ВВЕДЕНИЕ.
Актуальность темы исследования. Исследование института российских государственных ценных бумаг представляется объективно важной задачей для современной теории гражданского права и правоприменительной практики. Важность этой задачи обусловлена активным развитием рыночных процессов в современной России и той ролью, которую государственные ценные бумаги играют в этих процессах.
Государственные ценные бумаги давно признаны необходимым элементом рыночной экономики. Они, как и другие ценные бумаги, фактически служат инструментом облегчения и ускорения рыночного оборота, содействуя не только эффективному удовлетворению, но и защите интересов участников этого оборота.
Государство было и остается одним из крупнейших пользователей этого инструмента с момента его возникновения и по настоящий период. При этом профессиональное участие государства на фондовом рынке заключается, в основном, не в совершении сделок с частными ценными бумагами, а в размещении и организации вторичного рынка собственных долговых обязательств - государственных ценных бумаг.
Обобщенно государственную ценную бумагу можно определить как ценную бумагу, должником по которой выступает государство - РФ или субъекты РФ.
Для России, как и для большинства других государств, государственные ценные бумаги служат основным и наиболее целесообразным неинфляционным методом финансирования дефицита федерального бюджета. Тем самым государственные ценные бумаги прямо способствуют стабилизации российской экономики. В свою очередь, экономическое благополучие является существенным фактором формирования политической стабильности. И первое, и второе весьма необходимы России для дальнейшего активного развития.
Таким образом, даже если не рассматривать прочие функции, выполняемые государственными ценными бумагами, одно лишь неинфляционное финансирование государственного бюджета позволяет этой юридической категории рассчитывать на особое внимание со стороны органов законодательной власти в вопросе правового регулирования института российских государственных ценных бумаг.
Последнее особенно важно, если учесть, что началом восстановления указанного института в его классическом правовом понимании можно считать лишь 1991 год, когда Правительство РФ утвердило своим постановлением от 28/12/1991 г. N 78 "Положение о выпуске и обращении ценных бумаг и фондовых биржах в РСФСР", придав рыночный характер государственным и другим ценным бумагам. До этого момента государственные ценные бумаги советского периода были формально-правовой категорией, существовавшей в обход основных требований теории права к этому инструменту.
На сегодня, когда опыт развития российского законодательства о государственных ценных бумагах насчитывает уже шесть лет, мы можем утверждать, что правовое регулирование выпуска и обращения данного инструмента осуществляется не с помощью разрозненных нормативных актсю, а на основании системно-сформированной нормативной базы. Однако эта нормативная база продолжает меняться и совершенствоваться по ходу развития самих государственных ценных бумаг как финансового инструмента. В результате обнаруживаются недочеты и пробелы в законодательстве и в правоприменительной практике, возникают новые вопросы, требующие нормативного урегулирования, некоторые правовые нормы "устаревают".
Все это позволяет утверждать, что исследование механизма гражданско-правового регулирования института государственных ценных бумаг и дальнейшее его законодательное развитие в современной России имеет особую значимость и актуальность. Однако данному исследованию должно предшествовать изучение государственных ценных бумаг с
теоретико-правовых позиций. В противном случае сложно оценивать пра- вильность и эффективность действующих нормативных актов и предлагать пути их совершенствования.
Предмет исследования. С учетом вышеизложенного автор выделил следующих четыре предмета для исследования (расположенных в хронологии диссертационного исследования):
1. понятийный аппарат юридической науки и современного гражданского законодательства о государственных ценных бумагах;
2. история гражданско-правового регулирования выпуска и обращения государственных ценных бумаг;
3. действующее российское законодательство о государственных ценных бумагах;
4. практика применения действующего российского законодательства о государственных ценных бумагах.
Цель и задачи исследования. Целью же данного диссертационного исследования автор поставил анализ не только действующего законо- дательства и правоприменительной практики, но прежде всего понятийного аппарата, а также истории правового развития института российских государственных ценных бумаг. По результатам проведенного анализа автор стремится выявить соответствие законодательно определенных понятий теоретико-правовым понятиям; установить последствия их применения на практике нормативных актов, регламентирующих выпуск и обращение государственных ценных бумаг; определить возможности включения некоторых методов из истории правового регулирования института государственных ценных бумаг в механизм современного правового регулирования последних. На основе сделанных обобщений и выводов автором предлагаются изменения некоторых законодательно определенных понятий и пути дальнейшего совершенствования действующей нормативной базы по государственным ценным бумагам.
