ВВЕДЕНИЕ
Традиции бесплатного получения жилья, приобретенные населением нашей страны в годы социалистического строительства, привели к ситуации, когда жилье граждан стало, по существу, омертвленным капиталом, полностью выключенным из хозяйственного оборота, а социально-экономическая активность значительной части граждан по улучшению жилищных условий ограничивалась пассивным ожиданием в очередях на квартиру. Сегодня, по результатам социологических опросов, более 80% населения России в той или иной мере нуждаются в улучшении жилищных условий. При этом часть из них не имеет квартир, вторая часть планирует повысить качество жилья путем увеличения жилой площади и/или повышения ее комфортности.
Между тем жилищная сфера испытывает значительные трудности, вызванные острым дефицитом финансов и недостаточностью правовой прора.-ботки экономических вопросов жилищного строительства.
Политика выделения государственных ресурсов на жилищное строительство в настоящее время рассматривается в терминах дихотомии «социальная справедливость — экономическая эффективность». Политические решения и программы строительства социального жилья теоретически принимаются в предположении о том, что в результате строительства кому-то будет лучше и никому не хуже, поскольку улучшение жилищных условий малоимущих граждан будет способствовать росту экономической эффективности их труда и улучшению социального климата в обществе, что также скажется на экономических результатах. Однако доказательства обоснованности тех или иных государственных (муниципальных) ассигнований на жилищное строительство не носят количественной определенности. В конечном итоге решения принимаются на основе метода голосования.
Доля бесплатного жилья, вводимого за счет средств бюджетов всех уровней, вследствие экономического кризиса и перестройки экономики резко
сократилась с 80% в 1987 году до 23% в 2000, в т.ч. за счет государственного бюджета — до 14%. Объем вводимого жилья вследствие этого снизился с 73 до 32 млн. кв. м. в год. По мнению заместителя председателя Госстроя России В. Пономарева [95], страна может перейти уровень прямого воспроизводства жилищного фонда. Но даже в развитых странах государство имеет возможность обеспечить жильем не более 15-20% общей потребности населения. Оставшуюся часть население покрывает за счет собственных сбережений, используя представляемые для этого бизнесом и государством схемы.
Мировой опыт свидетельствует, что этот путь является единственно приемлемым и для современной России. Значительная часть населения страны имеет определенные накопления для участия в процессе улучшения жилищных условий. Растет потребность в повышении качества жилья. В связи с этим в стране идет процесс активного формирования эффективного механизма управления жилищным строительством с привлечением различных источников финансирования, прежде всего, средств населения. Приняты важные постановления Правительства России [18,20 и др.], положительный опыт накоплен многими регионами страны. Практически в каждом из них разработаны и с той или иной эффективностью реализуются программы жилищного строительства.
Однако система эффективного государственного и муниципального управления жилищным строительством и рынком жилья еще не создана. Объемы строительства недостаточны для преодоления существенного отставания граждан России от населения Европы, США и Канады по качеству жилищных условий. Основными причинами недостаточности финансовых ресурсов, направляемых на жилищное строительство, и определенной пассивности населения в решении проблем улучшения жилищных условий являются правовая и методическая неотработанность механизма привлечения внебюджетных финансовых ресурсов, существенная дифференциация в уровнях доходов и потребностях отдельных членов общества, теоретическая неразра-
ботанность вопросов оценки эффективности региональных программ жилищного строительства. Действие этих причин приводит не только к недостаточному использованию инвестиционного потенциала жилищного строительства, но и неэффективному использованию привлеченных инвестиций. Поэтому в настоящее время остро стоит проблема разработки методологических и методических проблем формирования в жилищном строительстве организационно-экономического механизма, который позволил бы:
• комплексно и объективно оценивать эффективность различных форм и направлений жилищного строительства в городе;
• стимулировать рост платежеспособного спроса населения страны на жилье, задействовать в жилищной сфере внебюджетные источники, средства населения;
• сформировать механизмы финансовой поддержки потребителя жилья путем использования системы кредитования и на этой основе существенно расширить платежеспособный спрос населения;
• повысить эффективность использования бюджетных вложений в жилищную сферу, переход к системе адресных субсидий нуждающихся категорий граждан;
• способствовать развитию рыночной инфраструктуры в жилищном секторе экономики, развитию здоровой конкуренции.
