ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования.
Становление таможенного права напрямую связано с отменой государственной монополии на внешнюю торговлю, в результате которой свободный выход на мировой рынок получили частнопредпринимательские структуры1.
Ситуация в международных экономических отношениях на сегодняшний день кардинально изменилась. Россия - часть глобальных процессов в этой области. Важнейшими формами международных экономических отношений являются: международная торговля, миграция рабочей силы, вывоз капитала и международный кредит, международные валютные (расчетные) отношения, международное научно-техническое и производственное сотрудничество. Внешняя торговля непосредственно связана с деятельностью таможенных органов, которые обеспечивают соблюдение правовых норм при перемещении через таможенную границу РФ товаров и транспортных средств. Таможня - есть символ национального суверенитета страны. Государственная внешнеторговая политика осуществляется посредством применения таможенно-тарифного регулирования (применения импортного и экспортного таможенных тарифов) и нетарифного регулирования (в частности, путем квотирования и лицензирования) внешнеэкономиче ской деятельности2.
1 Указ Президента РСФСР «О либерализации внешнеэкономической деятельности на территории РСФСР» от 15 ноября 1991 г. // Ведомости съезда народных депутатов РСФСР и ВС РСФСР. 1991. №47. Ст. 1612.
2 Ст. 13 Федерального закона от 13 октября 1995 г. № 157-ФЗ «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности» (в ред. от 10 февраля 1999 г.) // СЗ РФ. 1995. № 42. Ст.3923; 1997. № 28. Ст.3305; 1999. № 7. Ст.879.
Дуализм деятельности таможенных органов России обусловлен их основными функциями: экономической и правоохранительной. При этом в последние годы фискальная функция имеет тенденцию к существенному возрастанию. Доля поступлений от внешнеэкономической деятельности в доходной части федерального бюджета составляет порядка 40%'.
Со дня создания таможенных органов их деятельность в области финансов была нацелена на проведение единой финансовой политики, направленной на формирование целостной системы управления финансово-экономическим комплексом таможенной службы. Финансово-правовой статус таможенных органов основан на институте таможенно-тарифного регулирования, который включает в себя налогообложение товаров и транспортных средств, перемещаемых через таможенную границу Российской Федерации. Вместе с наукой таможенного права категория таможенных платежей, как комплексный институт, состоящий из норм таможенного и налогового законодательства, переживает период своего становления, требуя разрешения проблем и преодоления возникающих противоречий. Такие сложности возникают как в процессе законотворчества, так и в рамках правоприменительной деятельности.
Выбор темы диссертационного исследования приобретает особую важность и остроту в связи с тем, что дальнейшее усиление фискальной функции таможенных органов неизбежно приведет к еще более рельефной конфронтации между таможенной службой и субъектами внешнеэкономической деятельности.
1 Данные приводятся диссертантом на основе Федерального закона «О федеральном бюджете на 2000 год» от 31 декабря 1999 г. № 227-ФЗ // СЗ РФ. 2000. № 1 (часть 1). Ст. 10.
Настоящим исследованием предпринята попытка с помощью анализа финансово-правового статуса таможенных органов Российской Федерации сформулировать основные направления совершенствования их финансовой деятельности, не ущемляя при этом законные права и интересы граждан и организаций.
Объектом исследования является совокупность норм таможенного и налогового законодательства, правоприменительная практика судебных и таможенных органов России, содержащие теоретические и практические основы деятельности таможенной администрации по образованию, распределению и использованию денежных фондов, в связи с осуществлением стоящих перед ней задач.
Основной целью данной работы является комплексное исследование финансово-правового статуса таможенных органов, рассмотрение и анализ составляющих его элементов.
Изучение поставленной цели потребовало решения следующих задач:
- изучения исторических основ финансовой деятельности российских таможенных органов;
- определения места таможенных органов в системе органов исполнительной власти;
- характеристики системы таможенных органов;
- выявления особенностей финансовой деятельности таможенных органов, изучения их правовых основ;
- рассмотрения правовой природы разновидностей таможенных платежей;
- анализа основных проблем в части налогообложения в таможенной сфере;
- исследования возможных путей повышения эффективности финансовой деятельности таможенных органов;
- внесения конкретных предложений по устранению пробелов и противоречий в таможенном законодательстве.