Поставленная автором цель конкретизируется в следующих задачах:
1. Рассмотреть гражданско-правовую сущность понятия "государственная ценная бумага".
2. Определить критерии отнесения ценных бумаг к категории государственных и выявить место и роль государственных ценных бумаг в институте ценных бумаг вообще.
3. Изучить существующий в теории и в законодательстве порядок классификации государственных ценных бумаг и внести предложения по их более детальному видовому делению.
4. Провести сравнительный анализ этапов в истории возникновения и развития государственных ценных бумаг в России (с 1769 года по текущий период) и определить возможности использования части исторического опыта по правовому регулированию этих ценных бумаг в настоящее время .
5. Проследить и проанализировать процесс формирования совре- менного российского законодательства, регулирующего государственные ценные бумаги.
6. Изучить практику применения и возникающие в связи с ней проблемы действующего законодательства о государственных ценных бумагах, внести предложения по разрешению этих проблем и сформулировать тенденции дальнешего развития законодательства.
Методологическая и теоретическая основы исследования. Достижение поставленной цели через решение конкретных задач автор осуществляет с помощью общенаучных методов: аналитического, логического, исторического, системного и сравнительно-правового. При этом автор стремится не разрозненно применять каждый отдельный метод, а сочетать различные методы.
Методологическая основа проводимого диссертационного исследования подкрепляется теоретической основой. Последняя заключается в том, что при проведении исследования используются достижения не только правовой, но и экономической науки и практики для более де- тального изучения темы. В становлении теоретической позиции автора важную роль играют труды современных юристов - ученых и практиков,
1,^
8
юристов дореволюционного и советского периодов. Также автор в равной мере изучает как труды по теории ценных бумаг, так и действующее законодательство общего и специального характера.
Теоретическую основу диссертации составили труды таких крупных ученых и практиков различных периодов, как: М.М. Агарков, М.Ю. Алексеев, Б.И. Алехин, В.К. Андреев, М.В. Баглай, В.А. Белов, В.П. Безобразов, Н.К. Бржесский, А.А. Васильев, В.М. Гордон, М.А. Гурвич, Е. Демушкина, А.Н. Зак, М. Крылова, А.В. Майфат, ЯМ. Миркин, Е.В. Михайлова, Н.О. Нерсесов, Б.А. Никольский, К. Окунев, Е.А. Павлодский, Н.К. Ренненкампф, О. Рыжков, Е.А. Суханов, В.И. Таранков, В. Тарачев, В.Н. Твердохлебов, А.А. Фельдман, С.А. Хохлов, Г.Ф. Шершеневич, Л.Н. Яснопольский. При этом для автора работы очевидно, что позитивное значение научных разработок дореволюционного и советского периодов и практическое применение этих разработок в те же периоды не может и не должно отрицаться в наше время.
С учетом современных реалий они служат отправной базой, методологической основой для дальнейших изысканий в теории, законодательстве и правоприменительной практике в сфере государственных ценных бумаг.
Научная новизна исследования. Несмотря на то, что при проведении исследования автор основывается на информационном материале столь крупных и известных специалистов, тем не менее данная работа обладает научной самостоятельностью и новизной. Научная новизна работы заключается в том, что она представляет собой первое диссертационное исследование, посвященное гражданско-правовому регулированию выпуска и обращения исключительно государственных ценных бумаг.
На сегодня существует ряд интересных диссертационных исследований по правовым вопросам института ценных бумаг в целом (напр., В. Белов) или отдельных видов ценных бумаг (напр., Н. Шеленкова). В некоторых исследованиях даже рассматриваются отдельные аспекты темы
государственных ценных бумаг как вида бумажных ценностей. Однако автор работы уделил основное внимание институту государственных ценных бумаг как самостоятельной и независимой категории для проведения гражданско-правового исследования.
Активное развитие института государственных ценных бумаг в современной России сопровождается широкой полемикой в научных кругах и особенно в кругах специалистов-практиков. Постоянно появляются новые работы (напр., Е. Демушкиной, М. Крыловой, В. Тарачева), оценивающие текущее состояние нашего динамичного законодательства по этому вопросу и предлагающие пути его совершенствования. Однако эти работы, в основном, представляют собой отдельные, несистематизированные публикации в периодических изданиях, при этом зачастую они носят смешанный экономико-правовой характер. И хотя автор позитивно относится к наличию и содержанию подобных литературных источников по теме государственных ценных бумаг, тем не менее как специалист, работавший с данным инструментом, считает необходимым отметить потребность в едином, систематизированном литературно-нормативном источнике, дающем подробный правовой анализ института государственных ценных бумаг.
