Введение.
Актуальность темы диссертационного исследования. Современные средства массовой информации (СМИ) в российском обществе являются важнейшим социальным институтом, имеющим постоянно растущее значение в процессах массовой коммуникации и осуществлении гибких форм информационного социального контроля.
Процессы демократизации, коммерциализации, глобализации и информатизации за десятилетия реформ существенным образом изменили СМИ, которые приобрели новый административно-правовой статус, изменили свои функции и социальное значение в новом обществе. Функции и место масс-медиа в обществе определились как средство информирования общества, способ контроля общества за деятельностью власти. Они стали индикатором нового мышления, формируют новое общественное сознание.
Эти перемены продолжают вовлекать в свой круг все большее число людей, общественных организаций и государственных органов, затрагивают интересы различных правоохранительных органов, в том числе и органов внутренних дел (ОВД). В настоящее время преступность, правоохранительная деятельность и меры социального контроля за ней вызывают повышенное внимание со стороны общества и СМИ1.
Современная ситуация вокруг деятельности ОВД ведет к столкновению информационных интересов правоохранительных институтов и СМИ. Укрепление независимости масс-медиа и завоевание ими позиции «четвертой власти» исключает возможность государственных органов непосредственно управлять ими, использовать их ради своих целей, но предполагает сотрудничество, взаимодействие с ними всех правоохранительных органов, в том числе и ОВД. Специфика деятельности органов внутренних дел, как социального института, обусловлена необходимостью удовлетворения потребностей и интересов общества и конкретных индивидов. Реализация же
1 Послание Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации. Рос. газета, 2004, 17 мая.
возложенных на них задач и функций невозможна усилиями лишь одних правоохранительных органов, поэтому и предполагает осуществление взаимодействия ОВД с другими общественными объединениями, в том числе и СМИ.
В соответствии с приказом Министерства внутренних дел Российской Федерации (МВД РФ) №730 от 15 сентября 2003 г. «Об утверждении типового положения о министерстве внутренних дел, главном управлении, управлении внутренних дел субъекта Российской Федерации» информирование государственных органов, населения и СМИ о состоянии охраны общественного порядка, общественной безопасности, миграционных процессов и результатах борьбы с преступностью — является функцией ОВД. Тем самым деятельность ОВД по взаимодействию со СМИ была признана в качестве одной из основных функций министерства, практическая реализация которой призвана гарантировать успех достижения поставленных задач.
Однако усложнение конфликтных ситуаций, складывающихся в информационной сфере, неполнота реализации данной функции ОВД свидетельствует о недостаточности административно-правового регулирования в данной сфере и необходимости уточнения и совершенствования нормативно-правовых актов, регулирующих взаимодействие ОВД со СМИ, что подтверждается опрошенными респондентами.
СМИ информируют общество о деятельности ОВД, обеспечивают социальный контроль за данной деятельностью, способствуют выявлению в ней недостатков и стимулируют разработку мер по их устранению. В то же время, взаимодействуя со СМИ, ОВД, как и другие правоохранительные органы, обеспечивают сохранение хрупкого, тонкого баланса между свободой масс-медиа и ограничением последних во имя права на уважение личной жизни, права каждого человека на свободу выражения своего мнения, во имя сохранения плюрализма в обществе и безопасности всего государства.
Значимость проводимого исследования обусловлена и тем, что в современном обществе реально существуют угрозы в сфере безопасности: терроризм, захваты заложников, организация и деятельность незаконных вооруженных формирований, экстремистская деятельность, массовые беспорядки, чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера и другие. Эффективность деятельности правоохранительных структур в борьбе с указанными проявлениями, и в частности, работа МВД России, во многом зависит от общегосударственной стратегии предупреждения и пресечения столь опасных преступлений и степени эффективности их взаимодействия со СМИ.
