Правовые проблемы разграничения предметов ведения и полномочий органов государственной власти Российской Федерации и её субъектов

Тема: Правовые проблемы разграничения предметов ведения и полномочий органов государственной власти Российской Федерации и её субъектов
Содержание

ВВЕДЕНИЕ I Актуальность темы исследования. Актуальность вопросов, связанных с правовым статусом субъектов Российской Федерации и прежде всего с разграничением предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов отмечают все исследователи данной проблемы. Более того, ученые справедливо подчеркивают не только теоретическую неразработанность многих сторон организации и деятельности органов государственной власти субъектов Федерации, но и несовершенную правовую основу для решения этих вопросов. В ежегодных Посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию неоднократно указывалось на необходимость совершенствования механизма взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации. Несмотря на общее признание актуальности данной проблемы, нет специальных исследований в этой области. Позиции авторов сходятся по таким вопросам, которые не являются в действительности спорными: о конституционной норме, закрепляющей равенство субъектов Российской Федерации, о необходимости дальнейшего совершенствования федеративных отношений, о целесообразности приведения в соответствие с конституционными нормами реальной практики договорных отношений органов государственной власти Российской Федерации с органами государственной власти субъектов Федерации. Следует отметить общее неприятие практики уступок отдельным республикам - субъектам Федерации при подписании таких договоров. Очевидно, что необходим поиск реальных правовых и политических механизмов, отражающих объективную потребность общественного развития и способность всех структур власти запустить отработанную модель. В исследовании этой темы большое значение имеет анализ норм Конституции, федеральных законов, договоров о разграничении предметов ведения и полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также конституций (уставов) субъектов Федерации и субъектного законодательства. I Состояние научной разработанности темы. Проблема разграничения ._ предметов ведения и полномочий органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов возникла в связи с приобретением субъектами II Федерации реального статуса государственных образований. Однако она не нашла пока достаточно глубокого освещения в специальной литературе. Различные аспекты проблемы рассматривались, в частности, С.А.Авакьяном, С.С. Алексеевым, Г.В. Атаманчуком, И.Л. Бачило, Н.В. Витруком, Ю.А. Денисовым, Р.В. Енгибаряном, В.П. Казимирчуком, Н.М. Казанцевым, В.Н.Кудрявцевым, О.Е. Кутафиным, Г.В. Мальцевым, Н.А. Михалевой, В.А. Прокошиным, Л.И. Спиридоновым, Ю.А. Тихомировым, В.Е. Чиркиным, Б.С. Эбзеевым и другими современными российскими учеными-юристами в области общей теории права и государства, конституционного права, теории государственного управления. Однако в научной литературе в настоящее время остаются малоисследованными как общетеоретические вопросы разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, так и научно-прикладные аспекты проблемы, з II II собственно процедуры, механизмы разграничения, их правовое регулирование. В то же время необходимость комплексного анализа перечисленных проблем становится все более очевидной в связи с процессом становления реальных федеративных отношений и связанной с ним практики конституционного строительства. Цель и задачи исследования. Целью исследования является разработка теоретических и практических аспектов правового регулирования разграничения предметов ведения и полномочий органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Причем исследование проведено на основе изучения практики деятельности органов государственной власти таких субъектов Российской Федерации как города Москва, Санкт-Петербург, Ленинградская область и ряда других. В соответствия с целью решались следующие задачи: - уточнение правового статуса субъекта Российской Федерации с учетом новых реалий, то есть тех фактических полномочий, которые субъекты Федерации получили в результате развития федеративных отношений, укрепления собственной (региональной) правовой основы. - анализ предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а также предметов ведения субъектов Федерации, выработка на этой основе дополнительных рекомендаций, которые могли бы быть восприняты в практической деятельности. - разработка предложений по совершенствованию конституций (уставов) субъектов Российской Федерации, принимая во внимание, что это основной нормативный правовой акт, которым закрепляются полномочия органов государственной власти субъекта Федерации, в т.ч. по вопросам его совместного ¦ ведения с Федерацией. . - анализ правовой основы и реальной практики народовластия в субъектах Федерации и такой его формы как местное самоуправление, учитывая, что эти факторы прямо влияют на процесс делегирования полномочий "сверху вниз", то есть от федеральных органов государственной власти к органам государственной власти субъектов России и непосредственно к населению. - выработка рекомендаций по укреплению правового статуса субъектов \ш Российской Федерации на основе внесения изменений и дополнений в Конституцию России. \щ Объектом исследования являются правовые и организационные \|а принципы разграничения предметов ведения и полномочий- между федеральными органами государственной власти и органами государственной [Я власти субъектов Федерации. [¦ ™ Предмет исследования составляют общественные отношения, возникающие в процессе правового регулирования механизмов разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов Методологическую основу диссертационного исследования составляют современные методы познания и теоретического описания общественных явлений. В работе широко использованы общенаучные и частнонаучные методы (системный, конкретно-исторический, статистический, социологический, сравнительно-правовой, формально-юридический и другие). I I I I Щ I Теоретической основой диссертации явились труды ученых в области общей теории права, государственного права, теории государственного управления, муниципального права. Нормативную базу исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральные законы, Указы Президента Российской Федерации, постановления Конституционного Суда Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, конституции республик, уставы и другие нормативные правовые акты субъектов Федерации, а также договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации. Эмпирическую базу диссертационного исследования составляет практика деятельности различных звеньев органов государственной власти Санкт-Петербурга, Ленинградской области. Автор принимала участие в разработке и реализации предложений по совершенствованию деятельности этих органов, укреплению ее правовой основы. Научная новизна диссертации состоит в том, что в ней предпринята попытка комплексного исследования правового регулирования механизмов разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, проведено исследование тенденций развития процессов разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти федерального уровня и субъектов Федерации, дается обоснование возможных направлений политического и правового решения проблем, связанных с укреплением \|\| I Российского государства, повышением эффективности организации и деятельности органов государственной власти Федерации и ее субъектов. На защиту выносятся следующие положения и выводы, которые содержат элементы научной новизны, полученные в результате проведенного исследования и отражающие позицию автора, а именно: - разграничение предметов ведения и полномочий органов государственной власти Федерации и ее субъектов в конечном счете обусловлено объективными потребностями общественного развития в целях укрепления и развития правовой основы федеративного государства; - в основу разграничения предметов ведения и полномочий органов государственной власти Федерации и ее субъектов должен быть положен конституционный принцип осуществления государственной власти на основе ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Соответственно, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти федерального уровня и субъектов Федерации как в законодательном, так и в договорном порядке должно осуществляться применительно к каждой «ветви» государственной власти отдельно в силу самостоятельности органов законодательной, исполнительной и судебной власти (ст. 10 Конституции РФ); - основным критерием классификации правовых форм разграничения предметов ведения и полномочий органов государственной власти Федерации и ее субъектов является субъектный состав соответственно Федеративного и иных договоров о разграничении предметов ведения и полномочий, а также соглашений между федеральными органами исполнительной власти и органами с I I I исполнительной власти субъектов Российской Федерации о передаче осуществления части своих полномочий; - закрепленный в Конституции Российской Федерации «остаточный» принцип определения предметов ведения субъектов Федерации, при котором последние обладают всей полнотой государственной власти вне пределов ведения Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения, создает правовые предпосылки для нарушения органами государственной власти субъектов Федерации положений Конституции о государственной целостности Российской Федерации и единстве системы органов государственной власти (ст.5 Конституции РФ), что в своем крайнем практическом проявлении выражается в присвоении федеральных полномочий и усилении асимметричного характера Федерации; - современное развитие российского федерализма со всей очевидностью ведет к необходимости закрепления в Конституции Российской Федерации отдельной нормы, устанавливающей перечень конкретных предметов ведения субъектов Федерации, в равной мере распространяющийся на все существующие типы этих субъектов; - установлено, что после разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов, а также установления в результате этого разграничения нового перечня полномочий органов государственной власти субъектов Федерации возникает необходимость внесения соответствующих изменений и дополнений в основополагающий нормативный правовой акт в системе законодательства субъекта Федерации -Конституцию (устав) субъекта Федерации. Однако такие изменения не вносятся. II - обоснована задача подготовки Федеративного кодекса, регулирующего порядок разрешения правовых коллизий в процессе разграничения предметов ведения и полномочий органов государственной власти Федерации и ее субъектов, наряду с порядком подготовки, подписания и вступления в силу договоров и соглашений о разграничении предметов ведения и полномочий, равно как и другие вопросы, касающиеся порядка взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации; систематизирован состав отношений, образующих предмет правового регулирования Федеративного кодекса. Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в отработке рекомендаций по изменению конституционных норм, а также договорной практики между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации. Выводы и предложения адресуются федеральным органам государственной власти, а также органам государственной власти субъектов Федерации. Предполагается, что некоторые из высказанных рекомендаций могут быть использованы в законотворчестве, в преподавательской деятельности. Апробация исследования. Основные положения и выводы диссертации изложены в опубликованных работах автора, а также в его выступлениях на научно-практических конференциях и семинарах, обсуждены на проблемных группах и заседаниях кафедры государственного управления и правового обеспечения государственной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации. Структура работы. Диссертационное исследование состоит из введения, двух глав, заключения, а также списка литературы. 9 I Глава 1. Федеративное государство и его субъекты: соотношение правового статуса и разграничение предметов ведения и полномочий Параграф 1. Некоторые вводные положения общетеоретического и исторического характера Любое научное исследование, претендующее на раскрытие определенных закономерностей общественной жизни, должно исходить из некоторых общих посылок общеметодологического и исторического плана. Применительно к настоящей работе конкретные, практически значимые выводы, касающиеся непосредственно процедур разграничения предметов ведения и полномочий федеративного государства и его частей - субъектов федерации должны базироваться на исходных общетеоретических положениях о сущности федерализма как одой из основ современного российского конституционализма, который, в свою очередь, имеет собственные исторические корни, а также небезынтересные для исследователя параллели исторических событий других стран. При этом прежде чем анализировать процесс разграничения предметов ведения и полномочий, а также связанные с этим процессом проблемы теоретического и прикладного характера необходимо кратко остановиться на характеристике статуса субъекта федеративного государства, и прежде - на кратком историческом анализе истоков федерализма, федеративных отношений в отдельных государствах и России прежде всего. Подчеркнем , что правовой статус субъекта федеративного государства его становление в историческом аспекте зависит как от естественных условий, К) I так и от сознательных действий политиков. Идеальный случай - когда реальные объективные предпосылки воплощаются в адекватные политические решения и принимают соответствующую юридическую форму. Однако такие идеальные ситуации встречаются крайне редко. На практике происходит либо запаздывание юридического оформления уже реально сложившихся объективных предпосылок объединения соответствующих государственных образований, либо их опережение. В первом случае государство по социально-экономическим, географическим и другим параметрам является федеративным, но с формально-юридической точки зрения унитарным (иногда даже империей), во втором случае появляются так называемые мнимые федерации. Так, например, объединение Франции в современное единое государство вполне могло пойти и по другому пути - превращения нескольких политических объединений в федерацию. Еще три - четыре столетия назад она состояла из одного королевства, одного курфюршества, двадцати шести герцогств, семидесяти семи графств, девятнадцати вицеграфств, четырнадцати "владений" и тридцати духовных владений (из которых некоторые потом отошли к Германии и Швейцарии), одного "маркизата" и одного "каптолата". Италия еще в середине XIX века (1815-1866) состояла из Королевства обеих Сицилии, Ломбардско-Венецианского Королевства (Подавстрии), Королевства Сардинского, Герцогства Савойского, Великого Герцогства Тосканского, Герцогства Маденского, Герцогства Пармского, Княжества Пьемонта и Церковного Государства. Испания несколько сот лет назад распалась на три королевства. Кастилию, Арагонию и Гренаду; на ее территории имелись и другие государства - Астурия, Леон, Наварра, Маркграфство Барселона. Таким И образом, и Франция, и Италия и Испания (примеры можно приводить и далее) имели предпосылки стать федерациями, но таковыми не стали.1 Другой пример - латиноамериканские псевдофедерации, в которых никаких объективных предпосылок для этой формы государственного устройства не было, но были политические решения, создавшие федерации "на бумаге".2 Однако навязанная властью иная форма территориального устройства постепенно, по прошествии некоторого (достаточно длительного) времени может привести к социально - экономическому, культурному обособлению территории и способствовать превращению федерации мнимой в действительную. Именно такое региональное обособление и является основой жизнеспособности федеративной формы территориального (государственного) устройства и основанием для принятия соответствующего политико-правового решения. Оптимальным, конечно, является такой вариант, когда территории (регионы) являются обособленными не только географически, экономически и социокультурно, но в прошлом были обособлены и политически. Одновременно население, проживающее на этих территориях, должно быть связано между собой некими достаточно прочными узами - например, языком, религией, общностью истории, экономической целесообразностью, этническими корнями. Эти народы должны, в принципе, принадлежать к одной нации. Их объединение 1 См.: Ильин И. А. Что такое федерация?