Поэтому автор рассматривает настоящую работу в качестве первого шага на пути создания подобного литературно-нормативного источника, что также может быть отнесено к существенной новизне работы.
Положения, выносимые на защиту. Если содержание научной новизны можно считать общей характеристикой работы, то главные результаты работы формулируются в положениях, выносимых на защиту:
1. Предлагается внести в качестве отдельного пункта в ст. 817 ГК и в ст. 2 ФЗ "О рынке ценных бумаг" прямое определение государственной ценной бумаги, а именно:
государственная ценная бумага - это документ, в котором выражено имущественное право или совокупность имущественных и неимущественных прав, определен субъект этого права и обязанным лицом
к
10
по которому выступает Российская Федерация или субъект Российской Федерации.
2. Обосновывается предлагаемая автором классификация государственных ценных бумаг по кругу держателей, по способу их легитимации, методу формирования дохода и др. (всего по системе 6 специфических критериев, развиваемых в продолжение системы 6 общих критериев для классификации ценных бумаг).
3. В целях поддержки прав держателей ценных бумаг субъектов РФ предлагается закрепить в законодательном порядке следующее правило :
органы, регистрирующие выпуски ценных бумаг, должны регистрировать новый выпуск ценных бумаг субъекта РФ только при условии, что реальные (а не запланированные) текущие поступления денежных средств в бюджет субъекта РФ позволяют выполнять обязательства (сумму займа и доход по нему) по предыдущим выпускам ценных бумаг данного субъекта. Это должно быть подтвержедено соответствующими документами. Также размеры текущих поступлений денежных средств в бюджет субъекта РФ должны позволить создать резервный фонд, который обеспечит выполнение обязательств по планируемому выпуску ценных бумаг субъекта в случае недостаточного поступления денежных средств в бюджет субъекта при наступлении периода исполнения этих обязательств.
4. Предлагается внести в ФЗ "О рынке ценных бумаг" раздел, в котором даются определения различных видов сделок с ценными бумагами и оговаривается порядок их правовой регламентации.
5. Доказывается необходимость замены термина "ссудо-залоговая операция", обозначавшего операции кредитования граждан сберкассами в советском государстве, на юридически более точный.
6. В целях развития рынка государственных ценных бумаг предлагается (по опыту предшествующих периодов - советского и дорево-
11
люционного) законодательно установить порядок заключения соглашений о ^ зачете требований по государственным ценным бумагам при осу-
ществлении платежей в госбюджет.
7. В целях развития рынка государственных ценных бумаг предлагается (по опыту предшествующих периодов - советского и дореволюционного) принимать государственные ценные бумаги в обеспечение исполнения обязательств перед государством по курсу, определенному Минфином, Банком России и ФКЦБ.
8. В целях развития рынка государственных ценных бумаг предлагается (по опыту советского периода) обязать юридические лица, в уставном капитале которых более 50 % акций или долей участия имеют РФ и (или) субъекты РФ, хранить законодательно определенную часть страховых или резервных капиталов в государственных ценных бумагах.
, ф 9. В целях развития рынка государственных ценных бумаг пред-
лагается (по опыту советского периода) при разработке нового гражданского процессуального кодекса ввести институт последавностного ^ удовлетворения требований собственников государственных ценных бумаг
(наравне с существующим институтом вызывного производства).
Научная и практическая значимость исследования. Положения, выносимые на защиту, позволяют оценить научную и практическую значимость диссертационного исследования, которая заключается в том, что:
- теоретические предложения о внесении дополнений и изменений в понятийный аппарат института ценных бумаг, сделанные в диссертации,
^ дополняют теорию гражданского права по вопросам ценных бумаг;
- содержащиеся в диссертации выводы и предложения могут быть использованы в процессе нормотворчества в сфере государственных ценных бумаг, а также в учебно-методической работе при преподавании спецкурса "Правовое регулирование рынка ценных бумаг в Российской Федерации" в высших юридических и экономических учебных заведениях.
^ Апробация результатов исследования. Научная и практическая
значимость диссертационного исследования подтверждается также еще и
I"
12
тем, что его результаты использовались автором при подготовке научных докладов по темам "Понятие ценной бумаги" и "К истории государственной займовой политики: 1920-1930-е годы" на IX и X Международных Плехановских чтениях, при составлении программы спецкурса "Правовое регулирование рынка ценных бумаг" для последующего чтения лекций и проведения семинарских занятий по данному спецкурсу. Материалы диссертационного исследования используются автором в процессе преподавания курса права, банковского права в Российской экономической академии им. Г.В. Плеханова. А отдельные положения, выводы и предложения, содержащиеся в работе, были изложены в опубликованных научных статьях.