Состояние научной разработанности темы. Правовой статус таможенных органов подвергался исследованиям со стороны многих ученых. Однако, практически все работы были посвящены анализу их правоохранительной деятельности. Настоящее исследование, не умаляя административно-процессуального характера их деятельности, основывается на финансово-правовых аспектах статуса системы таможенных органов. Всестороннее изучение финансово-правового статуса таможенных органов в отечественной правовой науке является одним из первых.
Общие вопросы истории теории вопроса рассматривались в дореволюционной литературе такими учеными, как Аксаков И., Воронов Л., Витчевский В., Кулишер A.M., Лодыженский К., Менделеев Д.И., Соловьев СМ.
Немалую лепту в разработку основ финансовой деятельности государства внесли труды Брызгалина А.В., Вороновой Л.К., Горбуновой О.Н., Грачевой Е.Ю., Карасевой М.В., Крохиной Ю.А., Пепеляева С.Г., Ровинского Е.А., Химичевой Н.И., Цыпкина С.Д.
При создании теоретической базы и понятийного аппарата диссертационного исследования были использованы положения и выводы отечественных ученых - специалистов в области общей теории права, административного и таможенного права, а также экономических дисциплин. Среди них: Алексеев С.С., Ашмарина Е.М., Бахрах Д.Н., Братусь С.Н., Воронова Л.К., Габричидзе Б.Н., Гравина А.А., Драганов В.Г., Карташов Г.А., Кивалов СВ., Козлов
Ю.М., Козырин А.Н., Листопад А.Д., Малько А.В., Манохин В.М., Матузов Н.И., Новиков А.Б., Ноздрачев А.Ф., Сандровский К.К., Старилов Ю.Н., Сухарчук И.Л., Терещенко Л.К., Тихомиров Ю.А., Храбсков В.Г., Шахматьев А.А., Шестакова М.П. и другие.
Методологической базой исследования являются общенаучные методы изучения: диалектический, системно-структурный, сравнительно правовой, исторический, логический, экономический, философский и другие.
Используемые в диссертации методы не исключают возможности в отдельных случаях простого изложения фактов в качестве необходимой аргументации, обладающей достаточной доказательственной силой и выявляющей особенности исследуемого вопроса.
Положения и выводы диссертации основываются на изучении Конституции, федеральных законов и иных нормативных актов, подзаконных актов, актов таможенных органов. В работе также использованы отдельные постановления Конституционного Суда Российской Федерации и правовые акты методического характера (инструкции Государственного таможенного комитета России, решения Высшего Арбитражного Суда РФ и др.)
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что в данной работе впервые предпринята попытка комплексного анализа финансово-правового статуса таможенных органов российской Федерации, обоснована концепция их финансовой деятельности, изучен механизм ее реализации.
В диссертации разработаны следующие теоретические положения и практические выводы, характеризующие научную новизну исследования, которые выносятся на защиту:
1. Система таможенных органов Российской Федерации рассматривается с позиций осуществления финансовой деятельности.
2. Предлагается трактовка определения таможенного органа.
3. Содержание финансово-правового статуса таможенных органов раскрывается посредством анализа их финансовой правосубъектности.
4. Формулируются принципы финансовой деятельности таможенных органов, дается ее понятие.
5. Выявляется соотношение правоохранительной и финансовой деятельности таможенных органов.
6. Исследуется правовая природа таможенных платежей, проводится анализ правоотношений, возникающих в сфере таможенного обложения.
7. Изучаются проблемы процедуры взимания таможенных платежей, обосновываются пути их разрешения.
8. Излагаются основные способы совершенствования финансовой деятельности таможенных органов.
Теоретическая значимость результатов диссертационного исследования состоит в том, что они вносят определенный вклад в теорию таможенного права и налогового права. Рассматриваемая проблема отличается актуальностью и недостаточным исследованием. Учитывая то, что таможенное право появилось сравнительно недавно и активно развивается, возникла необходимость в разработке его теоретических основ. Данная диссертация имеет значение для дальнейших научных, теоретических и практических исследований.
Практическая значимость диссертационного исследования заключается в разработке основ материального и процессуального прав, направленных на совершенствование таможенного законодательства Российской Федерации. Основные положения и выводы могут быть использованы в учебном процессе при чтении курсов «Таможенное право», «Налоговое право», «Финансовое право», «Правовое регулирование внешнеэкономической деятельности», а также при подготовке учебных и учебно-методических материалов по данной проблематике. Апробация результатов исследования получена в различных формах:
- выступление с докладами на научно-практических конференциях;
- проведение практических занятий по таможенному праву в Московской гуманитарно - социальной академии;
- публикация ряда статей;
- рассмотрение и одобрение диссертации на заседании кафедры прав человека Московской гуманитарно -социальной академии.
