3 ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования. Происходящие в России поистине революционные преобразования в экономической, политической и правовой сферах сопровождаются неизбежной для них ожесточенной борьбой за власть, а практически - за овладение государственным аппаратом, системой государственного управления. Любые преобразования обречены на неудачу, если одновременно не реформируется аппарат государственной власти. Для нашей страны эта истина имеет жизненно важное, первостепенное значение1. Как и всегда в переломные периоды общественного и государственного развития, коренным стал вопрос о политических, социальных, профессиональных и других качествах лиц, участвующих в государственном управлении. Отсюда огромная значимость кадровой проблемы. В последние годы кадровую ситуацию в органах внутренних дел определяют сложные и противоречивые процессы. Разрыв, проявившийся между уровнем материальной обеспеченности, степенью социально-правовой защищенности персонала и значительно возросшими нагрузками на личный состав, вызванными ростом преступности, возникающими внутренними вооруженными конфликтами, привел к ощутимому размыванию профессионального кадрового ядра, снижению престижа службы, оттоку наиболее квалифицированных кадров. Данные статистической отчётности свидетельствуют о высокой текучести кадров: доля сотрудников, проходящих службу в органах внутренних дел менее трёх лет, в 1998 г. составила 49,3%. Всего с 1992 г. по различным причинам было уволено почти 635 тыс. человек. Причём уходят опытные, квалифицированные сотрудники.
В связи с этим встает задача формирования высококвалифицированного личного состава органов внутренних дел, способного эффективно решать задачи, поставленные перед МВД России обществом и государством. Усло-
" См.: Ельцин Б.Н. Выступление в российской академии государственной службы. М., Юридическая литература, 1995. С.З
4
вия кадровой работы диктуются обострившимися социально-политической, экономической и криминогенной ситуациями. Рост числа тяжких преступлений, количественные и качественные изменения преступности инициировали решение конкретных задач по кадровому обеспечению правоохранительной деятельности.
Работа с кадрами в органах внутренних дел - это система реализации государственной кадровой и социальной политики в отношении сотрудников органов внутренних дел (ОВД). Кадровая функция ОВД приобретает первостепенное значение и отличается особыми обстоятельствами, отражающими новый исторический этап развития системы.
В этих условиях огромное значение приобрела проблема формирования нового корпуса государственных служащих ОВД, и в особенности управленческих кадров. Все это подтверждает, что государственная служба в ОВД является одним из многогранных и исключительно ответственных видов профессиональной деятельности, что предъявляет сотруднику разнообразные требования. Так как государственная служба в ОВД Российской Федерации (РФ) является разновидностью государственной службы РФ, то ее нельзя рассматривать как абсолютно самостоятельную категорию, оторванную от общего развития государственной службы. Ей присущи как общие характеристики государственной службы РФ, так и специфические характеристики, исходящие из задач и функций ОВД. Поэтому к изучению государственной службы в ОВД РФ необходимо подходить комплексно.
Актуальность изложенных вопросов, представляющих научный и практический интерес, а также недостаточная степень их разработанности в научной литературе и предопределили выбор темы диссертационного исследования.
Степень научной разработанности проблемы. По кадровым проблемам органов внутренних дел написано значительное количество научных работ однако, вопросы административно-правового регулирования работы с кадрами в ОВД в них освещались в контексте более общих и смежных про-
блем или в порядке постановки задач для дальнейших научных исследований. Актуальные проблемы работы с кадрами в ОВД рассматривались в трудах А.П. Коренева, Л.М. Колодкина, В.М. Кукушина, Р.С. Мулукаева, Д.Ы. Бахраха, Л.Л. Попова, А.Н. Роша, A.M. Столяренко, Г.А. Туманова и др. В них заложены предпосылки разработки теории работы с кадрами ОВД.
В диссертационных работах П.В. Артамонова, А.И. Губарева, Д.А. Гавриленко, A.M. Букина, В.И Казанцева, С.Г. Реброва и др. исследованы некоторые исторические, организационные, социально-психологические и правовые аспекты работы с кадрами в ОВД. Однако комплексный монографический правовой анализ реализации кадровой функции в ОВД требует дальнейших исследований.