/ Ильин И.А. Наши задачи. Историческая судьба и будущее России. Статьи 1948-1954г.г. В 2-х т. Т. 1. М, 1992. С. 167-168. 2 См.: Ильин И.А. О псевдофедерациях/Там же. С. 168-170. 12 в одно федеративное государство будет протекать, с одной стороны , менее болезненно, чем у народов с долее отличительными признаками. Но, с другой стороны, это является основанием для формирования истинного федерализма, представляющего собой «вертикальную демократию», при которой государство строится «снизу -вверх». Именно члены федеративного государства - субъекты федерации -создают общефедеральные органы государственной власти и наделяют их необходимым для их функционирования объемом компетенции. Когда же федеративное государство строится "сверху" - сам «центр» определяет для себя объем прав и обязанностей , передавая те, с которыми ему не справиться, «на места». Делается это в соответствии с политико-экономической конъюнктурой и мало чем отличается (кроме названия) от аналогичной практики в децентрализованном унитарном государстве. Но более или менее длительное политическое обособление территорий (регионов), произведенное «сверху» в силу подчинения навязанной силе, а затем - в силу привычки - как правило приводит к относительной социокультурной и экономической обособленности, идентификации большинства населения данной территории в качестве «своих» и противопоставлении «чужим» (хотя идентификация в масштабах государства, несомненно, сохраняется и даже доминирует над региональной). В таком случае федерация формируется по принципу «не мытьем - так катаньем». Для того, чтобы выяснить характеристики правового статуса субъекта Российской Федерации , в том числе и в плане разграничения предметов ведения и полномочий органов государственной власти этого субъекта и федерации в целом, необходимо рассмотреть в исторической ретроспективе наличие или 13 отсутствие предпосылок к формированию реального федерализма на территории Российской Федерации - как объективных, так и субъективных (политических). Были ли вообще в истории России предпосылки к созданию федеративного государства? Большинство дореволюционных и послереволюционных ученых-эмигрантов на этот вопрос отвечали отрицательно. Так, автор фундаментального труда «Теория федерализма» А.Ященко элементы российского федерализма усматривал в автономном статусе отдельных российских территорий (например, Финляндии или Польши). 1 Еще более категоричен И. А. Ильин. Он пишет: «Внимательно изучая историю России, мы видим, что возможность установить федеративное единение была дана русскому народу четыре раза: 1.В Киевский период, до татарского нашествия (1000-1240); 2. В Суздальско-Московский период, под - татарским игом (1240-1480); 3. В эпоху Смуты (1605-1613) и , наконец, 4. В 1917 поду, в период так называемой «февральской революции».2 Очевидно, что первые три предпосылки были слишком давно, чтобы их серьезно принимать во внимание. В отношении же четвертой возможности мыслитель пишет: «Национальная трагедия привела к тому, что трезвые патриотические силы, боровшиеся единомысленно за государственное единство России, были вынуждены удалиться на окраины, чтобы вести борьбу с революционной анархией от периферии к центру; центральная же позиция была захвачена революционной диктатурой, которая и водворила постепенно в См.: Ященко А. Теория федерализма. Опыт синтетической теории права и государства. Юрьев, 1912. 2 Ильин И.А. Федерация в истории России/Ильин И.А. Наши задачи... С. 195. 14 стране «единство», но единство антинациональное и противогосударственное, единство без Родины, вне права, вне свободы, единство террора и рабства, с тем чтобы наименовать эту унитарную тиранию - «федеративным» государством и тем надругаться сразу и над федеративной, и над унитарной формой государственности...».1 Общий вывод И.А. Ильина категоричен: «Надо быть совсем близоруким и политически наивным человеком для того, чтобы воображать, будто эта исторически доказанная тысячелетняя неспособность русского народа к федерации сменилась ныне в результате долгих унижений и глубокой деморализации - искусством строить малые государства, лояльно повиноваться законам, блюсти вечные договоры и преодолевать политические разногласия во имя общего блага. На самом деле имеются все основания для того, чтобы предвидеть обратное».2 С этим выводом, думается, в принципе, можно согласиться. Действительно, в условиях империи предпосылки федерации ничтожно малы, особенно в специфических условиях Российской империи. Большинство территориальных образований, входящих в состав Российской империи, не имели собственной государственности. Поэтому преобразование империи в федерацию может происходить только «сверху», результатом чего получается квазифедерация. Многонациональный состав населения Российской империи также являлся обстоятельством, препятствовавшим формированию полноценной, «классической» федерации. Условием последней является культурная, историческая близость населения. Федераций, построенных на национальной основе, практически нет (единственным исключением является 'Тамже С 189. 2 Там же С. 189-199. 15 Бельгия, имеющая, впрочем, весьма короткую историю - федеративная форма государственного устройства была установлена там в 1993 году). Те же квазифедерации, в которых этот принцип был положен в основу государственного устройства (СССР, Югославия, Чехословакия) - сразу же развалились, как только в них утвердились элементы демократии. Об этом, в частности, предупреждал с достаточной уверенностью А. Ященко: «Применение национального принципа может привести к разрушению существующих государств».1 Но, с другой стороны, обширность территории, относительная географическая, экономическая и социокультурная обособленность регионов, невозможность решить все вопросы из центра - это предпосылки той или иной формы децентрализации (в принципе, федерализм «сверху» может быть квалифицирован как форма децентрализации). В новейшей истории нашей страны - СССР - была выбрана самая крайняя форма децентрализации. Право выхода союзных республик из состава Союза, которое к тому же было конституционно закреплено, является показателем такой «крайности». Но содержание государственного устройства СССР федеративным, очевидно, не было. По данному вопросу мы разделяем точку зрения Л.И. Спиридонова, что при тоталитарном политическом режиме образуется своя, особая форма государства , которая не может быть сведена ни к империи, ни к унитарному, ни к федеративному государству.2 Чрезвычайно интересны рассуждения по данному вопросу одного из лидеров евразийского движения НС. Трубецкого. По его мнению, Российскую империю спаивало в единое целое принадлежность всей территории этого государства 1 Ященко А. Указ. Соч., С. 391. 2 См. Спиридонов Л.И. Теория государства и права. М, 1996, с. 58-59. 16 единому хозяину - русскому народу, возглавляемому своим русским царем. Однако в 1917 году этому пришел конец. Что же объединило население и территорию в советское время? По мнению Н.С. Трубецкого в качестве такого объединительного фактора революция выдвинула осуществление известного социального идеала. Однако стремления к построению социалистического общества в Белоруссии и Узбекистане еще недостаточно для противодействия неизбежным сепаратистским тенденциям. В СССР, считал Н.С. Трубецкой, таким противоядием против национализма и сепаратизма являлись классовая ненависть и сознание солидарности пролетариата перед лицом постоянно грозящей ему опасности. «В каждом из народов, входящих в состав СССР, полноправными гражданами признаются только пролетарии, и, в сущности, самый Советский Союз составляют не столько народы, сколько именно пролетарии этих народов. Захватив власть и осуществляя свою диктатуру, пролетариат разных народов СССР в то же время постоянно чувствует себя под угрозой своих врагов, как внутренних (ибо социализм еще не наступил, и в переживаемую «переходную» эпоху приходится допускать существование капиталистов и буржуев даже внутри СССР), так и внешних (в лице всего прочего мира, пребывающего всецело во власти международного капитализма и империализма). И вот для того, чтобы успешно отстаивать захваченную власть против происков врагов, пролетариям всех народов СССР и необходимо объединяться в одно государство».1 Но идея диктатуры пролетариата, продолжает Н.С.Трубецкой, не может стать прочным, непреходящим решением вопроса. «Национализм отдельных Трубецкой Н.С. История. Культура. Язык. М, 1995. С. 420. 17 народов СССР развивается по мере того, как эти народы все более свыкаются со своим новым положением. Развитие образования и письменности на разных национальных языках и замещение 'административных и иных должностей в первую очередь туземцами углубляют национальные различия между отдельными областями, создают в туземных интеллигентах ревнивый страх перед конкуренцией «пришлых элементов» и желание попрочнее закрепить свое положение. В то же время классовые перегородки внутри каждого отдельного народа СССР сильно стираются, а классовые противоречия постепенно блекнут. Все это создает самые благоприятные возможности для развития в каждом из народов СССР своего национализма с сепаратистским уклоном. Против этого идея диктатуры пролетариата оказывается бессильной. Пролетарий, попавший -к власти, оказывается обладающим, при этом иногда в очень сильной дозе, теми националистическими инстинктами, которые, согласно доктрине коммунизма, у настоящего пролетария должны отсутствовать».1 Далее Н.С. Трубецкой приходит к выводу, что национальным субстратом СССР не может быть русский народ (как в Российской империи). Таким субстратом, с его точки зрения, может быть только вся совокупность народов, населяющих это государство, рассматриваемая как особая многонародная нация и в качестве таковой обладающая своим национализмом.2 Однако следует констатировать, что национальная политика СССР привела к первому прогнозу 1 Там же. С. 422. 2 Там же. 18 НС. Трубецкого - развитию сепаратизма, а вот интеграции в единую нацию, как это, например, имело место в США, не произошло. Вышеизложенное свидетельствует об искусственности федерации СССР. Но еще большая искусственность характерна для формирования Российской Федерации. Если СССР создавался все же на основе договора, то в РСФСР ничего подобного не было.' 1 Следует иметь в виду, что в мировой практике «классических» федераций, за исключением Швейцарии и США, практически нет. Даже ФРГ не выдерживает в этой связи критики. Так, профессор Майнцского университета В.Рудольф отмечает: «Подавляющее большинство земель, составивших ФРГ, - довольно молодые государственные образования. Среди них выделяется лишь Бавария и Саксония, государственно-правовая история которых насчитывает соответственно более 1000 и более 700 лет (обе до объединения Германии в прошлом столетии были самостоятельными монархиями, по европейским меркам - средними государствами, территория которых соизмерима, скажем, со Швецией , Португалией или Бельгией), также выделяются старые ганзейские города Бремен и Гамбург, независимые уже почти 800 лет, то есть свободные («вольные») имперские города, не входившие в состав каких-либо земель. Остальные же, за исключением земли Саар, образованной в 1920 году, возникли только после провозглашения ФРГ. Образование сегодняшних земель произошло в результате объединения прусских провинций с землями, существовавшими ранее, или их частями, либо объединения ранее существовавших земель с частями прусских провинций. Кроме Гамбурга, территория которого не изменялась с 1937 года, в ФРГ не осталось ни одной земли в границах до 1945 года». См.: Рудольф В. Проблемы федерализма в 19 Искусственность российского федерализма состоит не столько в волюнтаристской «нарезке» административно-территориальных единиц советского государства (РСФСР), сколько в национально- территориальном основании федерации. В этой связи правильно отмечается в докладе гуманитарного и политического центра «Стратегия» «Становление новой российской государственности: реальность и перспективы»: «Существо внутрироссийской проблемы в том, что «социалистический федерализм» будучи компонентом фасадной доктрины «расцвета и сближения наций» ...создал структуру, которая продолжает конфликты и трудно совместима с демократическим общественным устройством. Аналогичные проблемы возникали и возникают во всех национально - территориальных федерациях (Индии, Канаде; бывшей Югославии и др.), тяготеющих к конфедеративному устройству или к сецессии отдельных территорий. Унаследованные от РСФСР этнически маркированные территории привнесли в государственность России два момента, контрастирующих с современными стандартами демократии и федерализма. Во-первых, понимание части субъектов федерации как «национальных республик», а во-вторых, понимание их как «а в т о н о м н ы х республик». В результате в России до сих пор острым образом стоит проблема преодоления кризиса идентичности, выражающаяся в отсутствии российской нации как единого субъекта Федеративной Республике Германии/Современный немецкий конституционализм. М, 1994. С.7. 20 политического самоопределения и источника государственного суверенитета. Зато некоторые субъекты федерации оказались наделенными значительной степенью «самоузаконивания».1 Соглашаясь в принципе с тем, что основной принцип демократического федерализма - деэтнизация государственности и деэтатизация этничности, что «федерализм может быть только территориальным, как и любое государственное или административное образование»,2 заметим, что сегодня ломать сложившееся и сохранявшееся 70 лет государственное устройство еще более опасно, чем его оставление без изменения. Для того, чтобы наиболее полно и точно осознать специфику российской федеративной государственности, необходимо подробно проанализировать Федеративный договор от 31 марта 1992 года и Конституцию России 1993 года. . Прежде всего следует констатировать, что федеративный договор подписывался в условиях реальной угрозы разрушения российского государства. Союзное руководство во главе с М.С. Горбачевым в поисках политической альтернативы курсу Российской Федерации на обеспечение суверенитета и независимости (в чем проявились в первую очередь амбиции российских политических деятелей, а не отражение интересов населения - вспомним результаты референдума о сохранении СССР) стало активно разыгрывать карту российских автономий, стимулируя их на проведение политики суверенизации, но уже по отношению к самой России. Провал с подписанием Становление новой российской государственности: реальность и перспективы. (Открытый доклад). М., 1996. С. 70-71. 2 Там же . С. 72,74. 