Ведущую роль в формировании и реализации этого механизма должны сыграть региональные (субфедеральные и муниципальные) органы управления, обладающие необходимыми полномочиями в решении жилищных вопросов.
Целью настоящей работы является совершенствование организационно-экономического механизма эффективного использования ограниченных бюджетных ресурсов, выделяемых на развитие жилищного строительства в крупном городе. Достижение этой цели предполагает решение следующих задач:
1. Выявление основных тенденций развития рынка жилья в крупных городах России как основы совершенствования процесса управления жилищным строительством;
2. Анализ известных в теории и применяемых на практике систем организационно-финансовой поддержки жилищного строительства органами управления регионами (субфедеральными и муниципальными);
3. Разработка принципов и методов оценки эффективности использования бюджетных ресурсов на развитие жилищного строительства;
4. Разработка способов идентификации и учета риска различных схем использования бюджетных ресурсов на жилищное строительство в крупных городах;
5. Совершенствование механизма эффективного использования ограниченных средств региональных (субфедеральных и муниципальных) бюджетов, выделяемых на жилищное строительство и разработка эффективных систем использования ограниченных бюджетных ресурсов;
Объектом исследования в работе выступают схемы использования бюджетных ресурсов на развития жилищного строительства в крупных городах центра России. Конкретные результаты и апробация результатов приведены преимущественно по г. Рязани. Предметом исследования являются экономические отношения, формирующиеся в процессе использования бюджетных ресурсов на жилищное строительство и механизм привлечения внебюджетных ресурсов, прежде всего, личных средств граждан.
Выполненная работа основана на теоретических разработках и практическом опыте отечественных и зарубежных специалистов в двух направлениях экономической науки и хозяйственной практики. Во-первых, это работы в области управления жилищным строительством, в т.ч. ипотечного кредитования строительства (В.В.Бузырев, В.В.Григорьев, В.С.Ем, А.В.Руднев В.С.Чекалин и др.). Во-вторых, - исследования в области оценки эффективности инвестиций и управленческих решений. Методологической основой
настоящей работы в этом направлении послужили классические работы западных ученых в области теории эффективности инвестиций (Г.Бирман, Ю.Бригхем и др.), работы отечественных специалистов по эффективности инвестиций и финансовым проблемам регионов России (П.Л Виленский, А.Г. Гранберг, СЮ. Глазьев, И.И. Мазур, В.Д. Шапиро, и др.). Эмпирические данные представляют собой, во-первых, нормативно-правовые акты России и отдельных регионов в области жилищного строительства и ипотечного кредитования (справочные системы «Консультант +», «Гарант»), во-вторых, совокупность данных государственной статистики по уровню обеспеченности населения жильем. Диссертант также использовал методики оценки социально-экономической эффективности, действовавшие в СССР.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в разработке методологии оценки эффективности использования ресурсов бюджетов и оригинальных предложений по совершенствованию механизма развития жилищного строительства в городе. В процессе исследования автором получены следующие результаты, составляющие научную новизну диссертационной работы и выносимые на защиту:
• выявлены основные направления развития рынка жилья в городах России и способы его стимулирования, определяющие содержание эффективной политики органов управления регионами по стимулированию жилищного строительства;
• проведен анализ систем организационно-финансовой поддержки жи-
лищного строительства и осуществлена систематизация подходов и моделей привлечения бюджетных ресурсов в область жилищного строительства. Сформулированы основные проблемы и определены направления совершенствование регионального механизма управления жилищной сферой;
• впервые системно обоснован критерий социально-экономической эф-
фективности выделения бюджетных ресурсов на жилищное строи-
тельство в городе (регионе) и формализован адекватный показатель эффективности;
• разработан метод оценки бюджетной эффективности и риска исполь-
зования бюджетных ресурсов на поддержку жилищного строительства как составных элементов критерия социально-экономической эффективности;
• обоснованы предложения по формированию за счет бюджетных ре-
сурсов залоговых и компенсационных фондов и впервые получено количественное обоснование эффективности этого способа стимулирования жилищного строительства;
• предложен способ повышения эффективности ипотечного кредитова-
ния за счет средств бюджета, состоящий в дифференциации условий кредитования по характеристикам отдельных заемщиков.
Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения и приложения.
В первой главе исследуется эволюция и проблемы регулирования рынка жилья инструментами региональной социально-экономической политики.
Жилищные условия населения России, в связи с ее природно-климатическими условиями и сложившимися на настоящее время характеристиками имеют решающее значение для повышения жизненного уровня населения. Основными отличиями рынка жилья в России от рынка жилья западных стран являются:
• жилье рассматривается приобретателем не как объект инвестирования капитала, а как приобретение потребительского товара;
• качество жилья жителей городов существенно ниже, чем европейских стран, США и Канады. Темпы роста качества жилья россиян недостаточны;
• российский рынок жилья находится в стадии становления, эволю-ционизируя в направлении западных стандартов;
10
• политика государственного и муниципального регулирования рынка жилья еще не отработана, недооценивается влияние рынка жилья на экономику региона в целом.
Проведенное исследование позволило выявить основные тенденции развития рынка жилья в крупных городах центра России (изменение структуры источников финансирования жилищного строительства, увеличение уровня дифференциации населения по качеству жилья и др.). Установлено, что основным направлением развития рынка жилья в настоящее время является привлечение средств населения в строительство, а способами привлечения -региональные системы (программы), основанные на формировании приемлемых для населения условий долгосрочного кредитования и (или) сбережения. В диссертации выполнен качественный анализ механизмов привлечения ресурсов для жилищного строительства, применяемых в России и мире. Наиболее приемлемым из них для настоящих условий принципиально является механизм, построенный на системе ипотечного кредитования, способный в наиболее полной степени реализовать потенциал жилищного строительства, заключенный в наличии определенных денежных ресурсов населения. Основными направлениями его развития в городах России являются:
• во-первых, использование бюджетных ресурсов как катализатора привлечения внебюджетных средств и, прежде всего, средств населения;
• во-вторых, разработка отсутствующего ныне инструментария количественной оценки эффективности способов привлечения бюджетных ресурсов в жилищное строительство. Вследствие этого характеристики систем управления жилищным строительством в городах основаны преимущественно на экспертных оценках предпочтения и потому - субъективны;
• в-третьих, системы привлечения средств населения недостаточно дифференцированы по уровню доходов и потребностям отдельных
11
групп населения. Это является одной из причин их недостаточной эффективности как стимулов развития жилищного строительства; • в-четвертых, целесообразным представляется использование в городах России совокупности способов привлечения внебюджетных ресурсов для жилищного строительства, а не одного из них, как это практикуется в настоящее время.
Во второй главе диссертации исследуются вопросы оценки социально-экономической эффективности организационно-финансовой поддержки населения как целевой функции управления жилищным строительством в городе (регионе). В настоящее время способы и методики подобных оценок отсутствуют, обоснования характеристик схем ипотечного кредитования и других систем носят преимущественно экспертный характер, некоторая оценка производится по итогам строительства.
Обоснована система показателей социальной эффективности применяемой схемы организационно - финансовой поддержки населения. Показано, что при применении различных схем финансовой поддержки населения происходят различные изменения в денежных потоках бюджетов, которые меняют реальную стоимость каждой единицы социального эффекта. Процесс управления жилищным строительством в городе тем эффективнее, чем больший социальный результат получается на каждую единицу бюджетных ресурсов.
Разработаны два способа формирования критерия результативности использования бюджетных ресурсов, как катализатора привлечения ресурсов из других источников и развития экономики. Первый состоит в свертке системы показателей социальной и бюджетной эффективности жилищного строительства по одному из приведенных алгоритмов. Второй, разработанный впервые, более обоснован, поскольку исключает субъективизм свертки показателей. Его сущность в сопоставлении общих итогов жилищного строительства, представленных стоимостью квартир, приобретенных гражданами с помо-
12
щью организационно-финансовой поддержки органов управления регионом, с интегральными издержками бюджета региона на эти цели. Доказано, что общие издержки регионального бюджета на стимулирование привлечения в жилищное строительство личных сбережений граждан и средств предприятий выражаются отрицательным бюджетным эффектом (чистым дисконтированным доходом бюджета) или совокупными вмененными издержками бюджета.
