Введение
Конституция Российской Федерации 1993 г. и закон «Об основных принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 г. заложили политико-правовые основы и положили начало осуществлению грандиозного по своему замыслу проекта реформы местной власти в России.
Впервые за всю российскую историю власть на местах передавалась целиком и непосредственно в руки народа в лице местного самоуправления (МСУ). Реформа местной власти должна была покончить с коммунистическим наследием, обуздать бюрократию, пробудить энергию и инициативу народа, заложить основы демократического гражданского общества в России.
Уникальность этого проекта состояла не только в том, что МСУ признавалось самостоятельной ветвью публичной власти. Статья 12 Конституции РФ содержит не имеющее аналогов в законодательстве даже стран с развитой демократией положение о том, что «органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти».
Согласно Конституции, муниципальная и государственная власти существуют параллельно и разнятся лишь уровнем их проявления. Государственная власть осуществляется на федеральном и региональном уровнях, муниципальная власть - в городских, сельских поселениях и на других территориях. Федеральный закон «Об общих принципах-организации местного самоуправления в Российской Федерации» в категорической форме запрещает кому бы то ни было ограничивать права МСУ (ст. 48).
Структура органов местного самоуправления определяется
4
населением самостоятельно. Свое правовое закрепление структура местной власти получает в уставе муниципального образования. Самостоятельность местной власти тесно связана с конституционно установленными правом граждан на самоуправление, которое рассматривается как важнейшая составляющая гражданских прав населения.
По вопросу статуса МСУ, степени его самостоятельности и независимости от государственной власти Конституция РФ пошла даже дальше либеральной Европейской хартии местного самоуправления. Хартийя подразумевает возможность административного контроля государства над органами МСУ, но ограничивает его условия и пределы. Так, в ст. 8 Хартии говорится, что любой административный контроль над органами МСУ «может осуществляться только в формах и в случаях, предусмотренных конституцией или законом», что контроль должен быть предназначен «лишь для обеспечения соблюдения законности и конституционных принципов», что он «может включать также контроль вышестоящих органов власти за надлежащим выполнением» органами МСУ делегированных им полномочий» и осуществляться таким образом, «чтобы степень вмешательства контролирующего органа была соразмерна значимости интересов, которое это вмешательство имеет в виду защитить»1. Казалось бы, что и Конституция, и федеральный закон о МСУ открыли перед народовластием безбрежные перспективы свободного и ничем не ограниченного развития. Прошло без малого десять лет. Однако реформа не дала ожидаемых результатов. «Оценивая нынешнее состояние муниципальной власти (в России - авт.), и отечественные исследователи, и западные сходятся во мнении, что, как жизнеспособного и полноценного властного института, ее практически не существует»2.
За десять с лишним лет реформирования МСУ в соответствии с идеологией Основного закона РФ в нашей стране появился большой массив научной литературы, в которой анализируется современное неудовлетворительное состояние местного самоуправления в России, вскрываются причины фактического провала первого ее этапа. В качестве причин называют несовершенство законодательства, отсутствие подготовленных кадров, дисбаланс групп интересов, выступающих за и против реформы и т.д. По мнению автора, главной причиной неудачи является незрелость гражданского общества.
Многочисленные опросы показывают, что население, гражданское сообщество в своей значительной части не понимают сути и цели реформы, не проявляют интереса к ней и не участвуют в ее проведении. Граждане не знают своих прав, не пользуются ими. Большинство населения не доверяет власти, игнорирует муниципальные выборы, не контролирует их деятельность, не использует свое право отзыва не оправдавших доверия функционеров МСУ.
В этих условиях дело реформы взяли те, кто не хочет демократизации общественных порядков кто не хочет перемен, стремится использовать их в своих корыстных целях. Большей частью это правящая бюрократия на местах, часто связанная с криминалом3.
Процесс формирования муниципальных образований сопровождался не приближением, а отдалением органов местной власти от населения, о чем свидетельствует постоянное сокращение числа муниципалитетов на уровне поселений, городских районов и т.д.4 Из 12 тыс. муниципальных образований две трети - это «мертвые души», которые существуют только на бумаге3. По другим данным 70 % территорий Российской Федерации вообще не охвачено органами местного самоуправления6.
