Введение
Актуальность темы исследования определяется, в своей основе, нынешним противоречивым состоянием демократических преобразований, необходимостью поиска дальнейших перспектив развития российской государственности. В соответствии с Конституцией Российской Федерации местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя России, то есть является одним из принципов, который наряду с принципами разделения властей и федерализма определяет систему власти в государстве.
В соответствии с современной концепцией местного самоуправления, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти; население само определяет конкретную модель местного самоуправления, отражающую специфику региона, его исторические, географические, национальные, экономические и иные особенности. Это, в частности проявляется в самостоятельности определения населением организационно-правовых форм осуществления местного самоуправления.
В связи с этим исследование организационные основ местного самоуправления, выявление, анализ и обобщение тенденций, складывающихся на местном уровне, представляется достаточно важным и является одной из актуальных задач современного государствоведения. Изучение этих проблем имеет практическую значимость как с точки зрения развития законодательства о местного самоуправления, так и для реформирования местного самоуправления.
Предмет, цели и задачи исследования. В работе исследуется местное самоуправление, которое может быть рассмотрено как форма народовластия, как неприкосновенный демократический институт. Отсюда
следует необходимость вычленения и раскрытия элементов системы местного самоуправления, установления их взаимосвязи. Предметом исследования настоящей работы являются организационные основы местного самоуправления, представляющие совокупность форм непосредственного и опосредованного (через систему органов местного самоуправления) участия населения в местном самоуправлении.
Целью диссертационного исследования является анализ внутренних взаимосвязей и взаимозависимостей между элементами системы местного самоуправления, которые проявляются как на уровне характеристики политико-правовой природы местного самоуправления, так и в процессе нормативно-правовой регламентации, а также последующей реализации в рамках общих процессов демократических преобразований.
Для достижения обозначенной цели ставятся конкретные задачи исследования, очерченные в своей основе, рамками предложенного плана диссертации. Они сводятся к следующему:
Во-первых, анализ понятия местного самоуправления, его политико-правовой природы; раскрытие понятия местной (муниципальной) власти, установление соотношения местной власти и государственной власти как разных форм народовластия; выявление и характеристика атрибутов и критериев местного самоуправления, что необходимо для уяснения современной концепции местного самоуправления.
Во-вторых, выявление и раскрытие содержания форм непосредственного и опосредованного участия населения в местном самоуправлении, установление элементов системы органов местного самоуправления, их взаимосвязей и взаимовлияния; анализ природы органов территориального общественного самоуправления.
В-третьих, раскрытие понятия местного нормотворчества, анализ особенностей устава муниципального образования как основного норма-
3
тивного акта муниципального образования, анализ возможностей кодификации местных нормативно-правовых актов.
Достижение поставленных задач теснейшим образом связано с необходимостью выработки практических рекомендаций по обозначенной проблематике.
Степень разработанности темы. Комплексный характер исследуемой проблемы предполагает необходимость обращения не только к работам юристов государствоведов и административистов, но и к трудам политологов, философов и социологов.
Понятие местного самоуправления, его соотношение с государственным, социальным или общественным управлением, а также понятие государственной власти, ее соотношение с общественной влстью рассматривалось в трудах советских и российских ученых, таких как С.А.Авакьян, Г.В.Атаманчук, Г.В.Барабашев, Д.Н.Бахрах, А.А.Безуглов, Ф.М.Бородкин, Н. С. Бондарь, А.Г.Воронин, В.И.Васильев, Б.Н.Габричидзе, А.А.Кармолицкий, А.Колесников, А.И.Коваленко, Ю.М.Козлов, Е.И.Козлова, Б.Н.Краснов, М.А.Краснов, В.А.Кряжков, В.Н.Кудрявцев, О.Е.Кутафин, Л.Е.Лаптева, Г.В.Мальцев, В.М.Манохин, А.В.Оболонский, И.И.Овчинников, В.А.Пертцик, Н.В.Постовой, Л.А.Ревенко, Ю.И.Скуратов, А.Я.Слива, Ю.А.Тихомиров, Д.Ю.Шапсугов, К.Ф.Шеремет, А.Н.Широков, В.И.Фадеев.
