ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования. В Послании Президента России В.В .Путина Федеральному Собранию РФ 2003 г. неоднократно подчеркивалась необходимость создания сильного, эффективного государства. Только сильная и ответственная власть позволит решить качественно новые задачи — увеличить валовой внутренний продукт в два раза, преодолеть бедность, модернизировать Вооруженные Силы. Основой для достижения этих целей является консолидация общественных сил, незыблемость Конституции Российской Федерации и гарантированных прав и свобод граждан.
Необходимо, чтобы эти цели присутствовали в практической деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. В Послании отмечалось в этой связи, что отечественная бюрократия обладает огромными полномочиями. Но «находящееся в ее руках количество полномочий по-прежнему не соответствует качеству власти»1.
Высказывания Президента России определяют качественно новое направление научных исследований административного права: с одной стороны, подтверждение незыблемости Конституции Российской Федерации и, тем самым, стабильности базового, системообразующего законодательства о государственной службе Российской Федерации, с другой - проведение административное реформы, ликвидация, - подчеркнул Президент, - голода на «современных управленцев, эффективных людей»2..
1 Послание Президента Российской Федерации Владимира Путина Федеральному Собранию РФ // Российская газета, 17 мая 2003 г. С.4.
2 Там же. С.4.
3 Гибкое взаимодействие этих подходов порождает целый ряд новых
проблем, правового характера в процессе реформирования государственной службы.
Федеральный закон_ «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31 июля 1995 г., который был призван создать стабильную правовую основу для развития и укрепления государственной службы, своей задачи не выполнил. Он не устранил такие угрожающие явления, как неконтролируемый рост управленческого персонала; расцвет бюрократизма, заглушающего рост новых экономических отношений и искажающего социальную политику государства; включение части чиновничества на разных уровнях управления в политическую борьбу, что приводило к саботажу государственных решений; коррупцию, проникшую в государственный и муниципальный аппарат; опасно низкий уровень исполнительной дисциплины; рассогласованность в работе министерств, ведомств, других государственных органов.
Укрепление государства и повышение эффективности государственной службы становится в современный период проблемой первостепенной важности. Ставится задача радикально сократить функции госорганов; разграничить полномочия между уровнями власти и обеспечить их финансовую самостоятельность, сформировать эффективно работающий механизм разрешения споров между гражданином и государством за счет совершенствования административных процедур и судебных механизмов; повысить эффективность государственной службы на основе правовых и демократических принципов, гарантирующих государственный аппарат от
4 коррупции и произвола; безусловности исполнения законов и других правовых
актов, и др. Если в государстве существует сильная государственная служба, то сильно и само государство. Формирование государственной службы в системе демократических правовых ценностей позволяет придать этой службе новое политическое и правовое содержание.
Правовые основы государственной службы охватывают как «статику» государственной службы, так и ее «динамику» - функционирование, непосредственную деятельность государственных служащих. Государственная служба включает в себя как «формирование организационных и процессуальных основ деятельности государственного аппарата, построение и правовое описание деятельности должностей», так и «подготовку, формирование, развитие, продвижение, оценку, стимулирование и ответственность соответствующих работников»1. Это не только нормативный, но и практически действующий институт государства. Вполне понятно, что чем яснее требования к государственной службе на уровне «динамики», тем полнее их реализация в нормативной сфере.
В последние годы процесс формирования правовых основ государственной службы активизировался. 15 августа 2001 г. Президент Российской Федерации утвердил Концепцию реформирования системы государственной службы Российской Федерации, План первоочередных мероприятий по ее реализации. Указом от 19 ноября 2002 г. Президентом утверждена Федеральная программа реформирования государственной службы
1 Атаманчук Г.В. Основные положения концепции развития государственной службы в Российской Федерации (доклад) // Вестник государственной службы. М., 1992. № 7.
5 на 2003-2005 г.г.1. В программе определен комплекс мероприятий по
совершенствованию правовых и организационных основ государственной службы.
В развитие Концепции реформы 25 апреля 2003 г. принят Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации», юридически закрепляющий видовую классификацию государственной службы, организационное и правовое обособление государственной гражданской, военной и правоохранительной служб. Установление законом на основе конституционных принципов законности, открытости, обязательности, ответственности, разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами, четких правовых процедур функционирования государственных органов способствует устранению таких негативных явлений, как бюрократизм, волокита, формализм, безответственность.