Структура работы обусловлена целью исследования и состоит из введения, трех глав, включающих пять параграфов, заключения и списка используемой литературы.
10
Глава 1. Общая характеристика финансовой деятельности таможенных органов Российской
Федерации
1.1. Исторический опыт финансовой деятельности российских таможенных органов
Многочисленные факты истории позволяют утверждать о тысячелетнем периоде существования в России таможенного дела. Еще в Древней Руси взимали мыт и пошлину за провоз товаров через внешние и внутренние заставы, за аренду торговых площадей, за покровительство торговым людям и т.п.1
Мыто - это своеобразный налог на право торговли, главная цель которого состояла в том, чтобы пополнить казну. Сборщика пошлин называли «мытник» или «мытчик», а места взимания мыта — «мытницей»2. Заведовало мытницами духовенство, а сами мытницы находились либо при монастырях, либо при непосредственной близости от них. Духовенство распоряжалось мерами и весами и получало пошлины с продававшихся товаров.
В то время таможенное дело осуществлялось от случая к случаю, эпизодически, являя собой дополнительный, побочный результат внешней и внутренней торговли. Документы таможенного делопроизводства начинают появляться лишь после XVI века.3 Скромная роль таможенной сферы на Руси была свойственна достаточно долгий исторический период. Однако, при царствовании
1 См., напр.: Памятники русского права. М. 1953. T.I. C.65; Лодыженский К. История русского таможенного тарифа. СПб. 1886. С.1.
2 Толстой Д. История финансовых учреждений России со времени основания государства до кончины императрицы Екатерины Второй. СПб. 1848. С.72.
3 Мерзан А.С. Таможенные книги XVII века. М. 1957. С.7.
11
царя Алексея Михайловича, русским купцам и промышленникам г пришлось столкнуться с конкуренцией товаров иностранного
производства, а также с монополией иностранцев на внешнюю i торговлю в России. Русские купеческие караваны путешествовали
i двумя маршрутами: либо по Днепру и Черному морю в Византию,
либо по Волге и Каспийскому морю в Багдад. Многие историки i отмечали, что в характере этих экспедиций преобладал военный,
захватнический оттенок.'
Торговые отношения Византии и Киевской Руси также
формировались под влиянием военно-политических обстоятельств.
Договорами от 907, 911, 945, 971 годов греки стремились i обезопасить себя от нападения Руси, заменив насилие их мирным
i обменом.
, Проживая на территории от Римского залива до берегов
i Черного моря, славяне в IX веке вели оседлый образ жизни,
занимались земледелием, ремеслами и торговлей. Наиболее важным
торговым путем был знаменитый путь из «варяг в греки». Нормы,
регулирующие торговые отношения, лишь частично отражены в
договорах, уложениях общего характера.
J С распадом Киевской Руси на отдельные княжества, между
I
1 ними возникают границы, на которых неизбежно появляется стража
и таможенники. Пошлины, сборы и иные платежи становятся одной из главных статей поступления денег в казну князя, и, если в Киевской Руси пошлины были едины для всех, то с распадом государства на отдельные земли, феодалы установили на своих территориях таможенные границы и пошлины в соответствии со
1 См., напр.: Таможенное дело России. Сборник документов и материалов. Т. 1. Сост. В.А. Шамахов и др. М. 1996. С.5.
2 Кулишер И.М. Очерк истории русской торговли. Петербург. 1923. С.21.
12
своими интересами. Главной целью взимания пошлин было, прежде всего, личное обогащение.
В начале XIII века появились новые виды таможенных платежей, усилилась их дифференциация. Теперь они взимались не только с определенного количества, но также в зависимости от ценности взвешиваемых продуктов.1 Таким образом, происходило одновременно развитие таможенного обложения и становление русского рынка.
После нашествия татаро-монголов в русском языке появилось слово «тамга», что в переводе означает «печать, письмо». Выдача ханских ярлыков с печатью - тамгой, подтверждающих привилегии феодалов и духовенства, сопровождалось сбором, который назывался тамгой, а вскоре тамгой стала называться пошлина, взыскиваемая при торговле на рынках и ярмарках. От слова «тамга» был образован глагол «тамжить», то есть ставить печать и взыскивать пошлину, тамгу. Такие платежи еще не носили пограничного характера и «взимались везде где угодно: повсюду были заставы - в городах, селах и слободах, на рынках и ворот»2. Место на ярмарке, рынке, где тамжили товар, стало называться таможней, а тот, кто тамжил, - таможенником.