Особую группу составляют труды русских и зарубежных государствоведов, философов и политологов прошлого и начала нынешнего века, исследовавших политико-правовую природу местного самоуправления; следует особенно выделить работы Н.Н.Алексеева, П.Ашлей, А.Васильчикова, Л.А.Велихова, Р.Гнейста, А.Д.Градовского, Г.Еллинека, Н.М.Коркунова, Н.И.Лазаревского, О.Лабанда, Э.Мейера,
Р.Моля, И.Редлиха, Б.Э.Нольде, М.И.Свешникова, А.Токвиля, Б.Н.Чичерина, Л.Штейна.
Проблемам правотворчества в целом или отдельным особенностям местного нормотворчества посвящены работы С.С.Алексеева, Н.С.Бондаря, Д.А.Керимова, А.Нашица, А.С.Пиголкина,
Т.Н.Рахманиной, В.М.Савицкого, Ю.А.Тихомирова, Б.Н.Топорнина, А.А.Ушакова, А.Н. Широкова.
Широкий круг авторов исследовал отдельные вопросы современного состояния местного самоуправления, причем следует констатировать, что в настоящее время преобладают работы публицистического, научно-популярного характера. Монографии и диссертационные исследования по указанной проблематике только начинают появляться. Среди наиболее интересных работ молодых ученых следует отметить труды Т.М.Бялкиной, В.В.Белораменского.
Источниковедческую основу исследования составили научные труды отечественных (включая дореволюционных) и зарубежных ученых (юристов, историков, политологов и социологов), широкая нормативно-правовая база. Большое внимание уделялось аналитическим обзорам по вопросам местного самоуправления; использовались данные социологических исследований, проводимых Фондом содействия становлению и развитию местного самоуправления. Достаточно значительную группу источников составляют научные и научно-популярные статьи.
В работе использовались нормативно-правовые акты федерального уровня (а также проекты некоторых федеральных законов), законы около 30 субъектов Российской Федерации (следует отметить, что основу составляли акты субъектов Федерации Сибирского и Дальневосточного регионов), уставы (или их проекты) и иные правовые акты муниципальных образований.
5
Методология исследования. В работе использовались как общенаучные методы познания (диалектико-материалистический, системный, социологический), так и специальные (сравнительного правоведения, нормативно-логический, структурно-функциональный, историко-юридический, метод перехода от общего к частному, от абстрактного к конкретному).
Общенаучные методы использовались при рассмотрении и анализе понятия местного самоуправления, его политико-правовой природы, раскрытии сущности местного самоуправления, выделении его критериев. Метод восхождения от абстрактного к конкретному использовался при переходе от исследования теорий местного самоуправления, различных модели местного самоуправления к анализу концепции местного самоуправления в Российской Федерации на современно этапе.
Анализ системы местного самоуправления, раскрытие элементов и установление взаимосвязей проводилось с помощью специальных методов, в первую очередь метода сравнительного правоведения, нормативно-логического метода. Взаимоотношения между органами местного самоуправления определялись при помощи анализа правовых актов, закрепляющих их правовой статус, практики функционирования, которая нашла свое отражение в курсах конституционного и государственного права, административного, муниципального права. Анализ нормативно-правовой базы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований позволил выявить некоторые тенденции, сделать обобщения; в основе этих исследований лежали методы перехода от частного к общему.
Научная новизна диссертационной работы находит свое обоснование в следующих положениях:
Во-первых, появление новой комплексной отрасли «муниципальное право» приводит к необходимости теоретической разработки основных понятий и терминов. В работе не только раскрывается понятие местного самоуправления, но и формулируются критерии и атрибуты местного самоуправления; дается определении понятия «муниципальная власть».
Во-вторых, обращение к проблемам формирования организационных основ местного самоуправления обуславливается отсутствием в современной государственно-правовой, социологической или политологической литературе системного исследования такого характера. Как правило исследования ограничиваются рамками одного субъекта Российской Федерации, реже одного региона. В данной работе представлен анализ организационных основ местного самоуправления около 30 субъектов Российской Федерации разных регионов России.
В-третьих, можно отметить, что в настоящее время отсутствуют теоретические работы в области разработки понятия местного нормотворчества. Есть отдельные работы, освещающие понятие правотворчества (нормотворчества) в целом. Но следует констатировать, что есть определенная специфика в актах, принимаемых на уровне местного самоуправления. Также отсутствуют комплексные исследования особенностей уставов муниципальных образований.