21 нового Союзного договора в августе 1991 еще в большей степени усилил тенденцию к суверенизации автономий. Этому же способствовало заключение Беловежских соглашений в декабре 1991 года, показавшее, что даже такие великие государства, как СССР, могут разваливаться как карточные домики. Это, в свою очередь, придало дополнительный импульс усилению политики автономных республик, осознавших, что у них появился реальный шанс принципиально изменить качество своей государственности и, соответственно, качество отношений между ними и Российской Федерацией в целом. Политический курс на суверенизацию автономных республик интенсивно «подогревался» объявлением рыночной экономики. Многие из республик уверовали в то, что, если они станут независимыми и разорвут единый социально-хозяйственный комплекс, то у каждого из них появился возможность в одиночку прорваться в «светлое рыночное завтра». В этой ситуации процесс подписания Федеративного договора сыграл важную историческую роль в становлении современного российского государства. Историческое значение Федеративного договора состоит в том, что с его помощью процесс суверенизации автономных республик, грозивших стать неуправляемым, а значит и привести к разрушению государственности, приобрел политико-правовые контуры, превратив тем самым данный процесс в социально-контролируемое и управляемое явление. Отдавая должное Федеративному договору, нельзя не отметить и то, что его содержание по сути противоречит классическим канонам федерализма. Прежде всего необходимо подчеркнуть, что предметом данного договора не является процесс учреждения нового государства с федеративной формой устройства, а лишь разграничение предметов ведения и полномочий между федеративными органами государственной власти субъектов Российской Федерации. РСФСР, как уже упоминалось, как федеративное государство было создано в соответствии с Конституцией 1918 года, и ее созданию не предшествовал соответствующий договорный процесс. Следовательно, Федеративный договор от 31 марта 1992 года явился первым документом подобного рода в истории российской государственности. Разрушение Советского Союза, провозглашение Россией и призвание ее международным сообществом в качестве его правопреемника поставило перед ней проблему о форме легитимации современного российского государства. Специфика ситуации состояла в том, что на момент подписания Федеративного договора еще никем не отмененные Декларация о независимости РСФСР, Конституция Российской Федерации определяли Россию как неотъемлемую составную часть Союза ССР. В то же время объявление полномасштабного договорного процесса об учреждении нового российского государства на бывшем пространстве РСФСР могло в той конкретной политической ситуации привести к непредсказуемым последствиям. Отсюда и целесообразность административно-командной методики оформления договора, что обеспечило пролонгирование уже существовавшей государственности как бы в наиболее легитимной форме. Так Россия, провозглашенная федерацией Конституцией 1918 года, через несколько десятков лет «догадалась» о своем существовании. Только предметом этого договора было уже не создание федеративного государства, а уточнение предметов ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Это предопределило наличие некоторых нелогичностей в субъектном составе Федеративного договора. В качестве самостоятельного субъекта подписания Федеративного договора выступала сама Российская Федерация наряду с иными субъектами . Кроме того, вместо одного Федеративного договора, по существу, было подписано три, в зависимости от классификации групп субъектов: республики в составе Российской Федерации; области, края Российской Федерации; автономные область и округа Российской Федерации. В качестве самостоятельных субъектов Российской Федерации закреплялись Москва и Санкт-Петербург как города федерального значения. Каждая группа имела различные по объему правовые статусы, то есть закладывались система асимметричных отношений между субъектами Российской Федерации. На основании изложенного можно утверждать, что договор от 31 марта 1992 года по своему предмету, методу и субъектному составу Федеративным не является. Скорее форма Федеративного договора была использована кремлевской и региональной элитами как легитимное прикрытие ее трансформации из партийною - государственной системы в формально -демократическую. В основание договора закладывался компромисс, сущность которого состояла в том, что оформлялось перераспределение властных функций в пользу региональной бюрократии. Это позволило, с одной стороны, нейтрализовать процесс суверенизации внутри России, тем самым сохранить государственность, с другой стороны, быстро в административном порядке, сверху вниз преобразовать партийно-государственную систему в иную, и с третьей, перераспределение властных функций обеспечило сохранение среднего слоя бюрократии. Таким образом, административно-командное начало социально-экономической либерализации России посредством договора от 31 марта 1992 года получило свой «вотум доверия» со стороны региональной бюрократии, приобретшей в соответствие с ним более широкую возможность 24 осуществления государственной власти, и прежде всего в сфере перераспределения собственности. Административно-командный способ преобразований в России (может быть и неизбежный в сложившихся условиях) привел к необходимости законодательного оформления российского государства как Федерации минуя, тем самым, волеизъявление ее субъектов. Бюрократические структуры исполнительной власти в качестве способа принятия Конституции Российской Федерации не случайно использовали референдум. При референдуме невозможно было концептуально разрушить проект Конституции - его в худшем случае можно было не принять. Прямое обращение непосредственно к избирателям в значительной степени ослабляло противодействие региональной бюрократии. Кроме того, применение референдума в условиях социально-политического кризиса являлось психологически точно рассчитанным действием: анализ плюсов и минусов проекта Конституции для большинства граждан сводился к формуле «лучше такая Конституция, чем никакой». Принятие Конституции Российской Федерации 1993 года привело к своеобразной ситуации. С одной стороны, действовал никем не денонсированный Федеративный договор от 31 марта 1992 года, в наличии были субъекты - стороны данной Федерации. С другой стороны, Конституция и способ ее принятия, по существу, дезавуировали действие данного договора, а следовательно, лишили его субъектов соответствующего статуса. В результате граждане Российской Федерации, проголосовав за принятие Конституции, провозглашающей Россию федеративным государством, фактически предопределили унитарную природу его конституирования. Унитарная тенденция в развитии государственного устройства закономерна и обусловлена 25 действием социально-экономической реформы, в которой административно-командная составляющая также доминирует. Таким образом, правосубъектность членов Российской Федерации в некоторой степени обусловлена объективным предпосылками (обширностью территории, относительной географической, социо-культурной и экономической обособленностью регионов при исторической, духовной и геополитической близости населения), выразившиеся в тенденции к децентрализации. Но в значительно большей степени правосубъектность членов Российской Федерации определена конкретными политическими факторами субъективного порядка, которые, по сути, и создали Российскую Федерацию. Параграф 2. Правовое положение субъекта Федерации Правовой статус субъекта федеративного государства представляет собой юридическое выражение (закрепление) социального статуса государственного образования, то есть его фактического положения в федеративном государстве. Социальный статус (а, следовательно, и правовой статус) субъекта федеративного государства определяется положением этого субъекта относительно федеративного государства (Федерации) и относительно других субъектов федерации. Юридическая форма такого положения включает в себя права и обязанности государственного образования. Права и обязанности определяют его предметы ведения и полномочия (включающие, на наш взгляд, компетенцию). Можно сказать иначе: предметы ведения и полномочия 26 конкретизируются или выражаются в правах и обязанностях государственного образования - субъекта федерации. В юридической литературе (как отечественной, так и зарубежной) и нет детальной проработки содержания и объема понятий «полномочия», «компетенция», «предметы ведения». Это - актуальная задача государствоведения, так как эти термины используются в Конституции Российской Федерации и законодательстве. Не претендуя на полноту и детальность суждений (для этого требуется специальное исследование), выскажем свое мнение по этому вопросу. Термины «полномочия» и «компетенция», на наш взгляд, в принципе, являются синонимами. Однако понятие «полномочия» чаще всего используется применительно к территориальным (региональным) образованиям, «компетенция» применительно к государственным органам. При этом здесь возникает проблема, суть которой сводится к следующему: может ли государственное (территориальное) образование вступает в правоотношения или совершать юридически значимые действия непосредственно или это возможно исключительно через деятельность его представителей - государственных органов и должностных лиц? Если предложить последнее, то полномочия государственного образования будут совпадать с компетенцией его государственных органов. Однако такого совпадения нет и не только органы государственной власти, но и сами государственные образования характеризуются также политической организацией населения. Последняя же выражается прежде всего в формах прямой и представительной демократии. Компетенция же государственных органов производна (но не охватывает содержательно) только 'от представительной демократии. Таким образом, 27 полномочия - права и обязанности государственного образования - включают в себя компетенцию его государственных органов (и должностных лиц) и являются более широким понятием по отношению к понятию «компетенция». Близкую точку зрения высказывает Н.А.Сыродоев. Он пишет, что Конституция Российской Федерации не определяет, что следует понимать под термином «полномочия» Однако следует учесть, что в некоторых ее статьях применен близкий к упомянутому термин «властные полномочия» (ст.З). Это позволяет предположить, что под термином «полномочия» имеется в виду не только право издавать акты прямого властвования, устанавливать и применять принуждение, но и совершать любые другие официальные государственные действия.1 Рассмотрим теперь понятие «предметы ведения». Н.А.Сыродоев небезосновательно замечает, что термин «предметы ведения» применяемый в Конституции Российской Федерации, очень многозначен. В одних случаях им охватываются отрасли и подотрасли хозяйственной и социо-культурной деятельности (пути сообщения, образование, здравоохранение, ядерная энергетика и т.п., которые являются объектами государственного воздействия (регулирования, контроля и т.д.). В других случаях это- отдельные виды производств или специфические виды деятельности (расщепляющиеся материалы, деятельность космосе). В - третьих, - крупные социально-экономические и политические проблемы (защита прав и свобод человека и гражданина, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности). В - четвертых, это - меры, которые должны предприниматься 1 Сыро доев Н.А. О разграничении полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов// 1995. № 3. С. 41. 28 государством в определенных ситуациях (осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий). В - пятых, это - «технологические» функции государственного воздействия (федерации или ее субъектов) на подведомственную сферу общественных отношений (установление общих принципов, координация и т.д.). В - шестых, это - определенный комплекс вопросов (пример тому - вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами).1 При этом НА. Сыродоев утверждает, что Конституция Российской Федерации «молчаливо предполагает», что к «предметам ведения»автоматически относятся и все полномочия, входящие в компетенцию соответствующего уровня (федерации, совместного ведения, "субъектов федерации).2 С этой точкой зрения согласны авторы «Комментария к Конституции Российской Федерации». Упоминание только объектов (без дальнейшей конкретизации формулы), раскрывающих понятие «ведение» (предметы ведения), означает, по их мнению, одновременно, что на них распространяются все функции государственного воздействия (нормативное регулирование, общее руководство, координация, текущее распорядительство, учет, контроль и т.д.).3 Таким образом, статус государственного образования - 1 Там же. 2 Там же. 3 Конституция Росийской Федерации. Комметарий/Под общей редакцией Б.Н.Топорнина, Ю.М.Батурина, Р.Г.Орехова. М, 1994. С.338. 29 субъекта федеративного государства - образуют его полномочия и предметы ведения, то есть права и обязанности и те сферы (границы), на которые они (права и обязанности) распространяются. Статус субъекта федеративного государства определятся в соответствии с принципами взаимоотношения субъекта федеративного государства с федерацией и с другими субъектами. Именно эти принципы и обусловливают конкретный объем прав и обязанностей, их реальность, гарантированность и эффективность реализации (действительность). Рассмотрим прежде всего отношения субъекта федеративного государства с федерацией. Во многом эти отношения (их характер) определяются тем, какова природа федерации: классическая - договорная или квазифедерация (по терминологии И.АИльина, которую сегодня часто именуют конституционной)1. Если федеративное государство создается «снизу», субъектами, то принцип отношений субъектов и федерации может быть описан формулой «исключительные полномочия федерации». Суть ее состоит в том, что сами субъекты, заключая федеративный договор, закрепляют четко определенный (исключительный) объем полномочий и предметов ведения федерации. Конечно, это должны быть такие полномочия и предметы ведения, 1 На наш взгляд такое терминологическое разделение федераций на договорные и конституционные не совсем корректно, так как в основе федеративной конституции может лежать договор и, в таком случае, это будет пример классической федеративной формы (например, США). 30 без которых немыслима нормальная государственная деятельность. Все остальное, за исключением этих четко очертанных полномочий и предметов ведения федерации, относится к полномочиям и предметам ведения субъектов федерации; При этом пересмотр исключительных полномочий федерации может быть осуществлен только с согласия всех субъектов федеративного государства. Этому принципиальному положению не противоречит определение субъектами федерации полномочий и пределов совместного ведения. Изложенное положение отражает, как представляется, суть федерализма. С точки зрения «классической» теории, господствовавшей до середины XIX века, специфический признак федеративных соединений состоит в том, что суверенная власть в этих соединениях делится по своему материальному содержанию, причем одна часть суверенных прав передается центральной федеральной власти, а другая сохраняется за членами федерации. Эту точку зрения разделяли Д.Мэдисон, А.Гамильтон, А. Де Токвиль и некоторые другие.1 Однако уже в конце XIX века большинство теорий сходилось в отрицании возможности деления суверенной власти, так как такая делимость противоречит существу суверенитета. Наиболее интересный вариант соединения относительной независимости субъектов федерации и суверенитета федеративного государства представляют теории «участия». Некоторые элементы теории участия можно обнаружить в концепциях П.Лабанда и Г. Еллинека. По мнению Лабанда каждое государство - член федерации - обладает 1 Авторы «Федералиста» находились под впечатлением теории разделения властей и перенесли ее на разделение суверенитета. См.: Федералист. Политические эссе А. Гамильтона, Дж. Мэдисона и Дж. Джея. М., 1994. 31 суверенитетом, но оно совместно с другими образует федеративный суверенитет. При этом государственный характер членов федерации заключен не в суверенитете, в праве властвования.' Близкую точку зрения высказывал и Еллинек.2' Эта идея была воспринята большинством российских дореволюционных конституционалистов (Сокольским, Горенбергом, Коркуновым, Котляревским, Корфом, Нольде и др.). Однако главный недостаток этих теорий, на что обращал внимание А.