13
Глава I: "Понятие государственных ценных бумаг, их актуальность на современном этапе развития России".
Используемые сокращения:
ГК - Гражданский кодекс Российской Федерации:
- часть I. Принят Государственной Думой 21 октября 1994 г. С последующими изменениями и дополнениями.// Собрание Законодательства РФ. 1994. N 32. Ст. 3301; 1996. N 9. Ст. 773; N 34. Ст. 4026;
- часть II. Принят Государственной Думой 22 декабря 1995 г.. С последующими изменениями и дополнениями.// Собрание Законодательства РФ. 1996. N 5. Ст. 410; N 34. Ст. 4025;
ГЦБ - государственные(-ая) ценные(-ая) бумаги(-а),
ГКО - государственные краткосрочные бескупонные облигации,
КО - казначейские обязательства,
МБК - межбанковское кредитование,
МФ - Министерство финансов РФ,
ОВВЗ - облигации внутреннего государственного валютного
облигационного займа, ОГСЗ - облигации государственного сберегательного займа, ОФЗ -
облигации федерального займа, ОФЗ-ПК - облигации федеральных займов с переменным купонным
доходом, ЦБ - Центральный банк РФ.
Прежде, чем приступить к подробному исследованию понятия ГЦБ, автор полагает необходимым кратко и в наиболее общем виде отграничить категорию ГЦБ от прочих ценных бумаг. Поэтому здесь предлагается следующее определение ГЦБ: российская ГЦБ - это ценная бумага, обязанным лицом по которой является Российская Федерация или субъект Российской Федерации. При этом мы не включаем в определе-
14
ние ГЦБ ценные бумаги, гарантированные Правительством РФ, поскольку тенденции последнего времени свидетельствуют о постепенном отказе правительства РФ от этой практики.
Предлагается хронологический (по датам выпуска) перечень видов российских ГЦБ, рассмотренных в $ 2 этой главы:
- государственные казначейские обязательства СССР 1989 г.,
- государственные долговые товарные обязательства 1990 г.,
- государственный республиканский внутренний заем РСФСР 1991 года (облигации),
- российский внутренний выигрышный заем 1992 г. (облигации),
- государственные краткосрочные бескупонные облигации (выпускаются периодически с 1993 г.),
- внутренний государственный валютный облигационный заем 1993 года,
- Золотые сертификаты МФ РФ 1993 г.,
- казначейские обязательства 1994 г.,
- облигации федеральных займов (выпускаются периодически с 1995
г.),
- облигации федеральных займов с переменным купонным доходом
(выпускаются периодически с 1995 г.),
- облигации государственного сберегательного займа (выпускаются периодически с 1995 г.),
- российские еврооблигации 1996/1997 гг..
$1. Понятие и значение государственных ценных бумаг и критерии определения ценных бумаг в качестве государственных.
С момента возникновения ценных бумаг и по мере их развития основную массу их пользователей составляли и продолжают составлять лица, ведущие предпринимательскую деятельность. Можно даже утверждать, что решение задачи облегчения занятий предпринимательством
15
обусловило появление ценных бумаг и последующее формирование их института. Помимо предпринимателей, на протяжении всей истории существования ценных бумаг их крупнейшими пользователями также всегда были и остаются государства. Однако практика большинства стран показывает, что государство не может быть профессиональным предпринимателем. Поэтому государства никогда не выпускают ни акций - ценных бумаг, гарантирующих участие в прибылях казны, ни товарораспорядительных документов - ценных бумаг, представляющих конкретные товарные массы на хранении или в обороте. На его долю остаются лишь долговые денежные бумаги, попросту говоря - ценные бумаги, оформляющие отношения займа.
Таким образом, государственные ценные бумаги (далее - ГЦБ) составляют один из видов ценных бумаг. Поэтому прежде, чем приступить к рассмотрению понятия ГЦБ, необходимо предпослать несколько слов о юридической природе ценных бумаг в целом.