Освещение СМИ событий, произошедших в сентябре 2004 г. в Беслане и в октябре 2002 г. в Москве, вызвали тревогу экспертов и правозащитников. Факты не предоставления ОВД информации или предоставления неполной, противоречивой, недостоверной информации о количестве заложников, количестве террористов, их требованиях, а также факты детализации СМИ форм и методов работы спецслужб и подробное освещение ими деятельности самих террористов, свидетельствуют о слабости организации взаимодействия ОВД со СМИ, недостаточности его административно-правового регулирования и актуальности проводимого исследования.
Степень разработанности темы исследования. Проблемам взаимодействия ОВД со СМИ уделялось определенное внимание в советский период времени. Этому были посвящены диссертационные исследования Томина В.Т. и Наумкина Ю.В. Однако специальные научные исследования вопросов административно-правового регулирования взаимодействия ОВД со СМИ не проводились. Последние выпущенные в нашей стране работы, специально посвященные теоретическим вопросам взаимодействия, были опубликованы в 1970-х годах, после чего в юридической научной литературе вопросы регулирования административно-правовых отношений, возникающих в процессе взаимодействия ОВД со СМИ затрагивались либо коственно (в связи с регулированием общественных отношений в данной
области иными отраслями права), либо только в узкоспециализированном аспекте (например, при рассмотрении вопросов деятельности ОВД в условиях межнациональных конфликтов).1 При разработке темы диссертационного исследования использовались общетеоретические правовые положения, которые разрабатывали: Безрядин Д.И., Благоразумный А.А., Варакута С.А., Герасимов А.П., Горшенков Г.Н., Гуляков А.Д., Ефанов Ю.И., Загорный А.В., Караханов Н.В., Коренев А.П., Колодкин Л.М., Коробов В.Б., Кулиев И.О., Кутушев В.Г., Майоров А.А., Малушкина Н.С., Наумкин Ю.В., Томин В.Т., Фатьянов А.А., Шванков В.М., Швецов Н.Я. и другие авторы. Это позволило определить исходные теоретические положения, обобщить опыт, разработать определенные рекомендации. Накопленный научный потенциал позволяет сделать вывод о формировании научного направления, связанного с исследованием взаимодействия правоохранительных органов со СМИ. Вместе с тем, следует констатировать, что проблемам административно-правового регулирования взаимодействия ОВД со СМИ не уделялось должного внимания.
Таким образом, практическая значимость административно-правового регулирования взаимодействия ОВД со СМИ предопределило выбор темы диссертационного исследования, его направленность и содержание.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования являются административно-правовые отношения, складывающиеся в процессе административно-правового регулирования взаимодействия ОВД со СМИ.
Предметом исследования являются административно-правовые основы взаимодействия ОВД со СМИ.
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью исследования является анализ современного состояния взаимодействия ОВД со СМИ, его административно-правового регулирования, принципов, форм, направлений
См. Кулиев И.О-О. Организация взаимодействия органов внутренних дел со средствами массовой информации в условиях межнациональных конфликтов. Дисс ... канд. юрид. наук. - М., 1996.
6
и выработке на этой основе предложений и рекомендаций по совершенствованию такого взаимодействия.
В соответствии с указанной целью в диссертационном исследовании необходимо решить следующие задачи:
1. Определить понятие взаимодействия ОВД со СМИ и проанализировать особенности административно-правовых отношений в процессе взаимодействия ОВД со СМИ.
2. Исследовать исторические предпосылки зарождения, становления и развития взаимодействия ОВД со СМИ, его периодизацию и современное состояние.
3. Исследовать федеральное и ведомственное регулирование правоотношений, складывающихся в ходе взаимодействия ОВД со СМИ.
4. Раскрыть содержание и административно-правовые основы организации взаимодействия ОВД со СМИ.
5. Провести анализ организационных форм и направлений взаимодействия ОВД со СМИ.
6. Разработать предложения и рекомендации по совершенствованию административно-правового регулирования взаимодействию ОВД со СМИ.
Методологическая база и методы исследования. Методологическую основу исследования составляет система философских знаний, определяющих основные требования к научным теориям, к сущности, структуре и сфере применения различных методов познания и анализа.