Ященко, состоял в отсутствии четкой характеристики специфически особенного характера образования суверенной власти в федерации.3 Собственно теория участия, представленная французами Борелем и Лефюртом, сводится к тому, что федеративное государство - это такое государство, в котором известное участие в образовании суверенной воли предоставляется субъектам (государственным образованиям). Именно это участие и отличает федерацию от унитарного государства. Следовательно, федеративное государство представляет собой (по мнению Лефюрта) корпорацию государственных образований, в которой последние содействуют образованию федеративного суверенитета. Они не просто разделяют полномочия центральной государственной власти, что имеет место в децентрализованном унитарном государстве, но участвуют в самой сущности суверенитета, в образовании воли федеративного государства в целом. Благодаря особенной организации государственной власти, субъекты федерации 1 Laband P. Das Staatsrecht des deutschen Reiches. Berlin, 1895. S. 50. 2 Еллинек Г. Общее учение о государстве. СПб., 1908. 3 Ященко А. Теория федерализма. Опыт синтетической теории права и государства. Юрьев, 1912. С. 294. 32 участвуют в самом процессе властвования качестве органа федеративного государства. Отсюда вытекает необходимость самостоятельной организации государственной власти субъектов федерации наряду с центральной властью союза (федерации), каждый из которых должен иметь свой предмет ведения и свои полномочия. И лишь сложением того и другого (сложным их согласованием)и создается суверенитет федеративного государства и , следовательно, само федеративное государство. Именно в этом суть теории федерализма А.Яшенко. наиболее глубоко изучившего этот вопрос в теории права. Интересно заметить, что приблизительно аналогичную мысль высказывает современный американский теоретик В.Остром, который вряд ли знаком с концепцией российского юриста.1 Современная теория государственного права Германии (и государственное право как отрасль права) конкретизирует это принципиальное положение применительно к разграничению сфер законодательной компетенции федерации и субъектов федерации следующим образом. А) Прежде всего существует сфера исключительной законодательной компетенции. В этой сфере только федерация полномочна издавать законы. Но возможны и исключения: земле (субъекту федерации) представляется законодательная компетенция в этой сфере лишь тогда и постольку, когда и поскольку она специального управомочена на то федеральным законом. В) Далее - это сфера конкурирующей законодательной компетенции, в которой закон может издавать и федерация, и земли, однако земли лишь тогда и поскольку, когда и поскольку, 1 См.: Остром В. Смысл американского федерализма. Что такое самоуправляющееся общество. М , 1993 33 федерация не воспользовалась своим законодательным правом. В) Когда и поскольку федерации не представлены законодательные права Основным законом, тогда и поскольку существует законодательная компетенция земель.1 Таким образом, как видим, государственное право Германии воспроизводит те же принципы, что и Конституция Российской Федерации 1993 года.: исключительные полномочия федерации; полномочия совместного ведения (сфера конкурирующей компетенции) и собственные полномочия субъектов федерации. И прежде чем приступить к их более подобной характеристике, отметим еще раз, что исключительные полномочия федерации, как и полномочия совместного ведения, определяются субъектами федерации. Этому положению не противоречит тот факт, что Конституция Российской Федерации 1993 г. была принята посредством референдума. В докладе «Развитие федеративных отношений в России: проблемы и перспективы», подготовленным авторским коллективом во главе с Председателем Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации ЕС. Строевым2 , справедливо утверждается, что новый этап в процессе формирования российского федерализма открыл Федеративный Договор. При этом Федеративный Договор не следует считать договором об объединении государств в федерацию, так как Россия как государственное образование создавалось на протяжении многих веков. Поэтому российские территории подписывали Федеративный Договор не для 1 Государственное право Германии. Т.2.М., 1994. С 36 : Развитие федеративных отношений России: проблемы и перспективы. М, 1997. 34 создания союза, а с целью разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации. Именно в этом предмет Федеративного Договора. Иными словами, этот Договор - рычаг развития федерализма в его основном, важнейшем аспекте - разграничении предметов ведения и полномочий.1 Конституция Российской Федерации 1993г., в принципе, воспроизвела основные положения этого договора. С другой стороны, изменить предметы ведения и полномочия федерации и субъектов могут, опять- таки сами субъекты Российской Федерации. Это вытекает из содержания ст. 136 Конституции, в которой говорится, что поправки к главам 3-8 Конституции Российской Федерации принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного - закона, и вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третьей субъектов Российской Федерации. Именно в этом находит свое выражение принцип, который, как указывалось выше, сводится к совместному участию в осуществлении суверенитета как федерации в целом, так и субъектов федерации. На этом, например, настаивает германский конституционалист Т.Элингер: «Различие между федеративным и децентрализованным унитарным государствами состоит в том, что полномочия субъектов не могут быть изменены федеральными органами в одностороннем порядке, поскольку не федерация определяет эти полномочия и не она делегирует их субъектам, (сохраняя при этом возможность их отзыва в любое время). Согласно идее федерализма, субъекты задуманы как исконные хранители полномочий, легших Там же. С. 46. 35 в основу полномочий федерации».1 И продолжает: «Чтобы предотвратить командную роль федерации по отношению к ее субъектам, необходимо их совместное участие в разграничении полномочий, что могло бы предотвратить конфликты подобного рода. Действительно, во всех федеративных системах субъекты принимают участие в процедурах разработки конституционных законов. В этом случае большую роль играет представительство субъектов в верхней палате парламента ( вслед за оригинальной американской моделью «сената», послужившей прообразом для других федеративных государств), а также степень прямого участия субъектов».2 Предметы ведения и полномочия федерации называются исключительными. Это означает, во-первых, что федерация строго ограничена только этими предметами ведения и полномочиями, объем которых не подлежит расширительному толкованию. Во-вторых, исключительность предметов ведения и полномочий означает, что за пределами этого перечня (к нему добавляется перечень предметов и полномочий совместного ведения) субъекты федерации вправе решать все оставшиеся вопросы. В-третьих, исключительные предметы ведения и полномочия являются необходимыми и достаточными, (должны, по крайней мере, быть таковыми) для нормального существования 1 Элингер Т. Компетенция и иерархия правовых норм в федеративном государстве// Закон области как субъекта федерации/ Под. Ред. Ю.А.Тихомирова. Воронеж, 1996. С.21. 2 Там же. С. 22. 36 федерации, то есть это вопросы государственной, общесоциальной важности. В-четвертых предметы ведения и полномочия выражают и одновременно обеспечивают единство правовой системы федерации. На этом моменте необходимо остановиться более подробно. Единство правовой системы федеративного государства складывается из однородности (гомогенности) правовых систем субъектов федерации. Такое единство (гомогенность) налицо, если совпадают их (правовых систем) существенные признаки и их можно четко установить.1 Единство правовой системы Российской Федерации закрепляется в федеративном устройстве России и основах ее конституционного строя; в установлении суверенитета Российской Федерации на всей ее территории; в признании верховенства Конституции и законов Российской Федерации на всей ее территории; в установлении сфер и объектов исключительной и совместной законодательной компетенции Федерации и ее субъектов. Эти принципы являются требованиями, предъявляемыми к субъектам федерации по поводу однородности конституционного строя. Одновременно аналогичные требования вытекают и из закрепленных Конституцией Российской Федерацией прав и свобод человека и гражданина. Бесспорно, что они имеют силу на территории всех субъектов Российской Федерации. Видимо, эти положения вряд ли кто-либо будет оспаривать. Однако общие принципы могут иметь разную интерпретацию, от которой зависит наполнение статуса субъекта федерации реальным содержанием. 1 См.: Государственное право Германии. Т.2.С.8. 37 I В этой связи возникает вопрос: могут ли субъекты Российской Федерации устанавливать любую республиканскую форму правления или непременно должны ее копировать по образу и подобию «центра»? При этом необходимо помнить, Что ст. 77 Конституции Российской Федерации 1993 года наделяет правом субъекты федерации самостоятельно устанавливать систему органов государственной власти. Противоречит ли, следовательно, например, парламентская форма республики основам конституционного строя Российской Федерации? В теории государственного права Германии, например, утверждается, что конституция земли может устанавливать, что кроме председателя Правительства земля будет иметь Президента.' В нашей стране этот вопрос пока не получил должного теоретического освещения. Теоретически не проработанными являются и такие сложные проблемы, как: - может ли главу исполнительной власти субъекта Российской Федерации избирать орган законодательной власти соответствующего субъекта?; - может ли право подписывать законы быть предоставлено председателю органа законодательной власти субъекта Российской Федерации?; - может ли деятельность органа законодательной власти субъекта Российской Федерации быть не приостанавливаемой или не прекращаемой решением какого-либо органа государственной власти Федерации или соответствующего субъекта федерации?; - может ли к компетенции органа законодательной власти субъекта Российской Федерации относится утверждение схемы управления и структуры исполнительной власти соответствующего субъекта федерации?; - Там же. 38 могут ли некоторые высшие должностные лица исполнительной власти субъекта Российской Федерации назначаться и освобождаться от должности не иначе как с согласия соответствующего органа законодательной власти субъекта Российской Федерации или это исключительная компетенция главы исполнительной власти субъекта федерации?, -может ли орган законодательной власти субъекта Российской Федерации выразить недоверие некоторым высшим должностным лицам исполнительной власти соответствующего субъекта федерации, являющееся основанием для их ухода в отставку?; - может ли глава исполнительной власти субъекта Российской Федерации быть отстранен от должности органом законодательной власти соответствующего субъекта федерации на основании решения суда, подтвердившего наличие в его действиях признаков грубого нарушения законов или заключения прокурора о наличии в его действиях признаков преступления?; - обязан ли глава исполнительной власти субъекта Российской Федерации ежегодно предоставлять органу законодательной власти соответствующего субъекта федерации доклад о своей деятельности и деятельности исполнительной власти? Эти и некоторые другие вопросы принципиально важны при конструировании государственной власти субъекта федерации, но они не имеют однозначного ответа в тексте Конституции Российской Федерации 1993 года и теории государственного права. Их практическая важность (перечисленные вопросы стали предметом спора между органами законодательной и исполнительной власти в Алтайском крае в 1995 году в связи с принятием 39 I Устава края1 )послужила основанием для Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 18 января 1996 года № 2-п по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края.2. Интересно, что по важнейшему из этих вопросов - возможности парламентской формы правления в субъектах Российской Федерации - мнения членов Конституционного Суда Российской Федерации разошлись. Эта форма правления была признана несоответствующей Конституции лишь незначительным большинством голосов - десять против семи. Аргументация Конституционного Суда была такова. В соответствии с Конституцией Российской Федерацией народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления (ч.2 ст.З). Конституция закрепляет также право граждан избирать органы государственной власти (ст.32). Поэтому высшее должностное лицо, которое формирует орган государственной власти ( в данном случае - исполнительной) должно получить свой мандат непосредственно от народа. В этой связи нельзя не заметить, что из права граждан избирать органы государственной власти нет логического вывода о том, что глава исполнительной власти не может избираться органом законодательной (представительной) власти. 1 См.: подробнее: Барабанов О. Алтайский край как субъект Российской Федерации: конституционно-правовая характеристика// Конституционное право: Восточноевропейское Обозрение. 1997. № 3-4. 2СЗРФ. 1996. №4. Ст. 409. 40 Видимо, в большей степени Конституционный Суд основывался на принципе соответствия законов субъекта федерации федеральному законодательству по предметам совместного ведения. В этой связи Конституционный Суд сослался на Федеральный Закон от 6 декабря 1994 года «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации», который относит к числу всенародно избираемых должностных лиц главу исполнительной власти субъекта федерации. Основным же доводом Конституционного Суда стала ссылка на то обстоятельство, что в условиях избрания и главы исполнительной власти, и главы органа законодательной власти одним и тем же депутатским составом становится нецелесообразным их представительство в Совете Федерации Российской Федерации как глав раздельных и независимых ветвей власти в регионе. В пользу исполнительной власти был решен и вопрос о том, кому принадлежит право подписания законов. Конституционный Суд в своем постановлении указал, что, несмотря на наделение законодательной власти исключительной компетенцией по принятию законов, Конституция предусматривает право главы государства на их отклонения и промульгацию как существенный элемент законотворческой процедуры, в силу которой закон, принятый представительным органом, обретает силу правового акта единой государственной власти. Эта схема экстраполировалась судом и на законодательство субъекта федерации, «где промульгация в принципе осуществляется главой администрации», получающим таким образом право вето на принятые законопроекты. 41 В отношении обязанности главы исполнительной власти представлять ежегодный доклад органу законодательной власти Конституционный Суд постановил, что в случае, когда представление доклада носит лишь информационный характер, их истребование вполне правомочно и не нарушает принципа разделения властей. Статья об отсутствии у кого бы то ни было права на роспуск органа законодательной власти была признана соответствующей Конституции. В отношении же возможности отрешения от должности главы исполнительной власти органом законодательной власти Конституционный Суд постановил считать данную норму соответствующей Конституции при условии, что она предполагает импичмент только на основании вступившего в законную силу решения суда о доказанной незаконности его действий. Заключение же прокурора о наличии в действиях главы исполнительной власти признаков преступления может служить, как разъяснил Конституционный Суд, основанием лишь для временного (до приговора суда) отстранения главы исполнительной власти от должности. Право органа законодательной власти утверждать структуру органов исполнительной власти и схему управления было признано соответствующим Конституции. В отношении же права органа законодательной власти влиять на назначение и снятие высших должностных лиц исполнительной власти было признано не соответствующим Конституции положение об обязательном согласии органа законодательной власти лишь на отстранение от должности этих государственных служащих. Право же на выражение недоверия должностным лицам исполнительной власти было признано конституционным 42 при условии, что


