на должности руководителей территориальных органов Администрации СПб и их заместителей» на предмет соответствия Уставу СПб. Вместе с тем данный Закон СПб может быть рассмотрен не только на предмет соответствия Основного закона субъекта РФ, но и на предмет соответствия Конституции РФ, в частности ст. 10, или федеральному законодательству, в частности Федеральному закону «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ».
а Вестник Уставного суда СПб. СПб., 2001. № 1. С. 44-47. |