Наиболее эффективным средством совершенствования и реформирования государственной службы Российской Федерации является укрепление ее конституционной основы, развитие всех правовых институтов государственной службы в органическом взаимодействии с конституционными принципами и институтами.
Проблема укрепления правовых институтов государственной службы
ф-r становится, таким образом, все более актуальной. В связи с этим делается
попытка теоретически переосмыслить ключевые понятия и категории
государственной службы, сложившиеся в 80-е — 90-е годы. Важно при этом
1 СЗ РФ. 2003. № 22. Ст.2063.
6
сохранить и развить все конструктивное, что было «наработано» в те годы юристами-административистами.
Степень научной разработанности темы. Отечественные административисты всегда признавали значимость исследования правовых основ государственной службы Российской Федерации. На эту тему еще в советский период был написан целый ряд работ, среди которых следует отметить труды Д.М.Козлова, Б.М.Лазарева, А.Е.Пашерстника, Г.И.Петрова, С.С.Студеникина, Ц.АЛмпольской и др.
В разработку различных аспектов государственной службы на современном этапе большой вклад внесли С.А.Авакьян, Г.В.Атаманчук, М.Г.Анохин, Д.Н.Бахрах, ИЛБачило, А.В.Васильев, В.Г.Вишняков, В;А.Воробьев, В.Д.Граждан, А.А.Гришковец, Н.А.Емельянов, С.Э.Жилинский, Т.Г.Закупень, В.Н.Иванов, Н.М.Казанцев, Л.М.Колодкина, О.Е.Кутафин, А.Ф.Ноздрачев, В.И.Матирко, Д.М.Овсянко, П.П.Сергун, В.А.Прокошин, Ю.А.Старилов, М.С.Студеникина, В.В.Таболин, В.И.Фадеев, Б.С.Эбзеев, Р.А.Явчуновская и др.
В современных условиях наука административного права выходит на новый уровень исследования проблем государственной службы. Разрабатываются концепции, направленные на углубленное изучение правовых институтов государственной службы. Все большее внимание уделяется конституционным основам государственной службы.
Научная новизна исследования заключается в том, что впервые выделены и конкретно исследованы законодательные основы государственной службы в условиях становления рыночной экономики, демократизации политических
7 процессов и укрепления «вертикали» власти, выявлены сущностные и
концептуальные аспекты взаимодействия конституционных основ и различных элементов государственной службы, рассмотрены и сформулированы применительно к современным условиям такие понятия, как «государственная служба», «государственная должность», «государственный служащий», «ответственность государственного служащего» и др.
Дан подробный анализ этапов прохождения законопроектов о государственной службе в Верховном Совете РСФСР, в Федеральном Собрании Российской Федерации, в частности, Закона об основах государственной службы Российской Федерации, практики его реализации.
Цель и задачи диссертационного исследования. Исходя из актуальности обозначенной темы, в данном диссертационном исследовании ставится цель выявить основные правовые проблемы становления и развития государственной службы. Особое внимание уделяется при этом анализу конституционных принципов народовластия, федерализма, разделения властей и др. Дается анализ законодательной практики, предложены варианты дальнейшего развития правовых основ государственной службы в современных условиях, формирования эффективных правовых институтов этой службы.
Исходя из намеченной цели, были поставлены следующие исследовательские задачи:
- раскрыть потенциал законодательного регулирования государственной службы Российской Федерации;
8
- показать процесс становления и развития конституционных основ
законодательства о государственной службе в Российской Федерации;
- выявить недостатки действующего законодательства о государственной службе Российской Федерации, причины, их порождающие, определить пути их устранения;
- уточнить понятия «основы государственной службы», «государственная служба», «государственный служащий», «должность» и ряд других в тесной увязке с конституционными положениями и нормами;
- раскрыть соотношение государственного аппарата и государственной службы, административной реформы и реформирования государственной службы в современных условиях;
- предложить практические рекомендации по совершенствованию действующего законодательства о государственной службе Российской Федерации на основе Конституции России.
С учетом этого на защиту выносятся следующие положения и выводы, в которых нашла отражение научная новизна исследования:
- определено место государственной службы Российской Федерации и законодательства о ней в предметах исключительного ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, предметов ведения субъектов Российской Федерации;
- раскрыто содержание понятия «основы» государственной службы Российской Федерации и соотношение его с понятием «федеральная государственная служба»;
9
- дан анализ различных концептуальных подходов в процессе подготовки
проекта закона «Об основах государственной службы Российской Федерации»;
- обоснована необходимость создания в России единой системы государственной службы, включающей в качестве составных частей федеральную государственную службу и государственную службу субъектов Российской Федерации, объединенной общими принципами организации и функционирования, что обеспечивает эффективную реализацию общегосударственных интересов;
- выработаны предложения и рекомендации по совершенствованию государственной службы на базе более полного отражения в ней конституционных принципов.