Введение
Провозглашение республиканского суверенитета и следующее за ним одностороннее изъятие из ведения Федерации ее исключительных конституционных прерогатив логично выливается в дробление единого юридического пространства, выражающееся в принятии региональных конституционных норм, нарушающих основополагающий принцип верховенства Конституции и федерального законодательства. Речь, в частности, идет о закреплении , напротив, верховенства республиканских конституций по отношению к федеральной (Ингушетия, Калмыкия, Татарстан, Башкортостан, Тыва, Кабардино-Балкария). Отдельные субъекты Федерации, главным образом республики, в одностороннем порядке провозгласили примат субъектного законодательства по отношению к федеральному. Более того, подобные юридические декларации подкрепляются введением конкретных правовых механизмов, например, посредством реализации права приостановления на территории субъекта Федерации действия соответствующих федеральных законов и иных нормативных правовых актов в случае их противоречия республиканским конституциям и законам (Башкортостан, Коми, Саха(Якутия) , Татарстан, Тыва)2. 1 См. подробнее: Вишняков В.Г. Конституционное регулирование федеративных отношений. - Гос. и право, 1998, №12, с. 27. ' См. там же. 65 I Как представляется, все это очевидно не вписывается в теоретическую модель федеративного государства, суверенитет которого распространяется на всю его территорию. Высказывая собственное суждение, можно отметить, что дальнейшее совершенствование конституционных норм по данному кругу вопросов могло бы развиваться в направлении отказа от выделения особых полномочий таких субъектов как республики, объединив все субъекты Федерации одним определением - государственные образования. В противном случае, следует учесть объективные реалии: различия (причем существенные!) между субъектами в территориальных экономических, социальных, политических сферах, закрепленные в Основном Законе исключают возможность равноправного конституционного подхода к их взаимоотношениям с федеральной властью. Нельзя не отметить, что исследователи проблемы о конституционном статусе субъектов Российской Федерации непременно связывают ее с Федеративным договором от 31 марта 1992 года. Однако в этой связи требуется уточнение ряда принципиальных обстоятельств. 31 марта 1992 года был подписан не один, а три договора: Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации; Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга ; наконец третий договор - Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами 66 I государственной власти Российской Федерации и органами автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации.1 Важно, что в каждом из трех названных договоров различаются субъекты договорных отношений, при этом в первом договоре подчеркивается, что речь идет о суверенных республиках. Не идентичен и текст: в ведении федеральных органов государственной власти в отношениях с республиками (договор 1) подпункт "т" пункта 1 статьи первой назван "федеральная государственная служба", а в двух других договорах -"государственные награды и почетные звания Российской Федерации. Казалось бы не так существенно, но для такого масштабного документа совсем не мелочь. Главное, что вопросы совместного ведения федеральной власти и различных субъектов разнятся. Особенно это заметно применительно к отраслевому законодательству, в республиках это и административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, земельное, жилищное, водное, лесное законодательство; законодательство о недрах, об охране окружающей среды, правовое регулирование интеллектуальной собственности, в двух других договорах значительно сужается совместная компетенция, охватывая только административное, жилищное, земельное, водное законодательство; законодательство о недрах, об охране окружающей среды и лесное. Сказанное выше позволяет утверждать, что, несмотря на общий титульный заголовок, имело место три федеративных договора о разграничении предметов ведения. 1 См.: Конституция (Основной Закон) Российской Федерации - России - М. Известия, 1993, с. 93-123. 67 Не менее существенно и другое: о федеративном договоре уместно вспомнить, анализируя исторический аспект эволюции правового статуса субъектов Российской Федерации или в контексте изучения проблем федеративйого устройства. Принятие в 1993 году Конституции Российской Федерации практически исчерпало вопрос о федеративных договорах, так как Основной закон закрепил равноправие субъектов России и распространил единый подход к содержанию совместной компетенции Российской Федерации и ее субъектов. Для нашей работы затронутый аспект важен и в качестве подтверждения стремления прекратить различный подход к субъектам Российской Федерации по крайней мере с точки зрения неделимости государственного суверенитета, а значит все еще имеющиеся признаки "государств в государстве" целесообразно рассматривать скорее как неудачную конструкцию Основного Закона, нежели в качестве воли народа. Тем более оправдан такой подход при выработке рекомендаций по изменению текста Конституции. Вышеизложенное прямо связано с конституционной компетенцией субъекта Российской Федерации. Диссертационное исследование позволяет не только констатировать наличие соответствующих норм Основного Закона, отражающих статус субъекта России, но и высказать соответствующую позицию по тем вопросам, которые требуют своего дальнейшего разрешения, тем более, что в этой части отсутствуют какие-либо суждения авторов. Глава 3 Конституции Российской Федерации о федеративном устройстве определяет исключительную компетенцию федеральной власти (статья 71) и совместное ведение Российской Федерации и ее субъектов (статья 72), указывая что статус различных субъектов России(республик и других субъектов) 68 I определяется Российской Конституцией, конституциями и уставами ее субъектов. Таким образом, в Основном Законе прямо не перечисляется конституционная компетенция субъектов Российской Федерации, а лишь содержится уточнение о том, что вне пределов ведения Российской Федерации и ее совместной компетенции с субъектами Федерации последние обладают всей полнотой государственной власти (см. ст. 73 Конституции). Выскажем собственную позицию. Очевидно, что следовало в Конституции Российской Федерации выделить специальную статью - 731, содержащую нормы о конституционной компетенции субъектов Российской Федерации. Предлагаем возможный вариант этой статьи: "Статья 731 1. В ведении субъектов Российской Федерации находятся: а) принятие и изменение конституций (в республиках), уставов; б) принятие и изменение законов по вопросам собственной компетенции; в) установление системы региональных органов законодательной, исполнительной и судебной власти (уставные (конституционные) суды, мировые судьи), г) формирование правовой основы деятельности органов государственной власти; д.) регулирование вопросов собственности субъекта Федерации; е.) формирование региональных бюджетов и определение порядка их исполнения; 69 I ж) регулирование основных начал, связанных с участием населения в формировании и осуществлении государственной власти и местного самоуправления; аз) закрепление официальных символов субъекта Федерации (герб, флаг, гимн); и) заключение договоров с другими субъектами Российской Федерации и с федеральными органами власти России, Конституционные полномочия субъекта Федерации осуществляются в рамках Конституции Российской Федерации, федеральных законов и в соответствии с Договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти." Параграф 3. Предметы совместного ведения органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов ft Более чем пятилетний срок реализации конституционных норм позволяет сделать ряд обобщений по вопросам совместной компетенции федеральных и региональных органов государственной власти. На первый взгляд, вопрос как будто понятен, речь идет о полномочиях федеральных органов власти и органов государственной власти субъектов Федерации, которые они должны реализовывать совместно. На практике все значительно сложнее. Одна из проблем - определение конкретных государственных органов, которые должны совместно обеспечивать выполнение 70 I I наконец, кто несет ответственность за невыполнение тех или иных ¦ конституционных норм, тем более, что, как правило, решать эти вопросы призваны коллективные (коллегиальные) органы общей компетенции. Третья I проблема - неконкретность (расплывчатость) самих конституционных норм. I Некоторый анализ отдельных правовых норм, содержащихся в Конституции, подтвердит наши предварительные выводы. Так, статья 72 Конституции Российской Федерации относит к I ,- совместному ведению кадры судебных и правоохранительных органов, ¦ адвокатуру, нотариат Очевидно, что это слишком широкая трактовка. Формирование судей Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего \| Арбитражного Суда Российской Федерации - исключительная компетенция ¦ Совета Федерации и Президента России, но судьи - тоже кадры судебной системы О каких кадрах идет речь? Секретари судебных заседаний, мировые I * I судьи, суд присяжных? Разве нельзя решать эти вопросы на уровне только I органов власти субъектов Российской Федерации? Аналогичные проблемы существуют с подбором кадров правоохранительных органов, например, I Главных управлений внутренних дел. Известно, что в подборе кандидатуры I начальника указанного Главка участвует и Министр внутренних дел, и глава администрации субъекта Федерации, а утверждает начальника ГУВД I региональный законодательный орган. Часто возникают разногласия, в результате - месяцами пустует вакансия, что отражается на оперативной обстановке. Не менее актуальна проблема кадров и правомерности государственного I участия в работе по их подбору относительно негосударственной системы i L органов - адвокатуры. В каких пределах правомерно участие органов государственной власти в формировании, организации деятельности этой системы органов? Нашумевшая история с принятием представительным органом Саратовской области закона о частной собственности на землю и последующим одобрением такого "передового" акта со стороны Президента Российской Федерации и ряда губернаторов, ставит еще один вопрос: как в таком случае понимать пункт "в" статьи 72 Конституции, где вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими ресурсами отнесены к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Налицо непонимание федеральной и региональной властью пределов своего ведения или умышленное нарушение конституционных норм. Есть ли необходимость уточнять, что данная проблема имеет не только теоретическое, но и большое практическое значение, перерастает из чисто правовой в проблему политического характера.9 Еще один пример - пункт "г" 72 статьи Основного Закона также относит к совместному ведению вопросы разграничения государственной собственности. Это положение вызывает естественное возражение: почему собственник обязан регулировать свое исключительное право по владению, пользованию, распоряжению государственным имуществом не самостоятельно, а совместно? Данное положение выглядит тем более алогичным на фоне того немаловажного обстоятельства, что, например, гражданское законодательство пунктом «о» статьи 71 Конституции отнесено к сфере исключительного ведения Российской Федерации. 72 I Большие трудности вызывает и толкование пункта "к" статьи 72 Конституции, которая к совместному ведению отнесла административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, земельное, жилищное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды. В известный исторический период, когда субъекты Федерации (кроме республик) не были наделены правом законотворчества, проблем не возникало. В настоящее время в каждом субъекте Федерации идет процесс бурного законотворчества, затрагивающий регулирование общественных отношений в жилищной сфере, в области трудовых, земельных отношений и иных сферах деятельности. Например, субъект Федерации вправе определить порядок и размер оплаты за жилое помещение в зависимости от его месторасположения, благоустройства, установить порядок приватизации, а напротив, в области семейных отношений, поддающихся правовому регулированию, основные вопросы регулируются соответствующим федеральным Кодексом. Мешает динамично развивающимся отношениям в обществе попытка федеральных органов продолжать практику расширительного толкования пределов своей компетенции. Показателен следующий пример: Правительство Российской Федерации установило перечень предприятий, которые могут осуществлять торговую деятельность (оказывать услуги) без применения контрольно- кассовых машин.1 См.: Перечень отдельных категорий организаций, предприятий, учреждений, их филиалов и других обособленных подразделений (в том числе физических лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования 73 I He говоря о названии документа, вызывает возражение и такой подход Правительства, как целесообразность бескассового оформления услуг по закупке у населения драгоценных металлов и драгоценных камней (пункт "б") и услуг по обеспечению передвижными уличными туалетами (пункт 2г"). Разве такие вопросы должны решать федеральные органы власти (имеется ввиду содержание последнего пункта), и соответствует ли законным интересам государства столь трогательное отношение Правительства к проблемам скупки драгоценных металлов у населения?.. Нет необходимости доказывать очевидное, что на конституционном уровне вопросы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов нуждаются в новом подходе. В первую очередь, следует уточнить понятие совместного ведения Российской Федерации и субъектов России. Совместное ведение - это компетенция федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляемая ими в соответствующих сферах деятельности на основе Конституции Российской Федерации, федерального законодательства и основанных на них Договорах о разграничении предметов ведения и полномочий. юридического лица, в случае осуществления ими торговых операций или оказания услуг), которые в силу специфики своей деятельности либо особенностей местонахождения могут осуществлять денежные расчеты с населением без применения контрольно-кассовых машин .- Собрание законодательства Российской Федерации, 1998, № 3, ст. 4525. 