На защиту выносятся следующие положения и выводы: 1. Двойственная природа местного самоуправления, сочетающая в себе общественные и государственные начала, приводит к необходимости анализа и установления соотношений между государственной властью и властью местного самоуправления (местной, муниципальной властью), а также общественными объединениями.
7
2. Анализ современной концепции местного самоуправления позволяет заострить внимание на необходимости вычленения атрибутов и критериев местного самоуправления, характеризующих сущностную сторону местного самоуправления.
3. В соответствии с Конституцией Российской Федерации и действующим законодательством организационно-правовые формы местного самоуправления население определяет самостоятельного и закрепляет в уставах муниципальных образований. Организационно-правовые формы местного самоуправления обуславливаются сочетанием элементов непосредственного и опосредованного участия населения в местном самоуправлении. Для их раскрытия необходимо проведение комплексного анализа организационных основ местного самоуправления.
4. Среди форм непосредственного участия населения в местном самоуправлении наиболее значительное место занимают местные (муниципальные) выборы, референдум и сходы (собрания жителей). Раскрываются особенности организации и проведения их в разных регионах Российской Федерации, даются практические рекомендации по анализу и возможному совершенствованию действующего законодательства. Выявляются разные подходы муниципальных образований к выбору типа избирательной системы. В отдельных регионах Российской Федерации наряду с обязательным референдумом вводится институт факультативного референдума - опроса.
5. В соответствии с действующим законодательством четко не определено, каким законодательством регулируются вопросы организации и деятельности органов территориального общественного самоуправления (об общественных объединениях, о некоммерческих организаци-
8
ях, о местном самоуправлении). Дается обоснование природы органов территориального общественного самоуправления.
6. Формы опосредованного участия населения в местного самоуправления, тесно связаны с системой органов местного самоуправления, которая как правило включает три элемента: главу муниципального образования, представительный и исполнительный органы местного самоуправления. Конкретная модель местного самоуправления в муниципальном образовании зависит от взаимосвязей этих элементов, реальных возможностей влиять на работу друг друга. Рассматриваются особенности моделей местного самоуправления в различных муниципальных образованиях примерно 30 субъектов Российской Федерации, делаются практические рекомендации.
7. Одной из форм влияния населения на деятельность органов местного самоуправления является институт отзыва выборных лиц местного самоуправления. Анализируются основания отзыва, механизмы отзыва выборных лиц местного самоуправления в различных регионах Российской Федерации.
8. Несмотря на то, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, местное нормотворчество представляет собой разновидность правотворчества; причем речь идет о делегированном или санкционированном правотворчестве. В работе раскрывается понятие местного нормотворчества, выделяются основные функции.
9. Устав муниципального образования по своей природе является основным учредительным документом муниципального образования, «маленькой конституцией», что вытекает из его особенностей и обуславливает повышенные требования, такие как необходимость прохождения государственной регистрации.
9
10.Современное состояние нормативной базы местного самоуправления не всегда позволяет населению знакомиться и реализовывать акты местных органов, что, с одной стороны, снижает эффективность их применения, а с другой - не дает возможность жителям контролировать работу местных органов; это обстоятельство и ряд других дают основания для постановки вопросов о проведении «горизонтальной кодификации» местных нормативных актов.
Практическое значение диссертации и апробация результатов исследования. Практическая значимость исследования определяется новизной и системностью анализа местного самоуправления, комплексным подходом. Это позволит использовать материал в нормотворческой деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, при разработки и чтении курсов муниципального права для студентов и слушателей, для государственных и муниципальных служащих, депутатов местных органов власти.
Выносимые на защиту положения обсуждались на региональных научных конференциях, круглых столах и семинарах, организованных органами государственной власти и местного самоуправления, учебными и научно-исследовательскими учреждениями, научными фондами (Новосибирск, Москва, Томск, Барнаул, Екатеринбург), использовались при подготовке к проведению парламентских слушаний, проводимых Советом Федерации по вопросам местного самоуправления.
Автором диссертации разработан курс «Муниципальное право», составлена программа курса и практикум для проведения семинарских занятий. Материалы диссертационного исследования прошли апробацию в Сибирской академии государственной службы и Томском высшем экономико-юридическом институте при чтении курса муниципального права. Результаты использовались при проведении семинаров для глав го-
10
родских и сельских администрации, составлению рекомендаций по разработке уставов муниципальных образований.