Теоретическую основу составляют научные труды в области теории права и государства, конституционного и административного права, государственного управления, социологии, криминологии, гражданского и уголовного процесса, нормотворческая база, относящаяся к вопросам исследования.
В процессе исследования автором использовался широкий круг правовых, социологических и иных методов научного познания:
диалектический метод в неразрывном единстве с логическим, историческим, а так же сравнительно - правовой, системный и статистический методы.
Эмпирическую базу составили материалы совещаний и конференций, официальная статистика ГИАЦ МВД России, результаты анкетирования. В диссертации используются также данные эмпирических исследований, проведенных другими авторами.
Научная новизна исследования. Диссертационное исследование является одной из первых попыток комплексного изучения проблем административно-правового регулирования взаимодействия ОВД со СМИ с учетом специфики взаимодействия со СМИ как функции ОВД.
Инновационным является уточненное и дополненное определение понятий «взаимодействие ОВД со СМИ», «средство массовой информации», анализируются складывающиеся на практике административно-правовые отношения между ОВД и СМИ.
Впервые предложена периодизация исторического развития взаимодействия ОВД со СМИ, научно обоснованы его современные принципы и пути его административно-правового регулирования.
Автором впервые осуществлен административно-правовой анализ широкого спектра вопросов, отражающих новое направление взаимодействия ОВД со СМИ - противодействие преступности и терроризму.
В исследовании проанализированы новые формы взаимодействия ОВД со СМИ, с учетом последних достижений науки, разработаны рекомендации по совершенствованию рассматриваемого взаимодействия и впервые теоретически обоснована необходимость принятия совместного приказа МВД России и Министерства культуры и массовых коммуникаций РФ (МКМК РФ), способствующего более эффективному взаимодействию рассматриваемых субъектов.
Положения, выносимые на защиту:
1. Авторское определение понятий «взаимодействие ОВД со СМИ» и «средство массовой информации».
8
Под взаимодействием ОВД со СМИ следует понимать равноправное, устойчивое, взаимовыгодное, деловое сотрудничество ОВД со СМИ по противодействию преступности, укреплении законности и реализации функций ОВД.
Под средством массовой информации следует понимать результат интеллектуальной деятельности, имеющий наименование и выраженный в форме периодического печатного издания, радио-, теле-, видеопрограммы, кинохроникальной программы, продукции распространяемой по сетям электросвязи (телекоммуникационным сетям), иной форме периодического распространения массовой информации, предназначенной для неограниченного круга лиц.
2. Периодизация исторического становления и развития взаимодействия ОВД со СМИ, прошедшая 3 этапа: дореволюционный (1802-1917 г.г.), советский (1917-1983 г.г.) и современный (1983-н.в.).
3. Авторское обоснование осуществления взаимодействия ОВД со СМИ на основе новых форм взаимодействия: Internet, «телефон доверия», видео-ньюс-релизы, пресс-релизы, медиа-наборы и других, а также нового направления рассматриваемого взаимодействия - противодействие преступности и терроризму.
4. Классификация нормативно-правовых актов, регулирующих взаимодействие ОВД со СМИ: международно-правовые (международные конвенции, декларации, резолюции и пакты); федеральные (Конституция РФ, федеральные законы, законы субъектов РФ, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ); ведомственные (приказы и инструкции); рекомендательные (концепции, конвенции и другие акты, носящие рекомендательный характер).
5. Проект совместного приказа МВД России и Министерства культуры и массовых коммуникаций РФ «О взаимодействии структурных подразделений МВД России и Министерства культуры и массовых коммуникаций».