74 I Совместное ведение нельзя отождествлять с совместной компетенцией, так как в рамках, закрепленных Конституцией Российской Федерации, и федеральная власть - органы законодательной, исполнительной и судебной власти, и; государственная власть субъектов Федерации с учетом своей исключительной компетенции вправе решать те или иные вопросы. В этой связи нужно сформулировать ряд принципов осуществления совместного ведения: • приоритетность полномочий федеральных органов государственной власти по вопросам совместного ведения с учетом исключительной компетенции этих органов (статья 71 Конституции); • приоритетность решения вопросов органами власти субъектов Федерации в области совместного ведения на основе компетенции этого уровня государственных органов, • правомерность принятия к своему рассмотрению вопросов теми "ветвями" органов власти, компетенция которых непосредственно связана с решением этих вопросов, то есть соблюдение конституционного принципа разделения власти на законодательную, исполнительную и судебную; • осуществление совместного ведения должно осуществляться федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации с учетом заключенных Договоров о разграничении предметов ведения. Изменение реальной практики осуществления совместного ведения органами государственной власти зависит от конкретизации ряда положений статьи 72 Конституции. Большое значение имеет ускорение законотворческой инициативы федерального парламента по вопросам совместного ведения. (Так, следует ускорить принятие Земельного Кодекса, нового Кодекса о труде, нового 75 I Исправительного Кодекса и, соответственно, обновить федеральное законодательство. Представляется, что Конституционный Суд Российской Федерации только фрагментарно содействует органам власти в обеспечении соответствия регионального законодательства Конституции Российской Федерации. Президент Российской Федерации как гарант Конституции России имеет реальную возможность с помощью своей Администрации и Главного государственно-правового управления внести пакет запросов в Конституционный Суд о соответствии уставов субъектов Федерации Основному Закону. Было бы правильно дополнить перечень вопросов совместного ведения и положением об изменении границ между субъектами Российской Федерации, о принятии поправок к нормам, содержащимся в главах 3-8 Конституции Российской Федерации, так как это прямо вытекает из положений федерального закона от 6 февраля 1998 года "О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации», а также в статье 136 Основного Закона. Но и это не исчерпывающий перечень поправок. Совместное ведение предполагает разрешение и такого вопроса, как изменение статуса субъекта Российской Федерации и, наконец, принятие федеральных законов об автономной области, автономном округе (следует только уточнить, что данные положения распространяются лишь на такие субъекты федерации как автономные округа). Учитывая то обстоятельство, что принятие федерального конституционного закона должно проходить процедуру согласования в 76 I субъектах Федерации, это положение также следовало бы включить в статью 72 Конституции. Углубляя анализ совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, считаем правомерным поставить под сомнение содержание пункта "г" статьи 71 Конституции, которая относит к ведению Российской Федерации формирование федеральных органов государственной власти. Действующее законодательство в первую очередь - сама Конституция предусматривает, что Совет Федерации Федерального Собрания формируется из представителей от каждого субъекта Федерации (от представительного и законодательного органа), но избрание главы региональной администрации и председателя законодательного органа региона -компетенция субъекта Российской Федерации. Было бы более точно -зафиксировать положение о формировании Совета Федерации как вопрос совместного ведения федеральной и региональной власти. Общий вывод о совместном ведении органов государственной власти России и субъектов Российской Федерации состоит в том, что целесообразно внести изменения в статью 72 Конституции, уточнив содержание понятия "совместное ведение", дополнив ее рядом существенных положений, указанных выше. Последнее соображение, связанное с анализом конституционных норм по вопросам совместного ведения, касается также неточности пункта 4 статьи 76 Основного Закона, закрепляющего, что вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, региональные органы власти осуществляют собственное правовое регулирование. На наш взгляд, есть еще одна граница для правового 77 I регулирования со стороны законодательных органов субъектов Федерации -исключительная компетенция органов местного самоуправления, в частности, принятие Уставов муниципальных образований. Проблема разграничения предметов ведения Российской Федерации и органов государственной власти субъектов России непосредственно связаны и с вопросами конституционной компетенции как субъекта Федерации, так и с совместным ведением федеральных и региональных органов государственной власти, что требует отдельного анализа. Анализ Конституции Российской Федерации, федерального законодательства, конституций и уставов субъектов федерации, других нормативных правовых актов свидетельствует о том, что этот вопрос относится к разряду наименее изученных и наиболее актуальных. Этому есть свои причины, из которых нельзя не выделить объективные: стремление и федеральных органов власти, и органов государственной власти субъектов Российской Федерации не отдавать властных полномочий. Известная борьба "суверенитетов", когда каждый стремился взять как можно больше полномочий, привела к фактам разноречивой практики, которая свидетельствует о неправомерном использовании полномочий как со стороны федеральных, так и со стороны региональных органов государственной власти. Концептуальный подход Основного Закона к решению вопросов разграничения предметов ведения упрощен до тех пределов, с которыми нельзя согласиться. Фактически Конституция закрепляет компетенцию самой Российской Федерации, совместное ведение России и ее субъектов, а вне этих "границ" сами органы власти субъектов Федерации вправе устанавливать вопросы своего ведения. Такой подход представляется, как минимум , 78 I недостаточно убедительным, так как при этой конструкции возникает много вопросов. Не случайно, в тексте Основного Закона имеются неточности при освещении вопросов ведения. Например, в пункте "в" статьи 71 к ведению Российской Федерации отнесена защита прав и свобод гражданина, такая же функция записана применительно к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (пункт "б" статьи 72). Круг вопросов, охватывающих предметы ведения, явно не совпадает с реальными объектами управления, которые значительно шире. Главная проблема разграничения предметов ведения нам видится в системе совместного ведения Российской Федерации и субъектов России. Предлагаем принципиально новый подход к разрешению этого вопроса. Было бы правильно разграничить предметы ведения через призму трех ветвей государственной власти на уровне федеральных законов. Так, основываясь на содержании подпункта "а" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации, целесообразно было бы принять федеральный закон "Об обеспечении соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Федерации Конституции Российской Федерации и федеральным законам". В законе следовало бы раскрыть положения, по которым осуществляется регулирование Федеральным Собранием Российской Федерации. Например: • общие принципы и структура конституций и уставов субъектов Российской Федерации; 79 • установление порядка принятия и изменения уставов (конституций) субъектов Федерации и приостановления их действия; • закрепление в уставах (конституциях) вопросов совместного ведения Парламента Российской Федерации и законодательных органов субъектов Российской Федерации; • порядок реализации законодательной инициативы представительного органа субъекта Федерации; • основы законодательной деятельности представительного органа субъекта Федерации. Дальнейшая работа Федерального Собрания Российской Федерации должна быть направлена на последовательное принятие соответствующих законов в этой области, что в конечном счете будет реально способствовать разграничению полномочий федеральных и региональных законодательных органов государственной власти. Как положительный пример, способствующий разграничению компетенции органов законодательной власти, следует привести федеральный закон "Об основах муниципальной службы".1 Осуществив регулирование своей части предметов ведения, парламент Российской Федерации реализовал вопрос совместного ведения об установлении общих принципов организации системы органов местного самоуправления (см. подпункт "в", части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации). Одновременно нельзя не заметить, что такой закон следовало принять 1 Об основах муниципальной службы. Федеральный закон от 8 января 1998 года. - Собрание законодательства российской Федерации, 1998, № 2, ст. 224. I значительно раньше, так как местное самоуправление развивается уже в течение значительного периода времени. В этой связи хочется подчеркнуть, что разграничение компетенции федеральных органов власти и органов власти субъектов Федерации должно проводится своевременно, в противном случае неминуемо будет происходить процесс "перехвата инициативы", что в свою очередь сказывается на интересах Российской Федерации в целом. Еще более остро обстоит дело с разграничением предметов ведения в системе исполнительной власти. Нельзя не отметить, что в этой системе органов следует упорядочить управленческие связи в первую очередь на федеральном уровне, а затем "сверху - вниз": Речь идет об исполнительно-распорядительной деятельности Президента России и Правительства Российской Федерации. Только в 1996 году Глава государства принял около пятидесяти указов, связанных с приватизацией и деятельностью акционерных обществ.1 Исходя из конституционной компетенции Президента Российской Федерации, можно сделать вывод об очевидной подмене функций Правительства России, и в некоторых случаях -компетенции органов власти субъектов Федерации. Правомерно сделать еще один вывод в рамках исследуемой проблемы: разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и органами власти субъектов Федерации должно проводиться и с учетом установленной см.: например, указы Президента Российской Федерации об образовании АО "ТВЭЛ" - Собрание Законодательства Российской Федерации, 1996 , №7, ст. 672; ОАО "Российский кинопоказ". - Там же, № 18, ст. 2119; О Российском АО "Российские агентства интеграции и развития".- № 19, ст. 2287. $1 I компетенции каждого государственного органа (должностного лица) в соответствующей системе государственной ветви власти. Правительство Российской Федерации в 1997 году по вопросам совместного ведения в области защиты прав и свобод граждан приняло только одно постановление "О порядке регистрации безработных граждан"1 , а в целом по вопросам труда принято за год только два постановления, из них одно связано с отменой переноса дня отдыха , а второе с порядком использования административных штрафов.2 Стоит ли удивляться, что в октябре 1998 года граждане высказывали на всероссийской акции протеста свое возмущение по поводу отсутствия гарантий в области труда, обеспечении занятости и другим вопросам, связанным с регулированием в области трудового законодательства. Следовательно, в этой сфере совместного ведения также происходит разграничение функций исполнительной ветви власти и органов государственной власти субъектов Федерации. Правительство Российской Федерации, обладая правом законодательной инициативы, могло бы инициировать принятие закона об основных направлениях реализации совместной компетенции системой органов исполнительной власти в Российской Федерации. Критерий разграничения -установленная Конституцией Российской Федерации, Законом о Правительстве Российской Федерации компетенция федерального органа исполнительной власти.3 1 См.: Собрание Законодательства Российской Федерации, 1997, № 17, ст. 2009. 2 Там же, 1997, № 23, ст 2690; № 36, ст. 4176. 1 Там же, 1997, № 23, ст 2690; № 36, ст. 4176. 82 I Аналогичный подход по разграничению предметов ведения можно применить и в судебной ветви государственной власти. Какие выводы напрашиваются в сети с приведенным исследованием: 1. Разграничение предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов тесно связано с проблемой реализации совместной компетенции этих уровней органов государственной власти. 2. В основе проблемы разграничения предметов ведения властных структур лежат объективные и субъективные признаки, в связи с чем такой процесс требует постоянного законодательного урегулирования. 3. Разграничение предметов ведения целесообразно осуществлять на федеральном уровне законодательного регулирования, основываясь на концептуальном подходе следования принципу разделения власти на законодательную, исполнительную и судебную В рамках этой триады практически возможно разделить вопросы совместного ведения 4. Предметы совместного ведения могут быть реально поняты органами федеральной и региональной государственной власти только при условии обязательного соблюдения принципа следования установленной компетенции государственных органов. 5. Президент Российской Федерации как Глава государства, гарант Конституции Российской Федерации имеет возможность использовать право законодательной инициативы для последовательного решения проблемы разграничения предметов ведения. Проведенный анализ проблем разграничения полномочий Федерации и ее субъектов может быть углублен при рассмотрении вопросов, связанных с правовой 81 I основой организации деятельности по разграничению полномочий органов государственной власти Федерации и субъектов Федерации, устанавливающей сам порядок, конкретные процедуры разграничения полномочий. Об этом - в следующей главе. 84 I Глава 2. Порядок разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации Параграф 1. Классификация правовых форм разграничения полномочии 1. Проблема распределения компетенции федеральных органов государственной власти является главной и наиболее сложной в любом федеративном государстве. Российская Федерация не может обладать неограниченными полномочиями по управлению государством, она вынуждена "делиться" этими полномочиями с субъектами Российской Федерации, без чего государственная власть не может носить демократический характер. В Российской Федерации установлены особые требования в сфере разграничения предметов ведения и полномочий: допускаются два способа регулирования -конституционный и договорный, который может быть реализован путем заключения Федеративного или иных договоров о разграничении предметов ведения и полномочий. В научном срезе указанная проблема упирается в развитие относительно новой отрасли социального знания, которая только набирает силу и именуется регионоведением или регионологией. Не вдаваясь в детали академического аспекта указанного научного направления, отметим ее инструментальное, прикладное значение для решения сегодняшних проблем федеративных отношений современной России. В известной мере следует согласиться с 85 имеющими место в литературе утверждениями о в целом еще невыработанности желаемой модели Российской Федерации, а также отсутствии разработанной парадигмы формирования этой модели.1 Непосредственно связанная с современной политической наукой (политологией), теорией государства и права, юридической социологией, правовая регионология как особая отрасль научного знания дает возможность разработки конкретных прикладных методик исследования отдельных государствоведческих проблем, в том числе и проблем федерализма., в числе которых являющаяся предметом нашего анализа проблема разграничения предметов ведения и полномочии между органами государственной власти федерации и ее субъектов имеет особое значение. Попытаемся конкретизировать схемы отдельных регионоведческих исследований в виде схемы программ в их различных версиях применительно к обсуждаемой в настоящем исследовании теме.2 Вариант 1. А) Изучение местной проблемы (например, возможность осуществления конкретным субъектом Российской Федерации в лице его органов государственной власти такого полномочия в сфере совместного ведения федерации и ее субъектов как земельное законодательство в режиме так называемого «опережающего» законотворчества региона). 1 Левакин ИВ. О современной российской юридической регионологии (к постановке проблемы, ее научном статусе и возможностях преподавания). - Гос. и право, 1997, № 10, с. 62. См. там же S6 I Б) Сопоставление данной проблемы с аналогичными ситуациями в других субъектах федерации, близких по своим социально-экономическим характеристикам к субъекту федерации, ставшему непосредственным объектом конкретного регионоведческого анализа. В) Сравнение с характером регионально-правового решения данного вопроса в целом по Федерации. Г) Выработка соответствующих рекомендаций по интересующему вопросу. Вариант 2. A) Изучение проблемы федерального уровня ( например, регулирование вопросов гражданства РФ с учетом проблемы «двойного» гражданства РФ и субъектов Российской Федерации, прежде всего республик). Б) Выявление регионов, где в силу разнообразных причин социально-экономического, политического, социально-психологического, демографического и иного характера решение данной проблемы связано с опасностью возникновения конфликтных ситуаций. B) Анализ причин, имеющих общефедеральное значение для данной регионоведческой ситуации. Г) Выработка необходимых рекомендаций для соответствующего региона отдельно, а также для федерации в целом в лице их органов государственной власти и иных фигурантов данного политического процесса. Возвращаясь к рассматриваемому вопросу о разграничении компетенции, необходимо подчеркнуть, что в научной и практической сфере отмечается очевидный разнобой в терминологии, а единый подход к понятийному аппарату чрезвычайно важен, особенно в области 87 I законотворческой деятельности, в т.