В княжествах не существовало единой системы пошлин. Ставки устанавливались князем единолично и зависели от целого ряда обстоятельств. Желание пополнить казну толкало на изобретение все новых видов платежей, тормозя развитие торговли и, как следствие, расширение производства. Часто цена товара за счет уплаты всех пошлин возрастала, признавая торговлю
1 Лодыженский К. История русского таможенного тарифа. СПб. 1886. С.З.
2 Кулишер И.М. Основные вопросы международной торговой политики. Ленинград. 1929. С.З 1.
13
невыгодной. Запутанность системы, двойное обложение, мздоимство толкали людей на путь совершения контрабанды.
Главными обстоятельствами, определявшими развитие таможенной системы XV - XVI веков, явилось формирование единого русского (московского) государства с его обширным государственным хозяйством, запутанной финансовой системой, включавшей множество различных сборов и податей: денежных и натуральных, внешних и внутренних, с продаваемых и привозимых товаров. В середине XVI века аппарат по сбору пошлин был централизован, а таможенное обложение регламентировано.1
С объединением Древней Руси под властью московских князей неоднократно предпринимались попытки внести некоторый порядок в эти сборы и привести к более простой однообразной системе. Однако, несмотря на исключительно фискальный характер таможенных платежей, они могли изменяться в зависимости от субъекта такого обложения: был ли это свой человек, или иногородний купец, или иностранец. При этом неравенство не всегда признавало приоритет соотечественников.
Установление таможенных сборов в их современном смысле начинается с развития торговли с иностранцами через Архангельск2.
Московское правительство вело обширные действия по внешней и внутренней торговле. Важным предметом этой торговли были, в частности, сибирские меха, которые в огромном количестве собирались в виде подати с сибирских инородцев, затем сортировались и продавались за границу.
1 Тихонов Ю.А. Таможенная политика русского государства с середины XVI века до 60-х годов XVII века.// Исторические записки. М. 1995. Т.53. С.285.
2 Воронов Л. Свободная торговля и покровительственная система в России. М. 1891. С.5-6.
14
Другим предметом казенной торговли были в разное время хлеб, рыба, соль, смола, лен, пенька и т.д., притом иногда торговля тем или иным товаром объявлялась казенной монополией. Весьма важную доходную статью составляла торговля вином.1
Сбор таможенных и проездных пошлин, натуральных платежей, заведование казенными промыслами и операциями - все это требовало огромного штата служащих и рабочих. Начиная с середины XVI века, правительство, испытывая недостаток подготовленных людей на должности сборщиков налогов восполняло его путем привлечения людей из высшего купечества. Гарантией добросовестного отношения к служебным обязанностям являлась не только присяга не верность, но и имущественная состоятельность агента, материальная способность его возместить причиненный казне ущерб.2 «Это были настоящие рекрутские наборы купечества в казенную службу, - писал В.О.Ключевский, - ... производившиеся... даже против воли тех, кого таким образом возводили в высшие чины торгово-служилой иерархии».3 Сохранились оборванные листки таможенной книги, составленной в Моравской слободе, расположенной в Деревской котьме Новгородской области. Несмотря на их дефектность, записи местной таможни дают довольно отчетливое представление об одном из волостных тарифов конца XVI века.4
Централизаторская тенденция в развитии Московского государства в середине XVI века проявляется в попытках правительства реформировать таможенную систему: увеличить тамгу (пошлину с торговых сделок), отменить мыт (проезжую
1 Пушкарев С Г. Обзор русской истории. М. 1991. С.216-217.
2 Таможенное дело России. Сборник документов и материалов. Т. 1. Сост. В.А. Шамахов и др. М. 1996. СП.
3 Ключевский В.О. Сочинения. М. 1959. Т. 8 С. 47.
4 Бахрушин СВ. Духовные и договорные грамоты князей великих и удельных. М. 1909. Т.1. С. 194-195.
15
пошлину), ликвидировать феодальные привилегии, подобные тарханным грамотам. Однако, время таможенных реформ еще не наступило. Лишь в некоторых таможнях сборы взимались в пользу казны, в большинстве же случаев они сдавались по-прежнему на откуп. Эта система была выгодна как государству, так и назначаемому выборному таможенному голове.