6. Предложения по совершенствованию действующего законодательства:
- внести изменения в ст.2 Закона РФ «О средствах массовой информации», законодательно закрепив понятие «массовой информации»;
- внести изменения в ст. 15 Федерального Закона РФ «О борьбе с терроризмом», закрепив ограничения на распространение информации в зоне проведения контртеррористической операции;
- внести изменения в КоАП РФ и УК РФ, добавив норму, предусматривающую ответственность за пропаганду и распространение в СМИ сведений о способах и методах распространения, разработки, изготовления и использования наркотических средств и психотропных веществ.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Изложенные в диссертации положения, выводы и предложения могут быть использованы в процессе совершенствования взаимодействия ОВД и других правоохранительных органов со СМИ, в законотворческой деятельности по совершенствованию административно-правового регулирования информационного законодательства.
Предпринята попытка доработки категориального аппарата взаимодействия ОВД со СМИ.
Материалы диссертации могут быть использованы в научно -исследовательской деятельности, в учебном процессе образовательных учреждений системы МВД России при преподавании курсов «Административное право», «Административная деятельность органов внутренних дел», а так же при проведении занятий в системе служебной подготовки сотрудников органов внутренних дел.
Практическая значимость диссертации заключается в использовании предложенных выводов по совершенствованию административно-правового регулирования информационного законодательства и законодательства, регулирующего взаимодействие ОВД и других правоохранительных органов
10
со СМИ, а так же использовании тактических рекомендаций по совершенствованию взаимодействия ОВД со СМИ.
Обоснованность и достоверность результатов исследования
определяются выбором и применением научной методологии исследования; комплексным характером исследования; изучением эмпирического материала; практикой деятельности подразделений милиции общественной безопасности УВД Орловской области и Московского управления внутренних дел на железнодорожном транспорте.
Достоверность полученных в ходе диссертационного исследования результатов подтверждается изучением работ по общей теории права, административному праву, иным отраслевым юридическим наукам; использованием положений и принципов российского и зарубежного законодательства; статистических данных ГИАЦ МВД России, а так же данных социологических исследований: анкетным опросом 200 сотрудников ОВД среднего начальствующего состава Московской, Тульской, Орловской, Брянской, Курской, Липецкой, Воронежской и других областей Центрального федерального округа Российской Федерации (подразделений государственной инспекции безопасности дорожного движения, вневедомственной охраны, патрульно-постовой службы милиции, отряда милиции особого назначения, и сотрудников пресс-служб названных подразделений), а также 100 граждан, в число которых входили и журналисты областных и местных СМИ.
Апробация и внедрение результатов исследования. Диссертация прошла обсуждение и была одобрена на заседании кафедры управления деятельностью служб общественной безопасности Академии управления МВД России. В процессе проведения исследования автором был сделан ряд научных сообщений. Основные положения диссертации докладывались автором на теоретических, научно-практических конференциях и семинарах, в частности «Актуальные проблемы борьбы с преступностью: история и современность» (Орел 2003), «Органы внутренних дел в современной
11
России: проблемы и перспективы» (Орел 2003), «Правопорядок и безопасность в России: история и современность» (Орел 2004).
Отдельные положения диссертации используются при чтении курсов «Административное право» и «Административная деятельность ОВД» в Орловском юридическом институте МВД России, а так же в практической деятельности МУВД на железнодорожном транспорте, при взаимодействии ОВД со СМИ, при проведении занятий по специальной подготовке со старшим, средним, младшим начальствующим составом.
Разработанный проект совместного Приказа МВД России и МКМК РФ «О взаимодействии структурных подразделений Министерства внутренних дел РФ и Министерства культуры и массовых коммуникаций РФ» обсуждался и был одобрен на совещании в Средне-Русском межрегиональном управлении МКМК РФ и на совещании отделения информации и общественных связей УВД Орловской области.
Основные идеи, а так же теоретические и практические положения, изложенные автором в настоящем диссертационном исследовании, нашли отражение в трех научных работах общим объемом 1,1 п.л.
Структура и объем работы. Работа состоит из введения, двух глав, включающих пять параграфов, заключения, списка используемой литературы и приложений.
12
Глава 1. Общетеоретические аспекты взаимодействия органов внутренних дел со средствами массовой информации.
§ 1. Органы внутренних дел и средства массовой информации в сфере государственного управления.