ч. и при подготовке Феративного кодекса. В целях единообразного использования и применения в нем терминов "ведение", "полномочие" и "компетенция" полагаем необходимым отметить следующее. Конституция Российской Федерации устанавливает три уровня разграничения предметов ведения в Российской Федерации: вопросы, отнесенные к исключительному ведению Российской Федерации, вопросы, отнесенные к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и вопросы, отнесенные к ведению субъектов Российской Федерации. Под "предметом ведения" следует понимать предмет правового регулирования Российской Федерации и (или) субъектов Российской Федерации. Субъектом такого правового регулирования могут выступать только Российская Федерация и субъекты Российской Федерации. Отнесение Конституцией тех или иных вопросов к числу предметов ведения Российской Федерации означает установление исключительных полномочий конкретных федеральных органов (Президента Российской Федерации, Федерального Собрания, Правительства Российской Федерации). Эти и только эти органы вправе издавать по перечисленным вопросам соответствующие правовые акты, осуществлять нормативное регулирование и реализовывать свою компетенцию Предметы ведения, таким образом, это и сферы полномочий федеральных органов государственной власти, в которые не вправе вмешиваться органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Термин "полномочие" означает возможность, право, предоставленное Российской Федерацией или субъектом Российской Федерации соответствующему органу государственной власти на решение вопросов, находящихся в их ведении. Полномочие характеризует структуру, общий набор 88 правовых возможностей, которыми в принципе может обладать орган государственной власти. "Компетенция" является юридическим выражением функций органа государственной власти и служит способом конкретизации полномочий, средством воплощения общих правовых возможностей (прав и обязанностей) в сфере деятельности конкретного органа государственной власти или местного самоуправления. На основании части 3 статьи 11 и части 2 статьи 78 Конституции Российской Федерации договорами и соглашениями могут быть разграничены только предметы ведения и полномочия органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Правовой анализ содержания указанных положений Конституции Российской "Федерации подтверждает правомерность и закономерность использования терминов "предмет ведения" и "полномочия", поскольку в случае заключения договора о разграничении компетенции. Российская Федерация или субъект Российской Федерации невольно вмешивались бы в организацию и функционирование системы соответствующих органов государственной власти. С учетом вышеизложенного полагаем, что в упомянутом Федеративном кодексе речь должна идти о порядке распределения именно полномочий. 2. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектами возможно только на основе Конституции, Федеративного договора и иных договоров по этим вопросам. Это положение включено в число основ конституционного строя (часть 3 статьи 11 Конституции). 8У I Договоры о разграничении предметов ведения и полномочий являются нормативными актами и служат источниками права, поскольку устанавливают правовые нормы (правила поведения) обязательные для многочисленного и формально неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, действующие независимо от того, возникли или прекратились предусмотренные ими конкретные правоотношения. Правовая база нормативных договоров содержится в Конституции Российской Федерации и действующем законодательстве Российской Федерации. Эти договоры выполняют правовосполнительную функцию, дополняя и конкретизируя действующее законодательство Российской Федерации. В договоре в качестве сторон выступают органы государственной власти, договоры заключаются в публичных интересах, их целевая направленность - это уточнение и конкретизация предметов ведения и полномочий. Договоры содержат правила , регулирующие поведение не только непосредственных участников договора (сторон), но и иных субъектов, следовательно, договор в данном случае имеет внешнее юридическое воздействие. Кроме того, следует отметить особую, строго формальную процедуру заключения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий и специальный порядок рассмотрения споров и конфликтов, связанных с их исполнением. Договоры о разграничении полномочий и предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами являются нормативной базой для издания различных индивидуально-правовых актов. Термин «разграничение» в контексте Конституции Российской Федерации означает уточнение предметов ведения и полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, их органов государственной 90 I власти. Разграничение предметов ведения и полномочий нельзя рассматривать как делегирование полномочий одного субъекта права другому, иначе целями Федеративного договора и иных договоров, указанных в части 3 статьи 11 Конституции Российской Федерации, были бы не конкретизация предметов ведения и полномочий договаривающихся сторон, а фактическое изменение Конституции Российской Федерации и перераспределение не только предметов совместного ведения, но и исключительных предметов ведения Российской Федерации. Мы полагаем, что Российская Федерация и ее субъекты вправе уточнять свои предметы ведения и полномочия только в рамках статьи 72 Конституции Российской Федерации путем заключения специальных договоров. При этом Конституция предоставляет субъектам Российской Федерации важную правовую гарантию: поскольку их законы и иные нормативные правовые акты, изданные по вопросам ведения Российской Федерации и совместного ведения, должны соответствовать федеральным законам, и в случае противоречия действует федеральный закон, то при противоречии такого же рода по вопросам исключительного ведения субъектов Российской Федерации приоритет отдается их законам и иным нормативным правовым актам Следовательно, федеральный закон не может вторгаться в сферу деятельности субъектов Российской Федерации. Буквальное и систематическое толкование части 3 статьи 11 и частей 2, 3 статьи 78 Конституции Российской Федерации приводит к выводу о разных правовых ситуациях, предусмотренных Конституцией Российской Федерации и недопустимости в связи с указанным рассматривать статью 78 Конституции как реализацию норм статьи 11. 91 I Предметом правового регулирования частей 2 и 3 статьи 78 Конституции Российской Федерации является право органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации заключать между собой соглашения о передаче друг другу части своих полномочий, то есть Конституция Российской Федерации допускает как одностороннее, так и взаимное делегирование полномочий на уровне конкретных органов государственной власти. Часть 2 статьи 78 Конституции Российской Федерации определяет порядок перераспределения полномочий среди органов государственной исполнительной власти различного уровня. При этом передача осуществления части полномочий федеральными органами исполнительной власти органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации возможна только в случае соблюдения трех обязательных условий. Во-первых, ограничивается объем передаваемых полномочий: часть вторая статьи 78 предусматривает возможность лишь частичного делегирования. Во-вторых, такая передача производится только по соглашению между федеральными органами исполнительной власти и соответствующими органами субъекта Российской Федерации. В-третьих, данное соглашение должно соответствовать нормам Конституции и федеральных законов. После подписания договора о разграничении предметов ведения и полномочий могут заключаться являющиеся его составными частями соглашения о разграничении полномочий по конкретным предметам совместного ведения, установленным статьей 72 Конституции Российской Федерации и перечисленным в договоре, если эти полномочия не установлены федеральным законом. 92 I Под совместным ведением понимается отнесение определенных вопросов к полномочиям в равной степени Российской Федерации и ее субъектов. По этим вопросам, следовательно, могут издаваться федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации, указы Президента Российской Федерации и акты глав субъектов Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации и акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Заключенные на сегодняшний день договоры о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерацией и рядом субъектов Российской Федерации развивают некоторые положения Конституции Российской Федерации и при всей их важности носят по отношению к Конституции Российской Федерации подчиненный характер, и не могут толковаться как какое-либо изменение установленного Конституцией правового статуса Российской Федерации и ее субъектов. Такая иерархия правовых источников способствует укреплению конституционно-правового статуса Российской Федерации и установлению прочных правоотношений между Российской Федерации и субъектами Российской Федерации. Следует отметить, что договор о разграничении предметов ведения и полномочий есть двустороннее соглашение между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти конкретного субъекта Российской Федерации. Договор может заключаться как на неопределенный, так и определенный срок, его подписывают уполномоченные должностные лица Российской Федерации и субъекта Российской Федерации. Как правило, подписание базового Договора сопровождается заключением 93 I целой серии межправительственных соглашений о разграничении полномочий по конкретным предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти. Такое решение проблемы разграничения предметов ведения оставляет за субъектами Российской Федерации полномочия по широкому кругу вопросов. Если вопрос относится к совместному ведению, то законы и иные нормативные правовые акты издаются субъектами Российской Федерации в соответствии с федеральным законом по этому вопросу. Если же тот или иной вопрос входит в исключительную компетенцию органов субъекта Российской Федерации, то последние осуществляют собственное правовое регулирование,- включая принятие законов и иных нормативных правовых актов. Федеративный договор - это акт внутригосударственного действия. Он заключается между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти всех либо единообразных субъектов Российской Федерации. 31 марта 1992 года федеральными органами государственной власти были подписаны договоры с органами государственной власти республик, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, автономной области и автономных округов. Эти договоры, имевшие однотипную структуру и предмет регулирования, но зафиксировавшие различный объем компетенции, носят собирательное наименование Федеративный договор 1992 года. Подписанный в конце марта 1992 года Федеративный договор явился компромиссом и существенно затормозил развитие центробежных тенденций в 94 стране. С одной стороны, он позволил сохранить единство Российского государства, открыть начало действительному развитию федеративных отношений в России, с другой - договор юридически закрепил разнотипность и фактическое неравноправие различных субъектов Российской Федерации, а также такое разграничение предметов ведения и полномочий, которое отражало тогдашнее соотношение сил между центром и субъектами Российской Федерации, и прежде всего республиками. В Федеративном договоре выделены только две группы предметов ведения: федерального центра и совместные, при этом все остальные полномочия (в том числе и те, которые могут появиться в дальнейшем) автоматически оставлены в ведении субъекта Российской Федерации. Это, с одной стороны, нарушило баланс предметов ведения, а с другой - неимоверно раздуло, довело до гипертрофированных размеров сферу совместных полномочий. Согласно Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Правда, согласно Федеративному договору по вопросам совместного ведения федеральные органы государственной власти Федерации издают Основы законодательства, в соответствии с которыми органы государственной власти республик в составе Российской Федерации осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных правовых актов. Однако в этой части Федеративный договор не действует, поскольку в соответствии с пунктом 1 Раздела второго Конституции Российской Федерации в случае несоответствия положениям Конституции 95 I Российской Федерации положений Федеративного договора действуют положения Конституции Российской Федерации. 3. Классификацию правовых форм распределения предметов ведения и полномочий можно провести по субъектному составу: 1) разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерацией и органами государственной власти субъекта(ов) Российской Федерации а) Федеративный договор, б) иные договоры о разграничении предметов ведения и полномочий. 2) соглашения между федеральными органами исполнительной власти Российской Федерацией и органами исполнительной власти субъекта(ов) Российской Федерации о передаче осуществления части своих полномочий. Договором разграничиваются полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти конкретного субъекта Российской Федерации, он не может устанавливать либо изменять конституционный статус субъекта Российской Федерации, перераспределять предметы ведения Российской Федерации и предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, установленных соответственно статьями 71 и 72 Конституции Российской Федерации. Не подлежат передаче полномочия федеральных органов исполнительной власти по обеспечению гарантий сохранения основ конституционного строя Российской Федерации, равноправия субъектов Российской Федерации, равенства прав и 96 I свобод человека и гражданина на всей территории Российской Федерации, а также иные полномочия, если их передача ведет к нарушению территориальной целостности Российской Федерации, верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории страны. В договорах о разграничении предметов ведения и полномочий могут быть определены предметы совместного ведения, обусловленные географическими, экономическими, социальными, национальными и иными особенностями конкретного субъекта Российской Федерации. Практика разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов знает также "смешанный" вариант решения проблемы разграничения, состоящий в сочетании федерального и регионального закона с уже рассматриваемыми формами разграничения полномочий, такими как договоры и соглашения. В качестве примера сферы общественных отношений, где имеет место такое сочетание, можно привести внешнеэкономическую деятельность РФ и ее субъектов. ' Как известно, Конституция Российской Федерации относит к исключительному ведению Федерации внешнеэкономические отношения (пункт "л" ст. 71), в то же время координация внешнеэкономических связей субъектов находится в границах совместного ведения (п. 1 "о" ст. 72). Соответственно, все иные полномочия рассматриваемой сферы отношений принадлежат субъектам Российской Федерации в силу ст. 73 Конституции. 1 Кучер АН. Внешнеэкономическая деятельность Российской Федерации и субъектов РФ: проблема разграничения полномочий . Гос. и право 1998, № 11 с. 80-86. 