Обоснованы также выводы и рекомендации, направленные на развитие конституционных основ законодательства о государственной службе Российской Федерации, в частности
- о необходимости углубления зависимости государственной службы Российской Федерации от конституционных принципов государственного устройства России и системы органов государственной власти в условиях проведения административной реформы в России;
- об обеспечении политической и экономической стабилизации общества путем нахождения оптимальной меры сочетания централизма и децентрализации в организации и функционировании государственной службы;
10 - об укреплении Российского государства на основе раскрытия правового
потенциала воздействия единой государственной службы Российской Федерации на процессы, происходящие в обществе, а также по совершенствованию правового регулирования отношений, складывающихся в сфере государственной службы.
Вносятся предложения о путях развития правовых институтов государственной службы по обеспечению эффективной реализации конституционных основ Российской Федерации; по совершенствованию правового статуса государственных служащих в современных условиях.
Объектом исследования выступают публично-правовые отношения, связанные с закреплением и реализацией правовых принципов в практической деятельности государственной службы.
Предметом исследования являются правовые основы государственной службы Российской Федерации, развитие законодательства о государственной службе до и после принятия Конституции Российской Федерации 1993 г. и проблемы совершенствования государственной службы на основе конституционных принципов в современный период.
Нормативную базу исследования составили Конституция Российской Федерации, действующее законодательство о государственной службе, другие федеральные законы, указы Президента России и постановления Правительства Российской Федерации, другие нормативные правовые акты.. Дается анализ нормативных правовых актов о государственной службе ряда субъектов Российской Федерации: Башкортостана, Татарстана, Саха-Якутия и пр.
11 Методологическую основу исследования составляют общенаучные
методы: диалектический, системный, исторический, сравнительный, а также специальные научные методы познания государственно-правовых процессов и явлений: системно-структурный, формально-юридический, историко-юридический, сравнительно-правовой, нормативно-логический, иные методы научного познания, обращенные к правовой проблематике.
Использование указанных методов в процессе изучения правовых явлений позволило автору оценить состояние общественных отношений в сфере государственной службы, выявить реальную потребность в совершенствовании законодательства, внести предложения, направленные на повышение эффективности государственной службы.
Теоретическая значимость диссертации состоит в исследовании правовых, прежде всего конституционных, основ государственной службы Российской Федерации. В диссертации исследуется важнейшая проблема теории общественной жизни - конституционно-правовое обеспечение развития государственной службы Российской Федерации. Развитие законодательства о государственной службе, его действенность в немалой степени зависят от теоретического осмысления его места в предметах ведения Российской Федерации и ее субъектов, установления четкой иерархии законов о государственной службе, принятых как на федеральном, так и региональном уровнях.
Изучение процессов развития правовых институтов государственной службы позволяет с большей основательностью и полнотой использовать
12 потенциал государственной службы для решения стратегических проблем,
поставленных в майском (2003 г.) Послании Президента России.
Теоретическое значение диссертационной работы видится также в том, что в ней содержится попытка раскрыть реальные, отвечающие объективным требования пути укрепления государственной службы.
Практическая значимость проведенного исследования. Изучение, теоретический анализ названных проблем и обобщение опыта развития законодательства о государственной службе субъектов Российской Федерации, проведенные автором, могут составить основу для разработки обоснованных предложений по совершенствованию законодательного регулирования сложного и многогранного процесса организации государственной службы в Российской Федерации.
Материалы диссертации имеют научное значение для развития административного, а также конституционного права, могут быть использованы в научно-исследовательских целях и в учебном процессе, а также при написании работ по административному праву и другим юридическим дисциплинам, в разработке пособий и рекомендаций для подготовки и переподготовки государственных служащих.
Апробация результатов исследования. Результаты исследования использовались автором в процессе подготовки проектов документов о государственной службе, а также отражены в научных статьях и выступлениях.
Основные положения диссертации, выводы и предложения одобрены на заседании кафедры (государственного управления и правового обеспечения государственной службы Российской академии государственной службы.
13 Материалы диссертационного исследования применяются автором в
учебном процессе и лекционной пропаганде.