Радикальные перемены во всех сферах российского общества: политике, экономике, идеологии и других, существенным образом изменили его облик. Общество стало более открытым, свободным от тоталитарного контроля, реально воплощается плюрализм в политической жизни, свобода слова. Важная роль в реализации данных демократических институтов принадлежит средствам массовой информации: телевидению, радио, печати, которые играют важную роль в социальном контроле за деятельностью органов государственной власти, влияют на мировоззрение людей, формируют общественное мнение и выступают гарантом демократических преобразований'.
Многоплановая роль СМИ в обществе предопределяет административно-правовое регулирование общественных отношений, возникающих в процессе сотрудничества, взаимодействия с ними фактически всех органов исполнительной власти и общественных формирований. Особенно актуальна эта проблема для правоохранительных структур, деятельность которых носит во многом закрытый характер и связана с разрешением конфликтов, что всегда привлекает внимание журналистов. В полной мере это относиться и к деятельности ОВД, которая становится более прозрачной для средств массовой информации, общественных правозащитных организаций и граждан. ОВД, как государственный орган, может стать важным инструментом гражданского общества, а не частью закрытой тоталитарной системы, как это было ранее. Практика деятельности
1 См. Супонев СП. Взаимодействие исправительных учреждений со средствами массовой информации. Автореф. дисс. канд. юрид. наук. - М., 2001. С. 3.
13
исполнительной власти свидетельствует о том, что ее эффективность находится в непосредственной зависимости от применяемых средств и методов. Одним из таких инструментов, является административно-правовое регулирование общественных отношений, в том числе, возникающих в процессе реализации ОВД, как субъекта исполнительной власти, возложенных на него функций по взаимодействию со СМИ для решения поставленных перед ОВД задач.
В анализируемой литературе, проблема административно-правового регулирования общественных отношений, возникающих, изменяющихся или прекращающихся в ходе взаимодействия со СМИ не получила еще достаточной разработки. Во многом это связано с тем, что до сих пор среди практических сотрудников ОВД, научных работников нет единообразного понятия терминологической сути часто употребляемого термина «взаимодействие».
В советский период времени под взаимодействием правоохранительных органов с учреждениями массовой информации понимались постоянные между ними взаимосвязи, которые проявляются в процессе взаимовлияния и использования возможностей друг друга для достижения собственных целей.1
Взаимодействие можно рассматривать как необходимое условие, как средство решения задач, поставленных перед системой, наконец, как деловое сотрудничество. Однако все эти и другие аналогичные определения, акцентируют внимание лишь на определенных сторонах сущности взаимодействия, подчеркивают нюансы, но не раскрывают ее в целом.
Взаимодействие объективно заложено в любой социальной системе и проявляется как своего рода закономерность, познать ее и использовать в
См. Наумкин Ю.В. Взаимодействие органов внутренних дел с учреждениями массовой информации в борьбе с преступностью. Ташкент, 1990. С.5.
14
интересах системы для успешного достижения стоящих перед ней целей можно лишь на основе комплексного (системного) подхода.
Изучение научной литературы позволило выявить часть признаков взаимодействия, признаваемых обязательными всеми авторами, а в отношении ряда признаков единство мнений отсутствует.
Обязательными признаками являются:
- многосубъектность, т.е. наличие как минимум двух участников взаимодействия;
- согласованность субъектов взаимодействия по целям системы;
- кооперация, деловое сотрудничество, взаимопомощь субъектов взаимодействия в интересах решения общих задач.
Два последних признака нуждаются в уточнении, в связи с тем, что хотя именно цель рождает взаимодействие предметов, и возникает там и тогда, где взаимосвязь предметов объединена общей целью, но тем не менее и ОВД и СМИ в ходе взаимодействия друг с другом выполняют и свои специфические цели и задачи. Первые стремятся использовать СМИ для поднятия своего престижа, а также получения поддержки населения при реализации оперативно-профилактических мероприятий, розыска преступников, предупреждения и раскрытия преступлений, повышения уровня правовой грамотности населения. Вторые видят в ОВД источник надежной и интересной информации, т.к. криминальные события в силу их разнообразия, эмоциональности и непредсказуемости интересны широкой аудитории.