Характеристику состоянию МСУ дал Комитет по вопросам местного самоуправления Государственной Думы. Он констатировал, что выработанные европейским опытом принципы децентрализации управления, субсидиарности, самоорганизации граждан для решения вопросов местного значения «еще не вполне адекватно отражены в российском законодательстве». Практика тоже расходится с представлениями о местном самоуправлении как институте гражданского общества. «Зачастую она сводится к организации режима власти, обеспечивающего личные или корпоративные интересы муниципальных должностных лиц, следовательно искажает саму демократическую природу местного самоуправления»7.
Признаками кризиса МСУ являются порочная практика грубого нарушения норм Конституции РФ и Закона «Об общих принципах организации МСУ», бесправное и бедственное положение муниципальных образований, их неспособность предоставить людям гарантированные государством социальные услуги. В результате рушится жилой фонд, происходят регулярные отключения городов и поселков от воды, тепла и энергии, а работникам социальной сферы задерживают выплату заработной платы.
Возможно, в наиболее концентрированной форме результаты научных исследований, мнения общественности, политиков и практических работников МСУ изложены в аналитическом документе Министерства по делам Федерации, национальной и миграционной политики РФ. Одной из причин неудач, отмечается в документе, является «неправильное понимание сущности МСУ. Термин «местное самоуправление» и положение Конституции РФ о «невхождении» органов МСУ в систему органов государственной власти «не вполне корректны и не отражают природы указанного института и его места и
7
роли во всей системе власти. Появление указанных термина и положения связано с желанием разрушить устоявшуюся российскую традицию жесткой централизации и концентрации власти и подчеркнуть определенную самостоятельность местного уровня власти»8.
МСУ должно «работать» не на развал, а на укрепление государства. «С точки зрения решения задачи укрепления государственности организационно обособленная, но в большой мере экономически и финансово зависимая от государства местная власть, непосредственно взаимодействующая с населением, служит одной из необходимых вершин в «трегольнике» уровней власти, обеспечивающем ее баланс и устойчивость»9.
Идеология, сформулированная в записке, - это точка зрения «государственников», позиции которых сегодня вновь окрепли из-за неудач, постигших реформу по схеме «муниципал-либералов». Спор между государственниками и либералами в России родился не сегодня и не разрешен до сих пор. Скорее всего, разумный баланс власти между государством и МСУ лежит где-то посередине.
В числе причин малой эффективности и «невостребованности» местного самоуправления в России можно выделить следующее:
•несогласованность и недостаточная проработанность законодательства;
•противодействие становлению местной власти со стороны региональных элит;
•слабая собственная (закрепленная государством на постоянной основе) экономическая и финансовая база;
•неподготовленность кадров;
•слабое научно-методическое и информационное обеспечение;
•нерациональная территориальная организация;
8
• Неоптимальные структуры органов МСУ;
• Несовершенство механизмов контроля за деятельностью местной власти как со стороны государства, так и со стороны населения.
Эти и другие причины известны специалистам. Они постоянно упоминаются в научных исследованиях, в СМИ, в дискуссиях на семинарах и конференциях, на парламентских слушаниях. Авторы упомянутой аналитической записки чётко делят причины неудовлетворительного хода реформы на две группы. Первая группа — это причины, которые могут быть устранены в достаточно короткий срок путём принятия и реализации политических решений, облаченных в форму закона. Вторая группа -причины, устранение которых потребует длительного времени. Они порождены «человеческим фактором» и для их устранения необходимо «изменение сознания общества: просветительская работа среди населения, создание научно обоснованной и проверенной практикой теории, подготовка кадров профессиональных управленцев».
Опыт первого этапа реформы МСУ свидетельствует о том, что радикализм закона ещё не является гарантией успешного его претворения в жизнь. Ясно и то, что создание полнокровной и эффективной системы местного самоуправления в России - задача не одного дня. Решить её наскоком невозможно. Её можно решить только путём преодоления инерции общества, неуклонного перехода от простого к сложному, путём поэтапного решения конкретных и реалистических задач. Это вызвало необходимость появления новой редакции закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», утверждённой Президентом В.В. Путиным 6 октября 2003 г. С вступлением в силу новой редакции закона в стране начинается новый этап рефомирования МСУ. Однако прошедшие годы нельзя считать полностью потерянными. За это время
были выявлены не только недоработки в области законодательства, группы интересов и силы, выступающие за и против реформы, ее болевые точки, роль местных особенностей и т.д.; но и накоплен большой положительный опыт. Имеет особое значение то, что в разных регионах России процесс реформирования МСУ проходил по-разному. Региональные' различия затрагивали практически весь спектр реформирования - политико-нормативную базу МСУ, его формы и модели организации, механизмы и темпы преобразований, социально-экономические и политические результаты и т.д.
Имеет свои особенности и модель реформы в Республике Татарстан (так называемая «татарстанская» модель). В Татарстане в силу определенных причин, которые будут рассмотрены далее, «классическая», т.е. муниципальная форма МСУ пока еще не получила развития. Местное самоуправление в РТ реализуется в виде территориального общественного самоуправления (ТОС)1(). ТОС можно считать первичной структурой МСУ, структурой субмуниципального уровня, а потому это самая близкая к населению форма власти. Функционируя на «микроуровне», решая непосредственные, элементарные проблемы обустройства сравнительно небольших территорий, ТОС имеют больше возможностей вовлекать в свою деятельность жителей данного социума, стать для них «ликбезом», подлинной школой местного самоуправления. Наличие развитого территориального общественного самоуправления является одним из условий и признаков зрелого МСУ, демократии и гражданского общества. Нет сомнения в том, что эта форма местного самоуправления получит широкое развитие на втором этапе реформы местного самоуправления.
ТОС в Татарстане олицетворяют Советы местного самоуправления
10
- CMC. В области организации CMC, их взаимоотношений с органами местной власти и гражданским сообществом в республике накоплен немалый и в чем-то уникальный опыт, который может быть востребован другими регионами. Поэтому его изучение и обобщение имеет научное и практическое значение.
Модель реформы МСУ в РТ вызывает к себе неоднозначное, чаще всего, критическое отношение. Даже признавая закономерность появления татарстанской модели реформирования МСУ, некоторые специалисты утверждают, что местного самоуправления в Татарстане «нет вообще»11, что «здесь «доминируют традиционалистские ценностии», «патриархально-феодальный стиль политических отношений», что в рамках этой модели «осуществлено ничем не завуалированное полное огосударствление (этатизация) муниципальной власти», что «специфическим в данной модели является не столько нежелание проводить реформу местной власти, сколько ... открытое игнорирование российской Конституции и федерального
законодательства, возможное благодаря тому, что несимметричность российского федерализма гарантирует Татарстану степень самостоятельности, балансирующую, по сути дела, на грани конфедерации»12.
Такого рода оценки, формально отражая определенные реалии, не вполне адекватны. Они вызваны или максимализмом, который не признает региональной специфики, особенностей переходных форм и требует, чтобы явление с самого начала своего существования обладало всеми качествами зрелого организма, или недостатком информации. Предлагаемая работа имеет своей целью хотя бы частично ответить на многочисленные вопросы о положении МСУ в Татарстане. И в этом, в частности, состоит научная актуальность темы исследования.
и
«Татарстанская» модель реформирования МСУ представляет научный интерес и с другой точки зрения. Ее изучение в какой-то мере может дать ответ на вопрос: имел ли шанс на успех «перестроечный» пуп» становления местного самоуправления, который стал утверждаться с конца 1980-х - начала 1990-х гг. в СССР а затем и в РФ (до вступления в силу Конституции РФ в 1993 г.) и получивший дальнейшее развитие в Татарстане. Хотя история не знает сослагательного наклонения, этот вопрос сохраняет свою актуальность хотя бы в плане определения подходов к решению конкретных задач второго этапа реформы МСУ. Не секрет, что многие проблемы и трудности, с которыми столкнулась страна на первом этапе, связаны именно с инерционностью общества вообще, его неготовностью к крутым поворотам, с имеющим место и поныне недостаточным развитием социально-экономических и общественно-политических структур и институтов гражданского общества;
При написании диссертации был использован широкий круг источников, в том числе и те, что еще не попали в научный оборот (см. библиографию).
Для изучения досоветского периода МСУ ценным подспорьем автору послужил сборник документов "Местное самоуправление в России. Отечественный исторический опыт" (под общей редакцией А.Я.Сливы. Составители: Л.В.Гильченко, А.В.Кирилин, А.Я.Слива. М., 1998), в котором приводятся основные законодательные акты, охватывающие период с 1861 г. до 1917 г. Это период развития земского движения, опыт которого учитывался при подготовке законодательных актов периода перестройки и после.
Основную источниковую базу для изучения реформы МСУ в Российской Федерации составили указы Президента РФ, Конституция
12
Российской Федерации, Европейская Хартия о местном самоуправлении, федеральный закон «Об основных принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Бюджетный Кодекс РФ, Налоговый Кодекс РФ, постановления Верховного Суда РФ и другие официальные материалы., которые образуют правовую базу МСУ.
Важными источниками изучения современного состояния местного самоуправления стали материалы парламентских слушаний по проекту новой редакции закона о МСУ, материалы Государственного совета Российской Федерации, Совета по местному самоуправлению в Российской Федерации, Комитета по вопросам местного самоуправления Федерального собрания Российской Федерации, Государственного комитета Российской Федерации по статистике и других государственных органов; а также научных и общественных организаций.
Что же касается реформы МСУ в Республике Татарстан, то в числе источников в первую очередь следует назвать «Декларацию о государственном суверенитете Татарской Советской Социалистической Республики», Конституцию Республики Татарстан (с поправками), Договор Российской Федерации и Республики Татарстан «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан», закон «О местных органах государственной власти и управления» и закон «О местном самоуправлении» в Республике Татарстан, выступления Президента М.Ш. Шаймиева, других руководителей РТ, протоколы и решения республиканского Совета по местному самоуправлению, справки и отчеты Советов народных депутатов и администраций, Советов местного самоуправления, статьи в
13
республиканской печати.
Ценным источником для изучения современного состояния МСУ в Татарстане является отчет экспертов международного проекта ТАСИС «Развитие демократии и местного самоуправления в Республике Татарстан»13. Следует подчеркнуть, что критерием оценок экспертами ТАСИС положения МСУ в Татарстане служили нормы Европейской Хартии о местном самоуправлении и федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Это дает возможность оценить МСУ в Татарстане с объективных позиций, подняться над идеологическими спорами, которые сопровождают развитие МСУ в нашей стране.
Богатая информация о дискуссионных вопросах реформы МСУ в Татарстане содержится в материалах конференций, круглых столов, семинаров14.
Степень научной разработки проблемы. Российский и зарубежный опыт МСУ получил широкое освещение в отечественной научной литературе. Дореволюционные ученые - Васильчиков А.И.; Лешков В.Н.; Безобразов В.П.; Градовский А.Д., Михайловский А.Г. много сделали для развития земского движения, его теоретических основ, правовой базы, для изучения практической деятельности земств, их роли в российском обществе. Они были в числе первых, кто поставил во весь рост главный вопрос организации МСУ - вопрос об отношениях местного самоуправления и органов государственной власти. Этот вопрос актуален и в наши дни. Особенно актуален он для Татарстана, ибо государственный «патронаж» над CMC в РТ является главным объектом критики реформы МСУ в республике.
В связи с проводимой в нашей стране реформой местного самоуправления изучение российского дореволюционного и
14
зарубежного опыта стало в наши дни одним из приоритетных направлений общественной науки. Российские ученые - Абрамов В.Ф., Герасименко Г., Гильченко Л.В., Жуков Л.А., Лаптева Л.Е., Степанский В. Постовоой Н.В., Автономов А.С., Захаров А.А., Черкасов А.И. и другие посвятили свои труды истории МСУ в дореволюционной России. Труды современных историков ценны тем, что нацелены на извлечение опыта, пригодного для применения в современной практике.
Коваленко А.И., Кутафин О.Е.. Фадеев В.И. Стращун Б.А. Ковешников Е.М. и другие авторы рассматривают МСУ с точки зрения юридической науки - статус МСУ, его место в системе публичной власти, нормативные и правовые акты, регулирующие его деятельность. Следует подчеркнуть, что именно правоведы первыми забили тревогу по поводу несовершенства политико-правовой базы реформы МСУ в РФ, федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (1995 г.) и регионального законодательства, что в конце концов стало одной из причин кризиса реформы.
Большую помощь автору в подготовке предлагаемого исследования оказали труды политологов Рыженкова С, Винника Н., Митрохона С, Пашенцева В., Замотаева А., Овчинникова Б., Люхтерханд-Михалевой Г., Грушкина Д., Алексеева О., Трунова С, Лапшева П., Мухарямова Н., Нечаева В., Малякина И., Свешникова А., Кирпаля В., Пырмы Р., Барандовой Т., Авдонина В., Рогожина А., Охоты В., Александрова И., Лапшовой Е., Глушкова С, Драбкиной Г., Терехова В., Кружкова А.В. и других. В их работах рассматриваются как общие, теоретические проблемы МСУ - место МСУ в системе публичной власти, модели и формы организации и т.д.; так и более конкретные вопросы - отношение групп общественных интересов и политических
15
сил, гражданского общества и общественного сознания к реформе; нынешнее состояние муниципальных образований - их властные возможности, направления деятельности, экономическое и финансовое положение и т.д.