Весомый вклад в развитие государственной службы внесли многие ученые и практики. В частности, А.Б. Агапов, В.К. Бабаев, В.М. Безденежных, Е.Н. Беляков, СВ. Ванюшкин, И.И. Веремеенко, А.А. Гришковец, А.П. Герасимов, В.Е. Гущин, Р.И. Денисов, М.Г. Детков, А.В. Дутин, М.И. Еропкин, Г.Г. Зуйков, Ю.Г. Карпухин, В.Р. Кисин, Е.П. Клубов, А.В. Кудрявцев, В.М. Манохин, Г.М. Миньковский, В.Ф. Некрасов, А.Ф. Ноздрачев, В.М. Шамаров, А.Д. Шестак, Е.Ю. Шихов, СМ. Штутман, Е.Ф. Яськов и др. Во второй половине 90-х годов в разработку проблем государственной службы внесли весомый вклад такие отечественные учёные-администраторы, как Д.М. Овсянко, Ю.Н. Старилов, П.П. Сергун.
Государственно-служебные отношения в ОВД рассматривались в литературе в различных аспектах; историческом, правовом, социальном, социологическом, организационном, нравственном. Однако в научном плане еще многое предстоит сделать с целью создания новой модели этой службы, отвечающей радикальным переменам в России.
Особого внимания заслуживает монография Ю.Н. Старилова "Государственная служба в РФ. Теоретико-правовое исследование"1, в которой
1 См.: Старилов Ю.Н. Государственная служба в РФ. Теоретико-правовое исследование. Воронеж: ВГУ, 1996.
6
предложено ввести в юридических вузах преподавание нового самостоятельного учебного курса "Служебное право". В Московской государственной юридической академии уже несколько лет успешно преподается специальный курс "Государственная служба РФ", на основе разработанного профессором Д.М. Овсянко пособия "Государственная служба РФ"1. Вопросы государственной службы обстоятельно раскрыты в новейших учебниках по административному праву2. Вопросы организации работы с кадрами в ОВД раскрыты в учебниках под редакцией А.П. Коренева3.
Учебные пособия помогают всем изучающим понять административно-правовую основу российской государственной службы, а соответствующие знания - важнейшая предпосылка реформирования России и ее государственного аппарата, в том числе ОВД. Таким образом, исследование проблемы организации работы с кадрами ОВД имеет не только теоретическое, но и непосредственное практическое значение.
Объектом исследования являются урегулированные правом и нуждающиеся в правовом опосредовании общественные отношения, складывающиеся в процессе работы с кадрами органов внутренних дел, прохождения государственной службы в ОВД.
Предмет исследования составляют правовые основы и практическая деятельность кадрового персонала по обеспечению прохождения государственной службы ОВД.
Цель и задачи диссертационного исследования. Основной целью диссертационного исследования является комплексное, системное исследо-
См.: Овсянко Д.М. Государственная служба РФ: Учебное пособие. М., Юристь, 1996. ~ См.: Алёхин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. М, Зерцало, 1997; Манохин В.М., Адушкин Ю.С., Багишаев З.А. Российское административное право. М., 1996; Административное право: Учебник / Под редакцией Ю.М. Козлова и Л.Л. Попова. М., Юристъ, 1999.
' См.: Основы управления в органах внутренних дел: Учебник / под редакцией А.П. Коренева. М., 1996; Административная деятельность органов внутренних дел. Учебник / Под редакцией А.П. Коренева. М.,1998.
7
вание нормативно-правовой базы, регламентирующей вопросы прохождения государственной службы в ОВД, теоретических, организационных и правовых аспектов реализации кадровой функции органов внутренних дел и разработка путей её совершенствования.