Структура работы отражает логику исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных нормативных правовых источников и научной литературы.
14
ГЛАВА I. РАЗВИТИЕ ПРАВОВЫХ ОСНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ
СЛУЖБЫ ДО ПРИНЯТИЯ КОНСТИТУЦИИ РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ (1989—1993 г.г.)
В Конституции СССР 1936 г., как и в Конституции СССР 1977 г., отсутствовал термин «государственная служба» и «государственный служащий». В конце 80-х годов, когда начался процесс развала КПСС и встала проблема укрепления государственной службы, выяснилось, что основные ее институты не имели конституционных основ, что стало одной из причин слабости этих институтов.
Данное обстоятельство не означало, что юристы не вносили до этого предложений о - развитии конституционных основ государственной службы. '* Обоснованию необходимости принятия Закона о государственной службе
СССР было посвящено немало статей, опубликованных еще в 80-х годах1. В них отмечалось, в частности, что в стране было принято немало правовых актов, в той или иной мере регулирующих отношения в сфере государственной службы, но ни один из них не определял цели, задачи, принципы организации этой службы в целом, не закреплял ответственность государственных служащих перед государством и народом за надлежащее выполнение этих целей и задач.
В конце 1989 года по распоряжению Совета Министров была образована рабочая группа по подготовке проекта закона СССР «О государственной службе СССР» под руководством первого заместителя Министра юстиции
' См., например: Сергиенко Л.А. Совершенствование законодательства о государственной службе» (в книге N «ССР — ГДР: государственная служба». М., 1986. С. 11—17).
15 СССР И.С.Самощенко. Наряду с практиками в нее вошли и представители
науки — д.ю.н. Атаманчук Г.В., д.ю.н. Розенбаум Ю.А., другие ученые. Группа подготовила соответствующий законопроект, который был представлен на рассмотрение в Верховный Совет СССР, где и стал рассматриваться в его комиссиях и комитетах.
Законопроект отражал представления того времени об основных институтах государственной службы и, как показывает спокойный и не предвзятый анализ, содержал немало полезного и заслуживающего внимания. Проект закона регулировал отношения в области государственной службы СССР на основе принципов профессионализма, высокой компетентности служащих, их ответственности за свою деятельность. Государственная служа СССР определялась как один из видов общественно-полезной деятельности, осуществляемой лицами, занимающими должности в аппаратах Верховного Совета СССР и Президента СССР, в Кабинете Министров СССР, министерствах, государственных комитетах и ведомствах СССР, других органах управления, финансируемых за счет союзного бюджета, в аппаратах Комитета конституционного надзора СССР, Контрольной палаты СССР, союзных (федеральных) судов и Прокуратуры Союза ССР.
Проведение единой государственной политики и общее руководство системой работы с кадрами федеральных государственных служащих СССР предполагалось возложить на Комиссию федеральной государственной службы СССР при Верховном Совете СССР. Закреплялась ее подотчетность Верховному Совету СССР и независимость от исполнительных и
16
распорядительных органов государственной власти СССР, судебных и прокурорских органов.
Еще до августовских событий 1991 года центр тяжести по разработке . законодательных основ государственной службы стал смещаться на уровень Российской Федерации. В марте 1991 г. на заседании Президиума Верховного Совета Российской Федерации был рассмотрен вопрос о проекте закона о государственной службе Российской Федерации. В законопроекте говорилось о соотношении Закона о труде и проекта закона о государственной службе («Все, что не составляет особенности государственной службы, будет решаться по Кодексу закона о труде»); о соотношении законопроекта с актами, которые будут приниматься на местах («Закон устанавливает основные положения м прохождения государственной службы, и все, что будет сверх этого закона,
будет решаться на месте»). Вводилось понятие групп и разрядов для государственных служащих. Они должны были руководствоваться только требованиями закона и не быть связаны решениями партийных и других общественных организаций.
Августовские и октябрьские события 1991 и 1993 гг. принципиально изменили кадровый состав государственного аппарата: в высших эшелонах исполнительной власти к 1994 г. он обновился на две трети. И вполне понятно, что значительная часть людей не имели необходимых управленческих навыков. Кроме того, по мере формирования рыночных отношений постоянно увеличивался разрыв между доходами предпринимателей и тех, кто находился на государственной службе. Наметился отток в частный сектор наиболее опытных, квалифицированных людей. К концу 1993 г. все острее стал |