Предложен способ расчета интегральных расходов бюджета, учитывающий совокупные денежные потоки, инициированные выделением ресурсов на поддержку жилищного строительства, и реальные (с учетом риска и реальной ставки процента) поступления в бюджет.
Риск бюджета предложено оценивать как совокупный риск региона (города или субъекта Федерации), строительной организации и индивидуального заемщика. Способ расчета рисков региона и предприятия основан на оценке предстоящих изменений социально-экономической ситуации в стране и регионе. Риск физического лица (вероятность невозврата бюджетных кредитов) обосновано оценивается соотношением денежных доходов и платы по кредитам.
Таким образом, во второй главе разработан способ оценки эффективности механизма привлечения внебюджетных ресурсов в жилищное строительство путем выделения ограниченных ресурсов бюджета, позволяющий обосновать оптимальные характеристики этого механизма.
В третьей главе обосновываются предложения по оптимизации характеристик систем формирования организационно-финансовой поддержки жилищного строительства в городе.
Обоснована целесообразность формирования за счет средств бюджета компенсационных (компенсирующих заемщику часть банковских процентов) и залоговых (формирующих приемлемый для банков риск ипотечного креди-
13
тования заемщика) фондов и разработан способ определения их количественных характеристик. Этот способ стимулирования развития жилищного строительства, как показали расчеты, позволяет повысить эффективность использования бюджетных средств.
Разработаны предложения по совершенствованию механизма ипотечного кредитования за счет средств бюджетов, основанные на дифференциации процентной ставки и суммы кредитных ресурсов отдельным заемщикам в зависимости от риска и социальной значимости их кредитования. Реализация предложений позволяет повысить эффективность использования бюджетных ресурсов и расширить рынок ипотечного кредитования
Основные выводы по работе и предложения по ее развитию приведены в заключении. Они состоят в том, что, во-первых, разработаны методы количественной оценки эффективности планов жилищного строительства и результатов их реализации, позволяющие выбрать рациональные варианты, во-вторых, обоснованы новые подходы к механизму привлечения внебюджетных ресурсов в жилищное строительство, применение которых повышает социально-экономическую эффективность использования бюджетных ресурсов.
14
Глава 1. РЕГИОНАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ
РЫНКА ЖИЛЬЯ
1.1. Структура и специфика рынка жилья городов России
Рынок жилья обладает рядом специфических признаков, отличающих его от рынков прочих товаров и услуг и совокупно с ролью жилья в системе жизнеобеспечения человека, занимает особое место в обществе. Необходимо выделять социальный, экономический и финансовый аспекты рынка жилья. Социальный аспект жилья выражается, прежде всего, в том, что качество жилья является важнейшим благом для человека, условием социальной стабильности общества. Социальный статус человека в значительной степени определяется его жилищными условиями.
Экономический и финансовый аспекты жилья, рассматриваемые в настоящей работе, по нашему мнению, в России еще недооцениваются. Основными из них являются:
• достойное жилье - важнейшая цель и мотив экономической активности населения всех развитых стран мира. В США, например, расходы на приобретение жилья составляют около 14% доходов семейных бюджетов и еще около 13 % - расходы на его содержание [111]. Можно утверждать, что он стал таковым и для большей части жителей городов России;
• качество жилья, в т.ч. его размеры, существенно влияют на структуру потребительского спроса. В США 13-16% потребительских расходов семей приходится на приобретение товаров длительного пользования для дома (мебели, бытовой техники);
14
• собственность на жилье является источником доходов муниципалитетов (налог на имущество физических лиц) и важным (ликвидным и надежным) видом обеспечения займа;
• организация в регионе массового жилищного строительства является катализатором роста инвестиционной активности и экономического роста, поскольку строительство жилья предполагает развитие системы коммунальных услуг, производства строительных материалов, энергетики и др. В развитой рыночной экономике вложения в жилищное строительство и коммунальное обеспечение составляют около 20% валового национального продукта. В 2000 году инвестиции в жилища по России составляли около 15% всех инвестиций в основной капитал [100]. В США они составляют 23-25% валовых инвестиций и наблюдается их дальнейший рост;
• от положения в жилищной сфере во многом зависит решение ряда проблем современного состояния страны. Во-первых, значительна непосредственная отдача средств в виде повышения производительности труда. Во-вторых, развитие жилищного строительства означает рост занятости. В-третьих, привлечение денежных накоплений населения в жилищное строительство служит в настоящее время важным условием укрепления финансовой системы страны и др. Мультипликативный эффект жилищного строительства отмечают многие отечественные и зарубежные исследователи [42 и др.].