Результаты исследования использовались в работе Фонда становления и развития местного самоуправления, одним из основателей и исполнительным директором которого является автор диссертации, а также при работе над проектами нормативно-правовых актов ряда муниципальных образований Новосибирской, Омской, Томской, Кемеровской областей, Республик Бурятия, Хакасия, Тыва, Красноярского и Алтайского краев. Автор участвовала в работе над уставом города Новосибирска; материалы диссертационного исследования использовались при составлении заключений по проектам уставов около 30 сельских муниципальных образований субъектов Российской Федерации Сибирского региона.
По теме диссертационного исследования опубликовано около 20 работ, изданы учебные пособия и аналитические обзоры.
П
1. Понятие и содержание местного самоуправления.
1.1. Понятие системы местного самоуправления и организационных
основ местного самоуправления.
В соответствии со статьей 3 Конституции Российской Федерации народ осуществляет свою власть непосредственно, через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Таким образом закрепляется две основные группы форм реализации народом своего суверенного полновластия: формы непосредственного народовластия и формы опосредованного народовластия через системы органов власти. В последнем случае речь идет о системе органов государственной власти и системе органов местного самоуправления.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1 конкретизирует положения Конституции Российской Федерации. Так, в соответствии с частью 1 статьи 3 названного Федерального закона граждане Российской Федерации осуществляют свое право на местное самоуправление в городских, сельских поселениях и других муниципальных образованиях в соответствии с федеральными гарантиями избирательных прав граждан путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, а также через выборные и другие органы местного самоуправления.
Приведенная норма позволяет выделить несколько групп форм, посредством которых осуществляется местного самоуправления в Российской Федерации: формы непосредственной демократии, формы опосре-
1 Федеральный закон от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ (в ред. от 17 марта 1993 года) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 35. Ст. 3506.
12
дованного участия населения в местного самоуправления через систему органов местного самоуправления.
По мнению ряда авторов следует выделять отдельную группу форм, которую составляют организационные формы участия населения в местном самоуправлении, центральное место в которой занимает территориальное общественное самоуправление. Этот подход получил свое закрепление и в ряде законов субъектов Федерации о местном самоуправлении, в которых есть отдельная глава о территориальном общественном самоуправлении и которая расположена отдельно от глав (разделов), рассматривающих формы непосредственного участия граждан в местном самоуправлении и систему органов местного самоуправления. Так, в законе Амурской области «Об общих принципах организации местного самоуправления в Амурской области»2 раздел 3 «Организационные основы местного самоуправления» содержит две главы - «Органы местного самоуправления» и «Осуществление местного самоуправления непосредственно населением». Вопросам территориального общественного самоуправления посвящен раздел 6 названного закона.
Не смотря на то, что органы территориального общественного самоуправления представляют собой фактически опосредованное участие населения, представляется более правильным подход, в соответствии с которым территориальное общественное самоуправление рассматривается как одна из форм непосредственного участия населения в местном самоуправлении. Это вытекает из логики Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
2 Закон Амурской области от 23 октября 1995 N 33-03 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Амурской области» // Амурская Правда. 1995. 26 октября.
13
Совокупность организационных форм осуществления местного самоуправления в рамках муниципального образования образует систему местного самоуправления. Под системой местного самоуправления понимается совокупность форм прямого волеизъявления граждан, органов местного самоуправления, территориального общественного самоуправления, других организационно-правовых форм осуществления местного самоуправления, через которые население муниципального образования реализует признаваемую и гарантируемую Конституцией Российской Федерации власть, решает, исходя из своих собственных интересов, исторических и иных местных традиций вопросы местного значения3.
«Единство системы местного самоуправления проявляется в разграничении предметов ведения и полномочий между различными формами ее осуществления. Оно проявляется также и в том, что все организационные формы этой системы действуют совместно, находятся в тесной взаимосвязи, взаимодействии и взаимозависимости. В рамках этой взаимосвязи и взаимозависимости одни формы единой системы являются производными от других или связаны между собой отношениями руководства, подотчетности и ответственности и подконтрольности. Между всеми организационно-правовыми формами местного самоуправления существует тесная организационно-правовая связь»* *
С понятием «организационные формы местного самоуправления» тесно связано понятие «организационные основы местного самоуправления». Термин «основы местного самоуправления» является новым для российского государствоведения. Впервые это понятие было введено в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного само-
3 Писарев А.Н. Муниципальное право Российской Федерации. М., 1997. С. 44.