Таким образом, нормативно-правовое регулирование деятельности ОВД по взаимодействию со СМИ, позволяют упорядочить возникающие между ними административно-правовые отношения, способствующие наиболее объективному отображению проблем укрепления правопорядка и борьбы с преступностью и дать оценку деятельности правоохранительной системы и государству в целом, - общая цель.
К признакам, по поводу которых имеют место разночтения, относят:
15
- согласованность взаимодействия по месту и времени;
- обоснованность взаимодействия на законах и подзаконных актах;
независимость субъектов взаимодействия друг от друга в субординационном отношении.
* Согласованность деятельности по месту и времени в качестве
обязательного признака взаимодействия элементов системы используется в военной науке. Оттуда он и «перешел» в некоторые определения взаимодействия уже применительно к ОВД.
В практике ОВД взаимодействие осуществляется как непосредственно, так и опосредованно. Причем эти способы, как справедливо подчеркивается в специальной литературе, в равной мере необходимы.1
При первом способе участники взаимодействия осуществляют совместные мероприятия, характеризующиеся единством места и времени, например совместное участие журналистов при проведении специальных мероприятий ОВД: рейдов, дежурств и т.д. При втором способе участники х взаимодействия решают общую задачу самостоятельно и они не связаны единством места и времени (например, обращение в СМИ к гражданам для раскрытия преступлений и розыска лиц, и их совершивших, скрывшихся от ОВД и т.п.).
Таким образом, признак единства места и времени не охватывает всех случаев взаимодействия ОВД со СМИ, в силу чего не является обязательным и всеобщим.
Обоснованность взаимодействия на законах и подзаконных актах, на наш взгляд является обязательным признаком в силу того, что именно путем административно-правового регулирования общественных отношений, возникающих, изменяющихся или прекращающихся в процессе взаимодействия ОВД со СМИ государством осуществляются функции
Караханов В.Е., Петров СВ. Организация комплексного использования сил и средств РОВД в ООП и борьбе с преступностью. Лекция. М., Академия МВД СССР, 1985. С.7
16
исполнительной власти, без нормативного закрепления которых само взаимодействие было бы неэффективным либо же невозможным вообще.
Вместе с тем, необходимо отметить, что не все правовые отношения, возникающие в ходе взаимодействия ОВД и СМИ, урегулированы нормами права. Нередко они складываются в силу определенных традиций, на основе взаимопомощи и взаимной заинтересованности, сотрудничества. Например, у начальника МВД, УВД субъекта РФ берут интервью по «громкому» резонансному преступлению, где есть возможность для ОВД решить сразу несколько задач: а) пресечь возможность зарождения различных слухов, домыслов; б) дать полную информацию о предпринимаемых ОВД мерах по разрешению ситуации. А СМИ в свою очередь могут получить подробную и точную информацию из официальных источников. Такие административно-правовые отношения носят организационный характер, но тем не менее они приемлемы.
Независимость субъектов взаимодействия друг от друга в субординационном отношении не может быть положена в качестве обязательного признака взаимодействия ОВД со СМИ, в связи с тем, что в структуре самих ОВД имеются подразделения по связям с общественностью, с которыми сотрудничают оперативные и следственные подразделения ОВД, выполняя возложенные на них задачи, находясь в субординационном подчинении начальника отдела, управления, министерства.
Взаимодействие может рассматриваться как философская категория, отражающая процессы воздействия объектов друг на друга, их взаимную обусловленность и порождение одним объектом другого.1
Словарь русского языка Ожегова СИ., Шведовой Н.Ю. дает два толкования взаимодействия - 1) взаимная связь явлений; 2) взаимная
1 Советский энциклопедический словарь. М., «Советская энциклопедия», 1983. С.56
17 |