Таможенный голова, уплатив примерный годовой сбор, мог гарантировать, что в случае недобора платежей, со стороны правительства не последует санкций, направленных на погашение задолженностей перед казной за счет его имущества, а государство получало строгий фиксированный сбор в денежном выражении. Откупщик принимал на себя обязательство уплаты правительству определенной суммы денег в известные сроки, что подтверждалось его поручниками, которые в случае неплатежа откупщика должны были погасить его задолженность.1
Законодательную основу таможенного дела России XVI века составляли таможенные уставные грамоты, издававшиеся московскими великими князьями и царями в целях упорядочения таможенного обложения. По большей части грамоты эти представляли собой контракт, на основании которого откупщик принимал на себя взимание таможенных сборов, вместе с обязанностью уплачивать казне определенную сумму. В грамотах перечислены сборы, подлежащие взысканию, и указаны их размеры, установлен порядок их взимания, определены пени за уклонение от их уплаты.
С конца XV в. до середины XVII в наметилась тенденция к учащению взимания тамги с местных жителей. Очевидно, изменение
' Толстой Д. История финансовых учреждений России со времени основания государства до кончины императрицы Екатерины Второй. СПб. 1848. С.27.
16
в таможенном обложении шло по линии введения рублевой пошлины и для местных жителей, и для иногородцев. С 20-х годов XVII в. в уставных грамотах уже не встречаются сведения об освобождении местных жителей от уплаты тамги.1
Многочисленные разрозненные таможенные сборы стали сливаться в единую таможенную пошлину. Отмирание взыскания пошлины натурой свидетельствует о совершенствовании деятельности самой таможни вследствие ликвидации функции по реализации товаров. Таможня выполняет и правоохранительные функции. Но ее главной задачей по-прежнему остается сбор налогов.
В XVII веке постепенно происходит усиление государственного влияния на сферу внешнеэкономических отношений. Многие товары, необходимые для самого государства, были запрещены к вывозу, в том числе хлеб. Фактически правительство редко само производило торговлю заповедными товарами, этот вид деятельности отдавался на откуп за определенную плату.
В рассматриваемый период изменяется и направление во внешнеторговой политике. Россия постепенно отходит от Англии, все более сближаясь с Голландией. В 1618 г. голландский резидент в России Исаак Мосса писал: «В настоящее время англичане здесь посрамлены, а наша речь теперь в силе... В течение 50 лет царь не получал никакой выгоды, между тем, как от нас, голландцев, ежегодно поступают значительные суммы в таможню»2.
1 Лодыженский К. История русского таможенного тарифа. СПб. 1886. Сб.
2 Кулишер И.М. Очерк истории русской торговли. Петербург. 1923. С.124.
17
Постепенно происходит становление русской
промышленности. Так, например, из России экспортируются ножи, плуги и т.д., изготовленные из импортируемого железа.
В 1648 г. появился новый шведский таможенный устав о товарах, вывозимых из России и привозимых в нее через Ревель, Нарву, и Ниеншанц. Согласно ему, отменялись таможенные пошлины на русские товары, привозимые в Ниеншанц. Незначительные пошлины взимались только с транзитных грузов, отправлявшихся дальше от невских берегов. Русские подданные получили право на оптовую торговлю с иностранцами, возможность складировать и вывозить из Ниена любые товары, за исключением соли и зерна, торговля которыми находилась в монопольном распоряжении шведских граждан.1 Экспорт в Швецию через Ниеншанц составлял примерно третью часть балтийской торговли России. Сюда ежегодно приходило свыше 100 судов, до половины из которых были русскими2. Законодательство того периода отличалось сложностью и запутанностью: одни и те же товары облагались разными пошлинами в зависимости от региона их происхождения. Таможня рассматривалась исключительно как источник пополнения казны.
Новый период в таможенной сфере начинается при царе Алексее Михайловиче. В 1648 г. он повелел подготовить новый документ о порядке государственного устройства России. Были собраны все грамоты, указы, статьи правящих до него монархов с целью создания новых законов, нового правового документа по управлению Россией.3 Вот как описывается данный этап реформ в
1 Гиппинг А.И. Нева и Ниеншанц. СПб. 1909. 4.2. С.66.
2 Коваленко Г.М. Русско-шведские отношения в XVII в. Учебное пособие. Петрозаводск. 1982. С.33-34.
3 Кисловский Ю.Г. История таможни государства Российского. М. 1995. С. 19. |