Достижение поставленной цели предполагает решение следующих задач:
• определить направления совершенствования административно-правового регулирования работы с кадрами в ОВД;
• исследовать практическую деятельность и выявить особенности в ор- ганизации работы с кадрами органов внутренних дел;
• провести анализ административно-правового статуса сотрудников органов внутренних дел;
• разработать методику профессиональной подготовки личного состава органов внутренних дел;
• исследовать правовые и социальные проблемы защищенности сотрудников органов внутренних дел и разработать рекомендации, на- правленные на повышение эффективности их решений;
• сформулировать и обосновать рекомендации, направленные на повышение эффективности работы с кадрами органов внутренних дел;
• спрогнозировать основные мероприятия Российского государства по подготовке и проведению реформы государственной службы в ОВД РФ.
Методологическую основу диссертационного исследования составля- ет комплекс методов научного познания, включающий в себя философский, историко-правовой и сравнительно-правовой методы. В основе философского метода научного познания лежат диалектический метод, системный подход, научно-познавательные возможности которых позволяют всесторонне исследовать организационно-правовые отношения, складывающиеся в процессе работы с кадрами органов внутренних дел.
В процессе исследования были использованы следующие научные методы:
8
• анализ документов, включая их контент-анализ. Изучены соответствующие законы и иные нормативные правовые акты (указы Президента России, постановления Правительства России); документы МВД России -директивы, приказы, указания и инструкции; отчёты, обзоры, аналитические справки о состоянии работы с кадрами и другие документы;
• статистический анализ данных, отражающих результаты деятельности органов внутренних дел и их кадровых аппаратов;
• опрос, анкетирование сотрудников ОВД;
• сравнительный метод.
Теоретическую основу диссертации составляют труды отечественных правоведов по проблемам административно-правового регулирования общественных отношений, теории права, конституционного, трудового, гражданского права, науки управления и иных научных дисциплин, относящихся к теме исследования, и, кроме того, научные работы по философии, политологии, социологии, что позволило избежать узкоспециального подхода к изу- чаемым проблемам.
Эмпирическую базу диссертационного исследования составляет практика деятельности руководителей и кадровых аппаратов органов внутренних дел по реализации кадровой политики органов внутренних дел.
В процессе разработки темы использовался также многолетний практический опыт работы диссертанта со слушателями и студентами высших учебных заведений.
Использованные научные методы обеспечивают достоверность и обоснованность полученных научных результатов.
Проведённое исследование позволяет сформулировать, обосновать и вынести на защиту следующие положения:
1) государственная служба в органах внутренних дел представляет собой
самостоятельный, юридически обособленный вид федеральной госу-
дарственной службы, находящийся в исключительном ведении Рос-
сийской Федерации;
2) сотрудники органов внутренних дел, исходя из специфики их служебной деятельности, связанной с возможностью применения мер государственного принуждения, имеют особый правовой статус, отличный от других федеральных государственных служащих;
3) аргументация необходимости повысить уровень административно-правового регулирования государственной службы в органах внутренних дел путём принятия Федерального закона "О государственной
к службе в органах внутренних дел Российской Федерации";
4) в условиях начавшегося процесса кодификации российского законодательства о государственной службе целесообразно сохранить самостоятельную правовую базу государственной службы в органах внутренних дел;
5) поскольку уровень правовой культуры сотрудников органов внутренних дел в значительной степени отстаёт от уровня, присущего государ-
с ственным служащим правового демократического государства, для его
повышения целесообразно ввести в образовательных учреждениях МВД России специальный учебный курс "Государственная служба в органах внутренних дел Российской Федерации";
6) повышение эффективности работы органов внутренних дел в значительной степени зависит от уровня социально-правовой защищённости их сотрудников. В условиях формирования в субъектах Российской Федерации собственной государственной службы, находящейся в их ведении и финансируемой за счёт средств региональных бюджетов, степень социально-правовой защиты государственных служащих субъектов Российской Федерации оказывается выше, чем у федеральных государственных служащих, включая сотрудников органов внутренних дел. Следует нормативно закрепить положение, согласно которому уровень социальной защиты сотрудников ОВД не может быть ниже,
10
чем в соответствующих субъектах РФ.
7) выводы и рекомендации по совершенствованию административной работы с кадрами внутренних дел. Научная новизна исследования заключается в следующем:
1. Диссертация представляет собой одну из первых в отечественной юридической литературе второй половины 90-х годов попыток комплексного исследования государственной службы в органах внутренних дел Российской Федерации.
2. Теоретически обосновано положение о том, что служба в органах внутренних дел является самостоятельным видом единой федеральной государственной службы, находящейся в исключительном ведении Российской Федерации (согласно п. "т" ст. 71 Конституции).
3. Выдвигается и аргументируется тезис о необходимости сохранить особое правовое регулирование государственной службы в органах внутренних дел в условиях начавшегося процесса кодификации законодательства о государственной службе на общероссийском уровне. Лучшим средством добиться этого является принятие самостоятельного Федерального закона "О государственной службе в органах внутренних дел Российской Федерации".
4. Предлагается сохранить за государственными служащими органов внутренних дел более высокий уровень социальных гарантий по сравнению с государственными служащими, находящимися на так называемой "гражданской" государственной службе, прежде всего в субъектах Российской Федерации.
5. В целях повышения уровня правовой культуры сотрудников органов внутренних дел автор предлагает ввести в образовательных учреждениях МВД России преподавание специального учебного курса "Государственная служба в ОВД РФ".
11
Теоретическая и практическая значимость результатов исследования состоит в возможности их использования: а) в научно-исследовательской работе при анализе актуальных проблем административного права и теории управления; б) для дальнейшего развития такого института административного права, как государственная служба; в) при совершенствовании действующего законодательства, регламентирующего организацию государственной службы в ОВД, а также при разработке новых нормативно-правовых актов, относящихся к данной сфере; г) в учебном процессе высших учебных заведений МВД России в преподавании учебных дисциплин по проблемам работы с кадрами органов внутренних дел; д) в практической деятельности кадровых аппаратов органов внутренних дел Российской Федерации.
Апробация результатов исследования и их внедрение. Основные положения и выводы диссертационного исследования получили апробацию в различных формах:
• отражены в публикациях автора;
• излагались на научных и научно-практических конференциях;
• обсуждались на заседаниях кафедр административного и конституционного права Воронежского института МВД России, Воронежского филиала Московского гуманитарно-экономического института, Воронежского государственного университета;
• некоторые материалы диссертационного исследования автором использовались при подготовке проектов нормативных актов МВД России. По теме диссертации опубликовано 14 работ, общим объемом 24
п.л. Эти материалы используются в учебном процессе и в практической деятельности сотрудников ОВД.
Структура диссертации соответствует логике построения научного исследования и включает введение, две главы, состоящие из шести параграфов, заключение, список использованных источников и литературы.
12
ГЛАВА 1. ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА В ОРГАНАХ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ И ЕЁ ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
§7. Сущность и основные черты государственной службы в органах внутренних дел
Исследуя вопрос о сущности государственной службы в органах внутренних дел, необходимо раскрыть понятие государственной службы в РФ.
В современном демократическом обществе государству отводится особая роль в консолидации различных ценностей и интересов его граждан. Свои задачи по выполнению этой роли государство реализует через государственную службу, рассматриваемую как социально-правовое явление (социально-правовой институт)1.
Российское законодательство, регламентирующее государственную службу, пошло по пути признания того, что государственная служба - это профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов. Это положение отражено в ст.2 Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации".
Таким образом, с учетом развития законодательства о государственной службе есть достаточные основания говорить, что с юридической точки зрения её можно характеризовать в качестве самостоятельного правового института, представляющего из себя совокупность норм, регламентирующих правовой статус государственных служащих, поступление на государственную службу, продвижение и перемещение по службе, повышение квалифи-кации, оценку и стимулирование их труда, контроль за деятельностью государственных служащих, основания и виды их ответственности, организацию управления персоналом государственной службы и другие, связанные с ней вопросы.2
Советская государственная служба по своим критериям и существен-
1 См.: Габричидзе Б.Н., Коланда В.М. Принцип профессионализма в государственной службе // Государство и право. 1995. № 12. С.20.