97 I Существующее Федеральное законодательство детализирует вопрос о разграничении полномочий в сфере внешнеэкономической деятельности, создавая таким образом, правовую базу для дальнейшей их регламентации уже на уровне договоров и соглашений федерации и ее субъектов. Так, федеральный закон "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности" делит полномочия в области такой деятельности на исключительные федеральные, совместные и относящиеся к ведению субъектов. К исключительным федеральным полномочиям закон, в частности, относит заключение международных договоров о внешних заимствованиях РФ и государственных кредитах, предоставленных России иностранными государствами, а также предоставление государственных кредитов и другой экономической помощи зарубежным государствам, юридическим лицам, международным организациям. Среди полномочий сферы совместного ведения анализируемый закон упоминает координацию деятельности субъектов Российской Федерации по созданию и функционированию свободных экономических зон, формированию и реализации региональных и межрегиональных внешнеторговых программ. Наконец, закон в группе региональных выделяет, например, такие полномочия как представление льгот и гарантий субъектам внешнеторговой деятельности, непосредственное осуществление этой деятельности на соответствующей территории. Разграничение полномочий федеральным законом, тем не менее, не исключает самостоятельного решения данного вопроса в региональном 98 I законодательстве. При этом практика показывает как различную степень детализации при регламентации этой сферы отношений в нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации, так и различный уровень законности, правомерности принимаемых законодательных решений. Если большинство субъектов Российской Федерации, следуя содержанию уже упоминавшейся конституционной нормы (п. "о" ст. 72 Конституции РФ), провозглашают себя самостоятельными участниками внешнеэкономических отношений, закрепляют в Уставах и региональных Конституциях право осуществления внешнеэкономических связей, обусловливая это право отнесением к сфере совместного ведения вопросов координации этой деятельности, но отдельные субъекты РФ, на наш взгляд, неправомерно ограничивают законодательное регулирование внешнеэкономической деятельности организаций, расположенных на территории субъекта РФ, рамками собственной региональной компетенции (см., например, ст. 137 Конституции Республики Саха (Якутия). Противоправность подобной постановки вопроса очевидна, ибо налицо вторжение субъекта в пределы исключительного ведения РФ (в соответствии с пунктом "ж" ст. 71 Конституции Российской Федерации таможенное кредитное, финансовое и валютное регулирование, а в соответствии с пунктом "о" в целом гражданское законодательство отнесено к предметам исключительного ведения РФ). Регулирование вопросов внешнеэкономической деятельности субъектов осуществляется ими в рамках собственной нормотворческой деятельности не только при помощи законов, но и других форм нормативных правовых актов. Так, например, в Москве действует утвержденное распоряжением мэра от 23 99 января 1998 года Положение о торговых зонах Москвы за рубежом . Не вызывает сомнения, что данный вопрос внешнеэкономической деятельности суть прерогатива субъекта Российской Федерации. Максимальная детализация в разграничении полномочий достигается в договорах и соглашениях между органами государственной власти РФ и ее субъектов. При этом конкретная сфера полномочий является предметом отдельных "отраслевых" соглашений, заключаемых вслед основополагающему договору и его развивающих. Применительно к внешнеэкономической деятельности общие положения, как правило, дублирующие формулировки Конституции, а также федеральных законов, содержатся в текстах договоров, в соглашениях же зачастую имеется необходимая детализация, в том числе с помощью конкретных специальных правовых механизмов. Например, иногда в таких соглашениях закрепляется обязательность участия представителей региона в подготовке документов, касающихся вопросов внешнеэкономической деятельности, при условии, что эти документы затрагивают интересы субъектов Российской Федерации, предусматривается проведение консультаций по вопросам выполнения и соблюдения соглашения; устанавливается институт согласования с федеральными органами исполнительной власти процедурных вопросов открытия внешнеторговых представительств субъектов Российской Федерации в иностранных государствах; вводятся конкретные механизмы координации внешнеэкономических связей, такие как согласование планов и программ деятельности региона в данной сфере с Правительством Российской Федерации, обязательная предварительная экспертиза соответствующими федеральными 100 I органами государственной власти проектов соглашений, заключаемых субъектом РФ с зарубежными партнерами. Накопленный опыт в сфере разграничения полномочий органов государственной власти РФ и субъектов РФ по вопросам внешнеэкономической деятельности требует своего аналитического обобщения и нормативного закрепления в Федеральном Законе "О координации внешнеэкономических связей субъекта РФ".! Несомненно, этот закон, решая важные отраслевые задачи, в том числе устанавливая конкретные процедуры согласования и регистрации договоров и соглашений, заключаемых субъектами РФ в лице их органов государственной власти с соответствующими субъектами иностранных государств, зарубежными административно-территориальными единицами и образованиями, органами государственной власти зарубежных стран, в том числе, возможно, правительствами, одновременно делал бы важный шаг в законодательном развитии на федеральном уровне содержащейся в ст. 72 Конституции категории совместного ведения РФ и ее субъектов. Запаздывание в законодательной регламентации Федеральными законами вопросов совместного ведения и, следовательно, в закладывании правовой основы регионального законодательства по этим вопросам приведет к еще большему распространению явления "опережающего" нормотворчества субъектов РФ, которое при определенных обстоятельствах может существенно повлиять на единство правовой системы Российской Федерации. См. там же, с. 86. 101 I Параграф 2. Порядок подготовки, подписания и вступления в законную силу договоров и соглашений Конституция Российской Федерации не содержит прямого указания на субъекта инициативы разграничения предметов ведения и полномочий, поэтому полагаем возможным наличие трех вариантов: инициатива исходит от Российской Федерации, от субъекта Российской Федерации либо имеет место наличие совместной инициативы Российской Федерации и ее субъекта. Следует отметить, что во втором случае инициатива может исходить как от одного, так и от нескольких субъектов Российской Федерации. Федеративный договор и иные договоры о разграничении предметов ведения и полномочий заключаются и подписываются от имени Российской Федерации Президентом Российской Федерации. Одновременно полагаем целесообразным в проекте Федеративного кодекса предусмотреть право Правительства Российской Федерации на заключение и подписание соглашений в случае их заключения между соответствующими органами государственной исполнительной власти. От имени субъекта Российской Федерации договоры о разграничении предметов ведения и полномочий заключаются и подписываются высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации, уполномоченным конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации представлять данный субъект Российской Федерации. Президент Российской Федерации как глава государства представляет Российскую Федерацию и в соответствии с Конституцией Российской Федерации ведет переговоры и подписывает договоры Российской Федерации без необходимости предъявления 102 (подтверждения) полномочий. Председатель Правительства Российской Федерации как глава правительства в силу своих функций и в соответствии с Конституцией Российской Федерацией и федеральными законами участвует в переговорах и подписывают договоры также без необходимости предъявления (подтверждения) полномочий. Федеральный министр, руководитель иного федерального органа государственной исполнительной власти в пределах своей компетенции вправе вести переговоры и подписывать договоры от имени Российской Федерации межведомственного характера без предъявления (подтверждения) полномочий. Полномочия на ведение переговоров и на подписание соглашений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации предоставляются Правительством Российской Федерации и оформляются от его имени . Предварительное рассмотрение вопросов подготовки договоров и соглашений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации должна осуществлять Комиссия по подготовке договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (далее именуется - Комиссия). Комиссия формируется на паритетной основе и обеспечивает равное участие уполномоченных представителей договаривающихся сторон. Целями образования и деятельности Комиссии должны быть организация и проведение экспертизы проектов договоров и соглашений о разграничении предметов ведения и полномочий, представление заключений на них 103 Президенту Российской Федерации, Правительству Российской Федерации и соответствующему субъекту Российской Федерации, обеспечение взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации по вопросам, связанным с подготовкой и заключением указанных договоров, разработка предложений по контролю за соблюдением договаривающимися сторонами принятых обязательств, предусмотренных заключенными договорами. По вопросам, требующим решения Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, Комиссия в установленном порядке вправе вносить соответствующие предложения. Безусловно, при работе над проектами договоров и соглашений Комиссия должна руководствоваться принципами разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации. Предложение о разграничении предметов ведения и полномочий вносится на рассмотрение Комиссии соответствующей стороной по договору и представляется Президенту Российской Федерации как главе государства, Правительству Российской Федерации и соответствующему субъекту Российской Федерации. Предложение о заключении договора должно содержать проект договора или его основные положения, обоснование целесообразности его заключения, определение соответствия проекта договора законодательству Российской Федерации, а также оценку возможных финансово-экономических и иных последствий заключения договора. 104 I Проекты договоров и соглашений о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации подлежат обязательному согласованию с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, иными органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти соответствующих субъектов Российской Федерации. Решения о проведении переговоров и о подписании договоров и соглашений принимаются: а) в отношении договоров о разграничении предметов ведения и полномочий -Президентом Российской Федерации, б) в отношении соглашений о передаче осуществления части своих полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации - Правительством Российской Федерации. Мы полагаем, что ни договоры, ни соглашения не требуют никаких специальных дополнительных утверждений, если иное не предусмотрено Конституцией Российской Федерации и конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации. В настоящее время отдельные субъекты Российской Федерации пытаются установить нормативные основания так называемой процедуры "ратификации" договоров и соглашений. Не отрицая в принципе такой возможности, следует вместе с тем иметь в виду, что, во-первых, "ратификация" - термин, конкретное употребление которого свойственно лишь применительно к международно-правовым отношениям. Во-вторых, даже если признать необходимость введения конструкции утверждения договоров и 105 I соглашений в региональное законодательство, вполне логичной становится постановка вопроса об установлении процедуры утверждения договоров и соглашений между федеральными и субъектными (региональными) органами государственной власти и на уровне федерации в целом. В противном случае налицо очевидная и ничем не объяснимая процедурно-правовая асимметрия. Комиссия представляет проекты соглашений Президенту Российской Федерации, Председателю Правительства Российской Федерации и уполномоченному представителю субъекта Российской Федерации вместе со своим заключением. Договоры подписывает Президент Российской Федерации и уполномоченное лицо субъекта Российской Федерации, соглашения председатель Правительства Российской Федерации и уполномоченный представитель субъекта Российской Федерации. Под термином «подписание» следует понимать форму выражения согласия Российской Федерации и субъекта Российской Федерации на обязательность для них договора или соглашения о разграничении предметов ведения и полномочий в том случае, если договор и соглашение предусматривают, что подписание имеет такую силу, или иным образом установлена договоренность сторон о том, что подписание должно иметь такую силу. Полагаем целесообразным в проекте Федеративного кодекса предусмотреть право договаривающихся сторон делать оговорки при соблюдении условий договора и соответствующих норм законодательства. Оговорки могут быть сняты в любое время (если самим договором не предусмотрено иное) в том же порядке, в каком они были сделаны Под «оговорками» в данном случае следует понимать одностороннее заявление, 106 I сделанное при подписании договора или соглашения, посредством которого выражается желание исключить или изменить юридическое действие определенных положений договора или соглашения в их применении к договаривающейся стороне. Необходимо в Федеративном кодексе предусмотреть единую государственную систему регистрации и учета договоров и соглашений о разграничении предметов ведения и полномочий в целях создания единого информационного банка данных, а также для более эффективного осуществления контроля за реализацией договоров и соглашений. Договоры и соглашения подлежат добросовестному выполнению в соответствии с условиями самих договоров, Конституцией Российской Федерации, Федеративным кодексом. Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, субъекты Российской Федерации принимают меры, направленные на обеспечение выполнения договоров и соглашений о разграничении предметов ведения и полномочий. Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в компетенцию которых входят вопросы, регулируемые договорами и соглашениями, обеспечивают выполнение обязательств Российской Федерации по договорам и осуществление прав, вытекающих из этих договоров, а также наблюдают за выполнением другими участниками договоров их обязательств. Нарушение условий договора или соглашения может повлечь за собой прекращение или приостановление их действия в соответствии с условиями самого договора или соглашения. Решения о прекращении или приостановлении 107 действия договоров и соглашений принимаются в порядке, установленном для подписания договора (соглашения). Прекращение договора или соглашения, если договором или соглашением не предусматривается иное или не имеется иной договоренности с другими его участниками, освобождает договаривающуюся сторону от всякого обязательства выполнять договор в дальнейшем и не влияет на права, обязательства или юридическое положение стороны, возникшие в результате выполнения договора до его прекращения. Приостановление действия договора или соглашения, если не предусматривается иное или не имеется иной договоренности с другими его участниками, освобождает договаривающуюся сторону от обязательства выполнять договор в течение периода приостановления с теми его участниками, с которыми приостанавливается действие договора, и не влияет в остальном на установленные договором пр
Тип работы: Диссертация
Год: 2000
Страниц: 64
Часть из работы Получить работу

Каталог работ

Тема: Правовые проблемы разграничения предметов ведения и полномочий органов государственной власти Российской Федерации и её субъектов

Подобные работы: