ВВЕДЕНИЕ.
Актуальность темы. Конституция Российской Федерации 1993 года, принятая всенародным голосованием, содержит основополагающие принципы демократии, относящиеся к организации и проведению выборов и характеризующиеся высшей юридической силой, прямым действием и применением на всей территории страны. Будучи фундаментальной основой правовой системы, Конституция закрепила демократически организационную систему власти, стабилизировала соответствующие социально-экономические и политико-правовые процессы, конституировала федеративное государство и его институты в новом их качестве, стала юридической базой дальнейшего проведения демократических реформ, включая государственно-правовую.
Одним из приоритетных направлений осуществления государственно-правовой реформы является совершенствование избирательного права и избирательной системы.
Избирательная система способна в целом гарантировать избирательные права граждан, обеспечивать надлежащий уровень избирательного процесса даже в условиях бескомпромиссной предвыборной борьбы. Гарантиями свободы выборов являются условия и средства, обеспечивающие избирателям реальную, осознанную и ответственную свободу волеизъявления, а также охрану, защиту интересов и избирательных прав граждан, избирательных объединений и блоков.
В обеспечении указанных политических прав важная роль отведена органам внутренних дел, их деятельности по созданию условий для реализации избирательных прав граждан, охране и защите этих прав от преступных и иных посягательств, регулируемой системой нормативно-правовых актов и осуществляемой уголовно-правовыми, гражданско-правовыми и административно-правовыми средствами.
Изменившаяся общественно-политическая ситуация в стране, существенное обновление всего массива российского законодательства поставили перед органами государственной власти в целом и перед органами внутренних
4
дел в частности новые задачи по соблюдению, охране и защите избирательных прав граждан России.
Актуальность настоящего исследования обусловливается также и тем, что ослабление правового контроля за процессом формирования органов публичной власти создает реальную угрозу проникновения организованной преступности в сферу управления обществом, сращивания криминальных структур с органами власти, и поэтому изучение и разработка мер по совершенствованию деятельности органов внутренних дел в рассматриваемой области является настоятельной необходимостью.
Вышеизложенное позволяет сделать вывод об актуальности темы исследования ее значимости (в теоретическом и практическом аспектах) для выработки научных и практических рекомендаций по организации осуществления и защиты избирательных прав граждан России органами внутренних дел.
Степень научной разработанности темы исследования. Избирательное право одно из тех научных изысканий, которым в настоящее время уделяют пристальное внимание политологи, правоведы, представители других отраслей знаний. Это объясняется социальной ценностью избирательного права как сферы, где граждане могут выразить свою политическую волю участвуя в выборах в качестве избирателей.
К вопросам избирательного права обращались такие ученые дореволюционной России, как Е.В. Васьковский, Н.М. Коркунов, П.И. Люблинский, Н.С. Таганцев, Е.Н. Трубецкий. Современными исследователями избирательного права являются С.А. Авакьян, С.С. Алексеев, В.И Васильев, Ю.А. Веденеев, А.А. Вешняков, А.В. Иванченко, С.Д. Князев, А.И. Ковлер, В.Н. Козлов, О.Е. Кутафин, В.И. Лысенко, Г.В. Мальцев, Ю.А. Новиков, А.Е. Постников, Б.А. Страшун, В.Е. Чиркин и многие другие.
Однако, на наш взгляд, теоретико-правовые основы обеспечения избирательных прав граждан разработаны недостаточно полно. До настоящего времени самостоятельного комплексного исследования, посвященного роли органов внутренних дел в избирательном процессе, не проводилось.
, i
5
Объект и предмет исследования. Объектом диссертационного иссле-
ш
г дования являются общественные отношения в сфере формирования органов
государственной власти и органов местного самоуправления, а также организационно-правовые основы взаимодействия органов внутренних дел с другими государственными органами и избирательными комиссиями в обеспечении реализации избирательных прав граждан Российской Федерации.
Предметом исследования являются конституционно-правовые аспекты реализации избирательных прав граждан России.
Гипотезой исследования является предположение о том, что выработанные за последнее десятилетие международные стандарты проведения выборов, а также нормы, регламентирующие деятельность органов внутренних дел по обеспечению избирательных прав граждан, должны в полной мере трансформироваться в избирательное законодательство Российской Федерации.
Цели и задачи исследования. Целью настоящего диссертационного исследования является анализ конституционно-правового регулирования общественных отношений в сфере формирования органов государственной власти и местного самоуправления, а также разработка на этой основе предложений по совершенствованию законодательства, являющегося правовой основой обеспечения избирательных прав граждан Российской Федерации. Поставленная цель реализуется посредством решения следующих задач:
- исследование и разработка понятий «избирательное право» и «избирательный процесс», а также порядка осуществления стадий избирательного процесса;
- изучение и разработка конституционно-правового механизма обеспечения избирательных прав граждан Российской Федерации;
- анализ правовых основ деятельности государственных органов по обеспечению избирательных прав граждан Российской Федерации;
6
- исследование деятельности органов внутренних дел и других правоохранительных органов в качестве субъекта обеспечения избирательных прав граждан Российской Федерации;
- рассмотрение организационно-правовых форм взаимодействия органов внутренних дел с другими субъектами, обеспечивающими избирательные права граждан Российской Федерации.
Методология и методы исследования. Методологической базой исследования является совокупность различных методологических приемов и средств познания. Общей методологической основой исследования явились современные научные методы (общие, частные, специальные), в том числе диалектико-материалистический, комплексный, историко-правовой, сравнительно-правовой, логико-юридический, системно-структурный, метод анализа документов, метод социального анализа и другие.
В своем диссертационном исследовании автор руководствовался фундаментальными положениями теории государства и права, конституционного права, административного права, гражданского права, теории управления, | криминологии и других отраслевых юридических наук.
В качестве фактического материала использовались положения Конституции Российской Федерации, законов и иных нормативно-правовых актов, результаты научных изысканий, статистическая информация, данные научно-исследовательских центров, правоохранительных органов, материалы периодической печати.
На защиту выносятся следующие положения:
1. Избирательное право и система организации выборов (избирательная система) выступают юридической основой демократического правового государства, являясь необходимыми конституционными элементами народовластия, характеризуют российскую политическую систему. Поэтому в условиях становления правового государства и формирования гражданского общества важным условием легитимности публичной власти являются свободные, равные и открытые выборы. Соответственно требуется оценивать значение
7
выборных процедур не с позиции формальных требований закона, а как способ реализации политической правосубъектности граждан, конституционную основу государственного строя.
2. Предлагается рассматривать объективное избирательное право демократических государств как совокупность юридических норм, сформулированных в законодательных и иных нормативно-правовых актах, закрепляющих права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления, а также право отзыва избирателями избранных лиц, не оправдавших их доверия, регулирующих деятельность (принципы и правила поведения) субъектов, участвующих в избирательном процессе.
3. В условиях развивающегося российского и зарубежного избирательного законодательства и признания особой значимости общественных отношений, возникающих в сфере формирования органов государственной власти и органов местного самоуправления, сформировались необходимые политические, юридические и практические предпосылки говорить об избирательном праве как о подотрасли конституционного права. Это подтверждается наличием собственного предмета правового регулирования, выраженного в особом характере общественных отношений в сфере реализации гражданами права на участие в управлении делами государства и специфических методов воздействия на эти общественные отношения, особым режимом правового регулирования, большим объемом нормативного материала в силу детального урегулирования.
4. Важное теоретическое и практическое значение имеет вопрос обеспечения избирательных прав граждан России. Гарантии избирательного права -это система социально-экономических, юридических, политических, нравственных, организационных предпосылок, условий, средств и способов, создающих равные возможности реализации проведения выборов, в том числе и для осуществления прав, свобод и интересов гражданина. Содержание гарантий весьма динамично, обусловлено их целевой, институциональной и функциональной направленностью и зависит от общественно-политических и иных
8
процессов, происходящих в стране на определенных этапах ее исторического развития.
5. В условиях становления гражданского общества и правового демократического государства в Российской Федерации и в соответствии с общими принципами права, признанными цивилизованными нациями, представляется целесообразным и необходимым возрождение института императивного мандата в российском избирательном праве.
6. В целях совершенствования избирательного права и процесса в России правового осмысления требует существующая модель формирования избирательных комиссий. Полагаем, что наиболее приемлемым способом образования избирательных комиссий является непосредственное определение состава данных органов избирателями путем выборов их членов.
7. Среди субъектов, гарантирующих избирательные права граждан и их объединений, особое место занимают органы внутренних дел. Имея обширный практический опыт защиты прав и свобод человека и гражданина, эти государственные органы призваны создавать благоприятные условия для реализации избирателями своих прав, защищать, а в необходимых случаях восстанавливать нарушенные права субъектов избирательного процесса. Однако организация деятельности и форм взаимодействия органов внутренних дел с другими правоохранительными органами и избирательными комиссиями в сфере обеспечения избирательных прав граждан России законодательно урегулирована недостаточно и требует детальной регламентации.
8. Деятельность органов внутренних дел в рамках избирательной кампании можно считать как функционирование в особых условиях. Работа этих правоохранительных органов осложняется реальным состоянием жизни в некоторых субъектах России с высоким уровнем преступности, нестабильной политической и социально-экономической ситуацией. Сотрудники должны проявлять профессионализм, показать знание правовых актов, обладать высоким духовным уровнем и политико-правовой культурой.
9
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что * предпринята попытка комплексного анализа избирательного права как подот-
расли конституционного права, гарантий реализации избирательных прав на основе российского и позитивного зарубежного опыта по организации и проведению выборов в органы государственной власти и местного самоуправления, в том числе роли органов внутренних дел в обеспечении данных прав. Требованию новизны, как представляется, соответствует также обоснование нового теоретико-правового подхода к понятию и предмету избирательного права и раскрытию юридического механизма его обеспечения. При рассмотрении вопроса о субъектах охраны и защиты избирательных прав граждан определен круг организационно-правовых форм и методов деятельности органов внутренних дел при организации и проведении выборов, а также основных направлений взаимодействия органов внутренних дел с другими правоохранительными органами и избирательными комиссиями в сфере охраны и защиты избирательных прав граждан России. Впервые предпринята попытка анализа осуществления органами внутренних дел своих задач и функций при проведении выборов в особых социально-экономических, политических, правовых условиях. В работе сформулированы выводы и предложения по совершенствованию избирательного законодательства.
Обоснованность и достоверность полученных результатов определяются широким использованием юридической и иной литературы, анализа законодательства и практики его реализации применительно к современным государственно-правовым реалиям.
Теоретическая и практическая значимость. Теоретическая значимость состоит в том, что разработанные в ходе исследования теоретические положения, базирующиеся на анализе основных проблем, исследованных в диссертации, в некоторой степени восполняют пробел в конституционно-правовых основах избирательного права и могут быть использованы при дальнейшем разрешении проблем правового обеспечения избирательных прав граждан Российской Федерации.
10
Практическая значимость определяется прежде всего сформулирован- ными выводами и рекомендациями по совершенствованию законодательства в сфере организации и проведения выборов в органы государственной власти и органы местного самоуправления.
Практическая значимость диссертационного исследования также в том, что основные результаты работы могут быть использованы в учебном процессе при изучении курсов «Конституционное право», «Избирательное право и избирательный процесс», «Правоохранительные органы», а также для совершенствования деятельности органов внутренних дел по охране и защите избирательных прав граждан.
Апробация и внедрение результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре государственно-правовых дисциплин Академии управления МВД России, где были проведены ее рецензирование и обсуждение. Материалы исследования отражены в научных публикациях автора; излага-: I; лись на кафедре государственно-правовых дисциплин Академии управления
- МВД России; используются в учебном процессе Белгородского юридического
института МВД Российской Федерации; докладывались на межвузовской региональной конференции «Всеобщая декларация прав человека. Проблемы совершенствования Российского законодательства и практики его применения» в Академии управления МВД России (5 февраля 1999 г.); межвузовской региональной научно-практической конференции «Концепция совершенствования правового обеспечения организации и деятельности системы МВД России и проблемы борьбы с преступлениями на региональном уровне» в Белгородском юридическом институте МВД Российской Федерации (16 мая 2000 г.).
Структура диссертации была определена исходя из целей и задач исследования и состоит из введения, двух глав, включающих семь параграфов, заключения, списка использованной литературы.
11
ГЛАВА 1. Избирательное право и избирательный процесс как оспорь ва реализации субъективных прав граждан участвовать в управлении де-! лами государства.
§ 1. Избирательное право как элемент материального права.
: Для отечественной социально-политической практики интерес к такому
| институту народовластия, как демократические политически конкурентные
периодические выборы в органы государственной власти и местного самоуправления, закономерен, исторически обусловлен и нравственно мотивирован. Страна слишком долго пребывала в состоянии политического отчуждения населения от власти и собственных гражданских потребностей и интересов, чтобы отказаться от освоения накопленного в этой области опыта правового общения общества и государства, гражданина и власти. Социальная ценность выборов в том и состоит, что они являются одним из существенных моментов политического самоутверждения граждан, политической самоорганизации гражданского общества, обеспечивающим его автономию, юридически признанной за гражданами и их политическими объединениями возможностью быть субъектами государственной власти. Разумеется, формально-юридическая возможность быть субъектом избирательного права не означает наличие способности действительно им быть, но для этого и существуют вы-^ боры как социальный процесс и механизм воспитания гражданского политиче-
т
ского сознания. Они помогают выработке навыков публичного, действительного и полноценного, а не мнимого и иллюзорного участия граждан и их объединений в формировании государственной власти, ответственной перед гражданами и контролируемой ими.
Как утверждают М.И. Кукушкин и А.А. Югов выборы — это такое политико-правовое состояние общества, которое можно характеризовать как динамичную форму постоянной активности избирательного корпуса, всех его участников, а также как непрерывный процесс осуществления суверенной по-I литической воли народа, являющейся неиссякаемым источником реальной по-
| литической и юридической силы всех властных структур, независимо от их
12
форм и персонального состава.1
В теории конституционного права принято понимать избирательное право в двух основных смыслах в объективном и субъективном. Объективное из- бирательное право демократически развитых государств как правовая катего- рия — это система правовых норм, сформулированная в законодательных и иных нормативных правовых актах (источниках права), которые регулируют общественные отношения, деятельность (принципы и правила поведения) субъектов, устанавливают их права и обязанности в сфере осуществления народовластия — выборов в органы государственной власти и выборные органы местного самоуправления.2 В этом контексте выборы как акт волеизъявления народа должны рассматриваться в совокупности с отзывом депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти и выборных должностных лиц субъектов Российской Федерации. Отзыв выборных должностных лиц является необходимым и неотъемлемым институтом правового демократического государства, избирателям важно иметь не абстрактную связь с лицами, которых выбрали, а иметь реальный механизм привлечения к ответу своих представителей за их деятельность. Ошибки, злоупотребления, произвольные действия бывают частым явлением, когда народные представители не учитывают взглядов и мнений избирателей, не боятся порицания, ру- ководствуясь при этом собственным усмотрением или расчетом. Поэтому нормы избирательного права, в силу их общественной значимости, должны регулировать такой важный институт избирательного права как отзыв выборных должностных лиц.
Однако ряд ученых рассматривает отзыв как самостоятельный институт народовластия и не включают его в предмет избирательного права.3 Вместе с
1 Кукушкин М..И., Югов А.А. Выборы - конституционный институт прямого народовластия в России // Российский юридический журнал. 1996. №2. С.74
Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации. Учебник для вузов / Отв. редактор Иванченко А.В. - М, 1999. С. 29.
См.: Князев С.Д. Предмет современного избирательного права // Государство и право. 2000. №5. С. 36-37
13
тем автор разделяет точку зрения тех ученых, которые полагают, что избирательные права должны гарантироваться не только под углом зрения обеспечения реальной возможности их фактического использования, но и посредством ответственности законного избранных депутатов перед своими избирателями.1 Исходя из этого, избирательное право в объективном смысле представляет собой совокупность юридических норм, закрепляющих весь избирательный процесс в том числе и права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления, а также право отзыва избирателями избранных лиц, не оправдавших их доверия.
М.В. Баглай рассматривает избирательное право в широком и узком смысле. Под широким смыслом понимается совокупность норм и правил, ре-; гулирующих избирательный процесс от начала и до конца, а под узким - это
i , нормы, регулирующие порядок предоставления права участия в выборах2.
Предметом избирательного права являются общественные отношения, | связанные с выборами, которые моделируются в различных социальных нор-
мах. Среди них важнейшее место занимают правовые нормы. Кроме того, акт выборов является обозначенным во времени процессом, имеющим особое внутренние содержание, а именно, формирование из индивидуальной и коллективной воли членов общества волеизъявления народа либо территориаль-. ного коллектива по вопросу комплектования представительных органов вла-
сти.
Ю.Н. Жданов считает, что содержание избирательного права - это правовое регулирование организации проведения выборов и подсчета голосов3.
Содержание избирательного права включает совокупность принципов, положений и гарантий, облеченных государством в форму норм права, согласно которым проводятся выборы, осуществляются действия и принимаются
1 Зиновьев А.В. Гарантии свободы выборов представительных органов власти - в России // Государство и право. 1995. №1. С.15
: Конституционное право Российской Федерации. Учебник для вузов / Под
ред. Баглай М.В. - М., 1997. С. 343 | Конституционное право: Учебник для студентов. / Под ред. Козлова А.Е. -
М., 1996. С. 259.
14
решения гражданами, политическими партиями, избирательными комиссиями, другими органами, наделенными полномочиями по подготовке и проведению выборов.
В содержание избирательного права входят также положения, регламентирующие этапы, порядок, правила и процедуры осуществления избирательных действий и принятия компетентными органами решений: по регистрации или учету избирателей, составлению списков избирателей, образованию избирательных округов, избирательных участков, выдвижению и регистрации кандидатов, предвыборной агитации, проведению голосования и подведению его итогов и другим вопросам. Наконец, содержание избирательного права составляют положения, предусматривающие ответственность лиц, нарушивших нормы избирательного права, и восстановление субъективных избирательных прав тех или иных участников выборов (кандидатов, политических партий, избирателей и др.)1.
Можно выделить два подхода к систематизации норм, регулирующих избирательно-правовые отношения. Первый подход заключается в систематизации норм избирательного права в рамках конституционного (государственного) права. Второй, комплексный подход, предполагает систематизацию избирательно-правовых норм в рамках не только конституционного (государственного) права, но и других отраслей права, прежде всего административного, финансового и уголовного.
В юридической литературе избирательное право традиционно определяется как институт конституционного права2. В.В. Маклаков полагает, что избирательное право представляет один из институтов конституционного права, хотя включает и отдельные нормы других отраслей права - трудового, гражданского, судебно-процессуального. Такие нормы можно назвать поливалент-
Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации. Учебник для вузов / Отв. редактор Иванченко А.В. - М., 1999. С. 30. 2 Избирательное право России: Научное и учебное издание / Отв. редактор Постников А.Е. -М., 1996. С. 211.
15
ными, ибо они одновременно относятся к двум или более отраслям права1. Этой позиции придерживается и О.Е. Кутафин2.
В.И. Лысенко рассматривает избирательное право в качестве межотраслевого комплексного института3.
Н.Т. Рябов высказал мнение, что объективное избирательное право представляет собой подотрасль конституционного (государственного) права, которое со временем может получить развитие в самостоятельную отрасль права4.
По мнению Ю.А. Веденеева избирательное право «представляет собой отрасль публичного права, непосредственным образом связанную с политической деятельностью. Предметно регламентируя один из аспектов этой деятельности, затрагивающей вопросы участия граждан в приобретении и передаче государственной власти, избирательное право, по существу, образует юридическую основу формирования и функционирования всех институтов системы представительной демократии»5.
На основе всестороннего анализа вопроса систематизации норм избирательного права автор считает, что на современном этапе государственно-правового развития сложились политические, формально-юридические и практические основания полагать о формировании подотрасли конституционного права - избирательное право.6 Об этом говорит, во-первых, существую-
1 Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Учебное пособие: В 4-х томах / Отв. ред. Страшун Б.А. Т.2. - М, 1995. С. 20.