2 См.: Князев С.Д. Административное право: Учебное пособие. Владивосток, 1997. С.47.
13
иы.м признакам противоречила концепции рациональной бюрократии. Она базировалась во многом на абстрактных, "политизированных", а следовательно, второстепенных и неважных для практики принципах, которые также устанавливались в той или иной мере в советских конституциях. Изменение социально-политической и государственно-правовой ситуации в стране обусловило необходимость реформирования государственной службы.
Государственная служба должна обеспечивать социальную стабильность, внутреннюю и внешнюю безопасность, эффективное функционирование инфраструктуры, необходимой для развития экономики, работу учреждений образования, здравоохранения, транспорта и всего остального, что нужно для обеспечения жизни общества. Государственная служба должна играть главную роль в достижении предусмотренных конституцией задач и целей. Именно государственные служащие несут основную ответственность за сохранение демократической стабильности и соблюдение принципов правового государства, за обеспечение прав и свобод граждан. Они обязаны претворять в жизнь волю государства.
Юридически государственная служба современной России представляет собой правовую материю, которая находится в постоянном движении: она изменяется, дополняется, идет поиск новых инструментов в разрешении существующих проблем; на основе конституционных положений разрабатываются новые нормативные акты, регламентирующие государственно-служебные отношения; наконец, в соответствии с Посланием Президента РФ Федеральному Собранию 1997 года "Порядок во власти - порядок в стране"1 предпринимается попытка подготовки и принятия в России единого законодательного акта о государственной службе - Кодекса государственной службы Российской Федерации.
Как известно, подобный правовой опыт в нашей стране уже существовал. С 1832 года в императорской России действовал Свод уставов о
См.: Российская газета. 1997. 7 марта.
14
I* службе гражданской , который включал в себя: 1. Устав о службе по оп-
ределению Правительства; 2. Устав о пенсиях и единовременных пособиях; 3. Положение об особых преимуществах гражданской службы в отдаленных местностях, губерниях западных и Царства Польского.
Современное развитие законодательства позволяет утверждать, что Россия находится на пути возрождения профессионального чиновничества. Этот институт, основываясь на профессионализме, способностях, политическом нейтралитете служащих и качественном исполнении ими служебных jjt обязанностей, обеспечивает во многих странах стабильное государственное
управление и является важнейшим фактором сохранения и позитивного развития государственности.2
Деление государственных должностей по категории "А", "Б" и "В", кроме того, что оно четко отражает различия в характере и объеме государственно-властных полномочий, замещающих их государственных служащих, имеет и другое важное значение. Оно используется законодателем для опре-^ деления понятия "государственная служба".
Если раньше под государственной службой подразумевалось выполнение служащими любых должностных обязанностей в каких бы то ни было государственных организациях, то согласно Федеральному закону "Об основах государст-| венной службы Российской Федерации", государственной службой считается
| профессиональная деятельность только по обеспечению исполнения полномочий
! государственных органов. К государственной службе относится исполнение
I *
должностных полномочий лицами, замещающими государственные должности лишь категорий "Б" и "В". Понятие "государственная служба" на лиц, замещающих должности категории "А", не распространяется. Данное обстоятельство приводит к тому, что лица, замещающие ключевые должности в системе исполнительной власти, оказались не только вне института государственной службы, но
См.: Свод законов Российской Империи, т.III, СПб., 1876. " См.: Овсянко Д.М. Государственная служба Российской Федерации. М., 1996. С. 29.
15
во многом и вне правового поля.1 Вряд ли такое положение можно признать приемлемым.