Проблемы МСУ регионального уровня, взаимоотношений между федеральным центром, субъектами Федерации и МСУ, разделение между ними предметов ведения и компетенций относятся к числу наиболее приоритетных. Россия - федеративное государство, в состав которого входят субъекты, различающиеся историческим прошлым, национальным, конфессиональным и социальным составом населения, культурными традициями и т.д.
Эти особенности оказывают огромное влияние на все социально-политические процессы, включая и развитие местного самоуправления. Особенно ценны комплексные исследования российских регионов, примером чего могут служить сборник материалов международного семинара «Перспективы и проблемы становления «Поволжского регионализма» (докладчики Барзилов СИ., Барябина Е.Н, Бикметов P.M., Лобза Е.В., и др.)15, коллективная монография «Субъект Российской Федерации и местное самоуправление: пути совершенствования экономического взаимодействия» при участии Любовного В.Я., Пчелинцева О.С, Гринберга Л.Я., Лычева Т.М., Воякина А.Б., Кузнецова Г.Ю., Гуревича Г.С., Еремеева Л.Н, Мордашева АЛ.16
Для политической науки особый интерес представляет изучение правящих элит в регионах - их положения, состава, интересов, идеологии, адаптационного и инновационного потенциала. Очень часто именно политические элиты оказывают решающее воздействие на выбор путей реформы МСУ, ее ход и результаты. Так или иначе эта
16
проблематика нашла свое отражение в сборнике «Трансформация российских региональных элит в сравнительной перспективе»17. В сборнике помещены материалы М.Афанасьева, А.Титкова, А.Г.Чернышева, А. Зудина,и других.
Этой проблематике посвящена монография Абрахана Магомедова. В ней автор подвергает сравнительному анализу правящие элиты республик и областей Поволжья, включая и Татарстан18. Учитывая тему предлагаемого исследования, особо следует выделить работы, посвященные комплексному изучению проблем МСУ в Республике Татарстан. К сожалению, их не так уж и много. Тем большую ценность представляют труды М.Х. Фарукшина19, Г.А. Исаева20, М.А.Нугаева21, А.Н Ершова22, А.Г. Абдуллина23, А.З. Гильманова, А.А. Мавлюдова24, Э.В.Черняка, А.Б. Мадиярова23 и других авторов.
Особо нужно отметить совместный труд Ф.Х.^чдц^^щу^ и Г.А.Исаева. В нем вопросы МСУ рассматриваются в тесной связи с проблемой федерализма, перспективами сохранения
«привилегированного» статуса республики в ходе проведения административной реформы в РФ. Работы М.А.Нугаева и Р.М.Нугаева посвящены роли МСУ в социально-экономической модернизации общества. Специфика татарстанской модели местного самоуправления рассматривается также в работах А.Н Ершова. А.Г. Абдуллина, А.З. Гильманова, А.А. Мавлюдова, Э.В. Черняка.
Объектом исследования является местное самоуправление как институт политической системы России.
Предмет исследования: генезис и особенности татарстанской модели МСУ, роль местного самоуправления в системе публичной власти РТ.
Цель и задачи исследования заключаются в том, чтобы
17
проанализировать:
• политогенез татарстанской модели МСУ,
• Советы местного самоуправления (CMC) как форму самоуправления; их - организацию, полномочия, предметы ведения, финансовое положение.
• особенности взаимодействия CMC с органами государственной власти, со СМИ и гражданским сообществом.
• возможности дальнейшей эволюции CMC.
Основой методологии служат совокупность методов и средств политической науки.
Хронологические рамки охватывают период с конца 1980-х -начала 1990-х годов, когда в СССР, а впоследствии и в РФ (до 1993 г.) стала проводиться реформа МСУ на базе демократизации местных Советов, и которая нашла свое продолжение в РТ, до завершения первого этапа реформы в Российской Федерации, т.е. до 2003 г.
Научная новизна, по мнению автора, состоит в том, что на базе изучения достаточно сложных политических процессов и правотворческой деятельности в РТ проведен комплексный анализ политогенеза МСУ в Татарстане; обобщен опыт деятельности Советов местного самоуправления (CMC); показан потенции их развития и возможности вхождения РТ в общероссийское русло реформирования МСУ.
На защиту выносятся следующие положения:
Выбор эволюционной, перестроечной модели реформирования МСУ объективно обусловлен специфическим сочетанием историко-культурных, социально-экономических и политических факторов, сложившихся накануне распада СССР и в первые годы существования

Получить работу