Рынок жилья включает рынок собственности на жилищный фонд (жилье как товар) и рынок жилищных услуг.
В [64] выделяется ряд характерных особенностей рынка собственности на жилищный фонд:
- неоднородность жилищного фонда (различия по месту положения, внутренней планировке, коммунальным удобствам и др.);
- жилье - долговечная недвижимость;
15
- высокая стоимость жилья, сравнимая с доходами семьи россиян конца 21 века за 10 и более лет;
- высокие издержки (финансовые и моральные) смены жилья. Особенности управления рынком жилья в настоящее время обусловлены
многообразием форм собственности и целевого назначения жилищного фонда.
По формам собственности жилищный фонд делится на:
- частный жилищный фонд (принадлежащий на праве собственности физическим лицам и частным фирмам). Доля частного жилищного фонда за десять лет (1991-2000) в России возросла с 33 до 63%;
- смешанный жилищный фонд, находящийся в собственности нескольких лиц (ЖСК, ТСЖ и т.п.);
- государственный жилищный фонд, находящийся в ведении государственных предприятий и учреждений. За отмеченный период доля этого жилья снизилась с 41 до 6%;
- муниципальный жилищный фонд, собственником его является муниципальное образование. Его доля в последние годы существенных изменений не претерпела (возросла с 25 до 29%).
При этом формы собственности на жилье не разграничены по объектам недвижимости. Формирование в пределах одного жилого дома квартир (помещений) различных форм собственности усложняет процесс эффективного управления жилищным фондом.
Основными формами использования муниципального жилищного фонда являются: продажа в собственность, передача в имущественный или коммерческий наем, аренда, хозяйственное ведение и оперативное управление. Аренда жилья весьма распространенная форма обеспечения жилищных потребностей в США и странах западной Европы. В США, например, около 30% семей являются арендаторами жилья. В России в соответствии с гражданским кодексом, аренда разрешена только юридическим лицам. Граждане
16
могут реализовать эту форму использования муниципального жилья только в виде коммерческого найма. Подробная система нормативно правовых актов использования муниципальной собственности г. Москвы описана в [57].
В зависимости от целевого назначения муниципальный жилищный фонд целесообразно разделить на четыре группы [57]: социальный, индивидуальный, коммерческий и специализированный жилищный фонд.
В настоящее время эта объективная классификация жилищного фонда используется в управлении еще не в полной мере. Так, в одобренной Правительством РФ «Стратегии жилищной политики и развития жилищно-коммунального хозяйства на 2001-2005 г.г.» утверждается приоритет бюджетного финансирования жилищного строительства и предусматривается развитие систем кредитования жилищного строительства и ипотечного кредитования населения. Но классификация групп населения и видов жилищного фонда, которым адресованы эти меры, не обозначены. Создается ситуация, когда при высоком уровне дифференциации доходов, наличии значительной части населения, действительно нуждающегося в государственных субсидиях на приобретение жилья, и слабости бюджетов государство как бы «стесняется» заявить о строительстве дешевого социального жилья.
Мы согласны с позицией А.Ф. Басаргина и др., изложенной в [43], о том, что в жилищной сфере позиция государства по отношению к различным социальным группам населения и группам жилищного фонда должна быть дифференцированной. Основой дифференциации являются настоящие доходы, сбережения граждан и их вероятная динамика в перспективе.
Оценивая стратегию развития жилищного строительства на ближайшие 20 лет, в основе которой лежит ликвидация жилищного кризиса в стране, С.Н.Булгаков выделяет несколько основных направлений ее решения:
- строительство жилых домов повышенной комфортности (в г. Рязани доля строительства таких домов по жилой площади составляла в 2001-2002 годах около 25%); |