Таким образом, в самом определении понятия "государственная служба" подчеркивается, что деятельность государственных служащих, замещающих должности категорий "Б" и "В", носит обслуживающий, вспомогательный характер: она предназначена для того, чтобы обеспечивать исполнение полномочий лицами, замещающими должности категории "А". Поэтому имеется отличие и в наименовании видов должностей: если должности категории "А" называются просто государственными должностями, то должности категорий "Б" и "В" - государственными должностями государственной службы.
Конечно, формулировка "обеспечение исполнения полномочий лицами, замещающими должности категории "А" имеет тот недостаток, что может вызвать понимание государственной службы как службы "при" высших государственных должностных лицах, а не у общества и государства. В действительности же государственная служба представляет собой вид общественно-полезной профессиональной деятельности, которая в конечном итоге заключается в осуществлении части полномочий того государственного органа, в котором государственный служащий занимает должность "Б" и "В", меньше чем у лиц, замещающих должности категорий "А", и первые поставлены в зависимость от вторых. Кроме того, это означает, что лица, замещающие должности категорий "А", не связаны целым рядом ограничений, налагаемых Федеральным законом "на их подчиненных".
Важно, что названным законом установлено: государственная служба на государственных должностях категории "Б" ограничена сроком, на который назначаются или избираются лица, замещающие государственные должности категории "А". По существу это означает юридическое закрепле-
1 См.: Исполнительная власть Российской Федерации: проблемы развития. / Под редакцией И.Л. Бачило. М.: Юристь, 1998. С.399.
16
мне института временных служащих. Лица, находящиеся на должностях категории "Б" (помощники, советники, консультанты, референты и др.), призваны непосредственно обеспечивать исполнение полномочий лиц, замещающих должности категории "А". Если последние смещаются, то предлагается возможность замены государственных служащих замещающих должности категории "Б". Конечно, некоторые из них могут остаться на прежней должности, но допустима их одновременная замена. В других государствах иначе: партия у власти меняется, а аппарат продолжает бесперебойно работать, будто ничего не случилось. По мнению профессора Овсянко Д.М., принцип зависимости службы лиц, замещающих должности категорий "Б", от лиц, пребывающих в должностях категории "А", в определенной мере препятствует формированию профессионального, отстраненного как от политических подвижек, так и от кадровых перетрясок аппарата управления1.
Государственные должности категорий "Б" и "В" включаются в Реестр государственных должностей государственной службы Российской Федерации, который утверждается Президентом страны. Все эти должности подразделяются на следующие группы:
• высшие государственные должности государственной службы(5-я группа);
• главные государственные должности государственной службы(4-я группа);
• ведущие государственные должности государственной службы(3-я группа);
• старшие государственные должности государственной службы(2-я группа);
• младшие государственные должности государственной службы(1-я группа).
См.: Овсянко Д.М. Государственная служба РФ. М: Юристъ, 1996, с.59.
17
К данному Реестру приложены перечень специализаций государственных должностей государственной службы и квалификационные требования к лицам, замещающим государственные должности государственной службы.
Специализация предусматривает наличие у государственного служащего для исполнения обязанностей по государственной должности государственной службы соответствующего профессионального образования. Специализация устанавливается в зависимости от функциональных обязанностей государственных должностей государственной службы и особенностей предмета ведения соответствующих государственных органов.
В квалификационные требования к служащим, замещающими государственные должности государственной службы, включаются, во-первых, требования к уровню профессионального образования с учетом группы и специализации должностей. Гражданам, претендующими на такие должности, необходимо иметь:
а) для высших и главных государственных должностей государствен- ной службы - высшее профессиональное образование по специализации государственных должностей государственной службы или образование, считающееся равноценным, с дополнительным высшим профессиональным образованием по специализации государственных должностей государственной службы;
б) для ведущих и старших государственных должностей государственной службы - высшее профессиональное образование по специальности "го-сударственное и муниципальное управление" либо по специализации государственных должностей государственной службы или образование, считающееся равноценным;
в) для младших государственных должностей государственной службы - среднее профессиональное образование по специализации государственных должностей государственной службы или образование, считающееся равноценным. |