2 Конституционное право Российской Федерации Учебник, для вузов / Под ред. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. -М., 1996. С. 301
См.: Проблемы современного избирательного права в России и европейских странах: Автореферат дис. ... д.ю.н. Лысенко В.И. - М., 1995.
Рябов Н.Т. Перенос срока выборов будет нарушением Конституции. К вопросу об избирательной реформе в Российской Федерации // Бюллетень Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. 1995. №1(27). С. 9
Веденеев Ю.А. Новое избирательное право Российской Федерации: проблемы развития и механизм реформирования // Вестник Центральной Избирательной Комиссии Российской Федерации. 1997. №2 (44). С.78.
См.: Бабашин О.А. К вопросу о системе отрасли конституционного права Российской Федерации // Журнал российского права. 2001. №2. С. 89
16
щая специфическая область отношений, требующая применения адекватных методов и средств правового регулирования, во-вторых, учитывая современное состояние российского государства, можно утверждать о наличии очевидной общественной потребности в особом регулировании этих отношений, в-третьих, нормативная обособленность избирательного права в рамках конституционного права, в-четвертых, юридическая целостность и наличие собственных принципов.
Субъективное избирательное право представляет собой гарантированную государством возможность граждан участвовать в формировании органов государственной власти и местного самоуправления с помощью выборов и отзыва избранных должностных лиц.
Субъективное избирательное право означает принадлежащее конкретному гражданину право избирать (активное избирательное право) и избираться (пассивное избирательное право) в органы государственной власти и местного самоуправления. Активное избирательное право определяет прямое право граждан обладать, при достижении установленного законом возраста, решающим голосом в избрании органов государственной власти (депутатов парламента, главы государства), органов местного самоуправления (муниципалитетов, мэрии и др.) или принимать участие в отзыве членов и руководителей выборных органов. Это право реализуется путем участия гражданина в голосовании на выборах или во время кампании по отзыву избранного лица.
Пассивное избирательное право в отличие от активного избирательного права реализуется, прежде всего, самим кандидатом при поддержке гораздо меньшего числа граждан, но и по более сложной процедуре, и может заканчиваться избранием кандидата. Для этого в определенной законом последовательности проводится целый ряд действий, как самим гражданином, так и другими участниками избирательного процесса — начиная с выдвижения и регистрации гражданина в качестве кандидата до проведения предвыборной агитации, подсчета голосов и установления результатов выборов. Реализация гражданином пассивного избирательного права зависит не только и не столько от
17
данного лица, сколько от волеизъявления других субъектов избирательной ™ кампании. Избрание выдвинутого в качестве кандидата гражданина возможно
лишь при непосредственной и достаточной поддержке его со стороны политических партий и избирателей на различных этапах избирательной кампании, кроме того, необходимо, чтобы за него проголосовало не менее установленного в законе числа избирателей.
На основе международных документов и опыта развития представительной демократии в нормативных правовых актах многих государств закреплен ряд общих принципов избирательного права, составляющих его содержание. Правовое воздействие на всякие общественные отношения основывается на определенных принципах. Они пронизывают все поле правового регулирования и являются следствием обобщения правовых норм, возникающих по мере развития правовых обычаев и законодательной деятельности органов государственной власти. Правовые принципы закрепляются, как правило, в законодательных актах и имеют общеобязательную силу. В.В. Маклаков понимает под принципами избирательного права те условия его реализации, соблюдение которых на выборах делает эти выборы действительным народным волеизъявлением1.
Рассмотрим основные, признаваемые мировым сообществом принципы _ субъективного избирательного права, те условия, соблюдение которых прида-
i || ет выборам демократический характер и делает их результаты легитимными. К
этим принципам относятся принципы всеобщности, добровольности, равенства, непосредственности (прямое избирательное право) и тайности. Серьезные отступления от этих принципов или их нарушение приводят к подрыву доверия к выборам и результатам голосования. Группа авторов Института государства и права РАН подчеркивает, что каждый из этих принципов «вырабатывался на протяжении длительной истории развития института выборов и имеет
1 Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Учебное пособие: В 4-х томах. Т.2. / Отв. ред. Страшун Б.А. - М., 1995. С. 23. |