4 Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 1997. С. 125.
14
управления в Российской Федерации» в связи с необходимостью установления основополагающих начал деятельности населения по осуществлению местного самоуправления5. Основы местного самоуправления призваны обеспечить самостоятельность деятельности населения по управлению местными делами, независимость и невмещательство со стороны органов государственной власти, создать условия для эфектив-ного решения вопросов, возникающих на местном уровне.
Основополагающие начала деятельности населения по осуществлению местного самоуправления закрепляются в Конституции Российской Федерации, федералых законах, законах субъектов Российской Федерации, иных нормативных актах. Особое место занимает Федеральных закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в статье 7 которого введено понятие «законодательных основ местного самоуправления»; кроме того в названном законе используются понятия «территориальные основы местного самоуправления» и «финансово-экономические основы местного самоуправления». Термин «организационные основы местного самоуправления» в федеральном законе не используется, но в ряде законов субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении это понятие введено6.
5 Писарев А.Н. Муниципальное право Российской Федерации. М., 1997. С. 15.
6 См., напр.: Закон Амурской области от 23 октября 1995 N 33-03 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Амурской области» // Амурская Правда. 1995. 26 октября; Закон Алтайского края от 5 декабря 1995 года № 29-ЗС (в ред. от 12 января 1996 года) «Об основах местного самоуправления в Алтайском крае» // Сборник законодательства Алтайского края. 1995. № 17. С. 39-72; Закон Воронежской области от 28 декабря 1994 N 8-3 (в ред. от 23 сентября 1996 года) «О местном самоуправлении в Воронежской области» // Коммуна. 1995. 6 января.
15
Писарев А.Н. определяет7 основы местного самоуправления как совокупность правовых норм, содержащихся в Конституции Российской Федерации, федеральных законах и закрепляющих наиболее важные, общие для всех субъектов Российской Федерации, муниципальных образований территориальные, правовые, финансово-экономические основы деятельности населения по решению задач местного значения. В приведенном определении следует обратить внимание на несколько моментов:
Во-первых, определяемое слово определяется через определяемое слово (основы - это совокупность норм, закрепляющая основы).
Во-вторых, в данном определении предполагается, что принципы могут быть установлены только на федеральном уровне. Это вытекает из статьи 72 Конституции РФ, в соответствии с которой вопросы местного самоуправления относятся к совместному ведению Федерации и субъектов Российской Федерации.
В-третьих, основы местного самоуправления могут определяться только законами.
Можно представить и другую точку зрения. Так, Фадеев В.И. определяет основы местного самоуправления через совокупность муници-
о
пально-правовых норм , то есть через совокупность норм федерального уровня, уровня субъектов Российской Федерации, муниципального уровня, которые могут содержаться как в законах, так и в подзаконных актах. Первый подход представляется более корректным.
Понятие «организационные основы местного самоуправления» характеризует9:
7 Писарев А.Н. Муниципальное право Российской Федерации. М., 1997. С. 15-16.).
8 Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 1997. С. 197.
9 Там же.
16
1. структуру органов местного самоуправления;
2. порядок, формы и принципы деятельности органов местного самоуправления;
3. организацию муниципальной службы.
«Организационные основы местного самоуправления как институт муниципального права представляют собой совокупность муниципаль-но-правовых норм, закрепляющих структуру органов местного самоуправления, порядок, формы и принципы их деятельности, а также регулирующих организацию муниципальной службы»10.
Приведенный подход характеризует только одну группу форм участия населения в местном самоуправлении, связанных с системой органов местного самоуправления. Не смотря на то, что, как уже говорилось выше, в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» отсутствует термин «организационные основы местного самоуправления», представляется некорректным определение организационных основ местного самоуправления только через систему органов местного самоуправления. Деятельность органов местного самоуправления безусловно связана с особенностями правового статуса тех, кто в них работает - выборных должностных лиц и муниципальных служащих. Не умаляя значение муниципальной службы представляется не совсем оправданным выделения в качестве элемента организационных основ только муниципальной службы, забывая о деятельности на выборных должностях. Кроме того, муниципальная служба есть суть деятельности муниципальных органов.
Поэтому организационные основы местного самоуправления можно определить как совокупность норм, регулирующих реализацию права
1 Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 1997. С. 197.
17 |