Сам термин "ценные бумаги" до сих пор не имеет единого определения в науке, в законодательстве и в практике. Правда, еще 70-80 лет назад ученые - юристы и финансисты (такие, как Шершеневич Г.Ф., Нерсесов Н.О., Гордон В.М. и другие) - сходились на том, что не существует даже просто четких определений понятия ценных бумаг, не говоря уже об их единстве. Для обозначения понятия ценных бумаг употреблялась масса терминов: процентные, кредитные, денежные, товарные бумаги. Но каждый из этих терминов в отдельности не мог объять всех видов ценных бумаг. Поэтому зачастую юристы в своих трудах предпочитали указывать существенные признаки ценных бумаг, а не давать точное определение последних.1
1 См., например, Шершеневич Г.Ф. Курс торгового права. Том II. СПб., 1908; Нерсесов Н.О. О бумагах на предъявителя с точки зрения гражданского права. М., 1889; Гордон В.М. Система советского торгового права. Харьков, 1924.
16
К настоящему времени термин "ценные бумаги" укоренился в нашей правовой литературе и был законодательно закреплен в соответствующих нормативных актах. Несмотря на это, при разборе понятия ценной бумаги, предопределяющего понятие ГЦБ, полезно обратиться к основным признакам ценной бумаги, выработанным юристами за многие годы научных и практических изысканий в данной области.
Прежде всего понятие ценной бумаги связано с понятием документа. Некоторые (напр., Агарков М., Андреев В., Белов В., Вакулина Г., Шершеневич Г.) утверждают, что ценная бумага - это документ, другие (напр., Майфат А., Никольский Б., Савиньи) - что это нечто, выраженное в документе. Так, например, А. Майфат критически оценивает ГК, считая, что только по отношению к институту ценных бумаг ГК выдвигает форму (в виде документа) определяющим и конструирующим признаком главного понятия института, в то время, как в других институтах гражданского права первична содержательная сторона основополагающих понятий этих институтов. При этом А. Майфат склонен придерживаться позиции законодательства США, которое понимает под ценной бумагой, в первую очередь, не документ, а совокупность имущественных прав, принадлежащих инвестору вне зависимости от формы.1 На наш взгляд, при столь спорной ситуации логично рассматривать термин "ценная бумага" в буквальном смысле. В этом случае очевидно, что речь идет о некой бумаге как о материальном объекте, имеющем некую ценность. Исходя из этой точки зрения, мы можем с уверенностью поддержать позицию первой группы ученых-юристов, утверждающих, что ценная бумага, в первую очередь, - это документ.
Легальное определение документа содержится в Федеральных законах от 29.12.1994 N 77-ФЗ "Об обязательном экземпляре документов"2 и
1 Майфат А. В. Ценные бумаги (сравнительный анализ понятий в правовых системах России и США)// Государство и право. 1997, N 1. С.87.
2 Собрание Законодательства РФ. 1995, N 23, ст. 2171.
17
от 20.02.1995 N 24-ФЗ "Об информации, информатизации и защите информации"1 . Первый закон относит к документу материальный объект с зафиксированной на нем информацией, второй - отождествляет документ с самой информацией, содержащейся в нем. Безусловно, второе определение документа представляет интерес при рассмотрении правового статуса бездокументарных ценных бумаг, так как позволяет отнести последние к категории документов, на чем и настаивает К. Окунев в статье "Феномен бездокументарной ценной бумаги".2 Однако мы склонны разделить позицию В. Белова, полагающего, что с точки зрения гражданского права оба приведенных определения документа вряд ли могут быть применимы к ценным бумагам, так как не раскрывают функции, которые ценная бумага должна выполнять в качестве документа.3 Поэтому приходится прибегнуть к общеклассическому толкованию данного термина. В этом случае под документом понимается информационная запись, выполненная на бумажном носителе, за содержание которой лицо, ее составившее, несет установленную законодательством ответственность. Запись, в свою очередь, считается информационной, если в ней содержатся сведения о фактах, имеющих гражданско-правовое значение. Поскольку ценная бумага как документ удостоверяет имущественное право (что будет рассматриваться ниже), то под ответственностью за содержание ценной бумаги следует понимать ответственность должника по этой ценной бумаге за неисполнение принятого им на себя обязательства. В качестве документа ценная бумага относится к категории движимых вещей.
Однако не все документы считаются ценными бумагами. Поэтому очевидно, что второй вопрос в определении понятия ценной бумаги - что
1 Собрание Законодательства РФ. 1995, N 8, ст. 609.
2 KOflEKCinfo, N 18 (150), 1996, 17 апреля.
3 Белов В.А. Ценные бумаги в российском гражданском праве. М., 1996. С. 23. |
