Введение
Актуальность темы исследования. Человеческий ресурс, образованные люди -основной капитал любой страны. Он сохраняется и обогащается в первую очередь посредством образования. Именно образованные люди станут главным стратегическим источником роста национального богатства и достойного уровня жизни в России XXI века.
Все политические, экономические, правовые и прочие реформы в России обречены, если государство не делает главную ставку на решающий - то есть человеческий фактор.
Сегодня образование для России - это не только приоритет, но и императив. Образование - необходимая основа свободы, благосостояния, конкурентоспособности России, основа правового государства, социально ориентированной рыночной экономики, гражданского общества, общественного и межнационального согласия.
Система отечественного образования признавалась и признается мировым сообществом как одна из наиболее продвинутых, преимущественно в области точных наук. Но вместе с тем она унаследовала от советской системы образования и серьезные недостатки. Это — авторитарность и догматизм, непродуктивная политизация, особенно в области социально-гуманитарных наук, определенная изоляция от мирового образовательного пространства.
Основная причина критического состояния высшего и среднего профессионального образования кроется не столько в тяжелом экономическом положении страны, сколько в отсутствии продуманной государственной политики в этой области. Образование, как в целом и страна, переживает кризисную ситуацию: помимо собственно сокращения объема бюджетных ресурсов, поступающего в систему образования, ухудшение ситуации во многом связано с регулярным недофинансированием этой сферы, т е. с не полным получением образовательными организациями обещанных средств; разворачивается процесс морального и физического старения материально-технической базы образовательных учреждений,
4
снижается заработная плата и социальная защищенность работников. Исполнение бюджета, как правило, составляет 75-80% от запланированных объемов финансирования.
Содержательные принципы реформирования сферы образования нашли свое воплощение как в работе значительной части государственных образовательных учреждений, так и в деятельности негосударственных вузов, возникших в ходе реформ. Происходившие в 90-е годы изменения связаны в первую очередь с развитием новых видов образовательных учреждений, внедрением и распространением инновационных и авторских программ обучения, введением альтернативности и ликвидацией всеобщей унификации обучения при одновременном сохранении всего лучшего из накопленного ранее опыта.
С точки зрения содержания образования можно говорить о существовании в современной России перспективной программы развития и совершенствования негосударственного сектора образования, которая в целом способна обеспечить приближение сферы образования к тем требованиям, которые ставятся задачами социально-экономического реформирования страны. Однако прямо противоположная ситуация сложилась в ходе реформ в организационно-экономической составляющей сферы образования.
Число негосударственных вузов за 1994-1998 гг. увеличилось более чем в 2 раза, составляя более 57,6% от числа государственных вузов России, однако - обучается в них около 7% всех студентов страны. При этом более 55% контингента
1 негосударственных высших учебных заведений России сосредоточено в Москве и
Санкт-Петербурге.
Наряду с неравномерностью территориального размещения, негосударственные учебные заведения характеризуются также и сильными различиями в качестве предоставляемого образования. Главным отличием негосударственных образовательных учреждений от государственных является инновационный подход к содержанию образования. Кроме того, они, в большинстве своем, обладают самостоятельностью в организации образовательного процесса.
5
Спрос со стороны населения на их услуги указывает на перспективность развития этого типа высшей школы.
Давно сложившаяся структура специальностей в государственных образовательных учреждениях, по которым происходит подготовка специалистов, уже во многом неадекватна реальным потребностям общества. В результате, окончание вуза и получение диплома зачастую не дает молодому человеку никаких перспектив нормальной профессиональной карьеры и хорошего заработка. С другой стороны, увеличение количества негосударственных образовательных учреждений, обучающих специалистов по юридическому и экономическому профилю, перенасыщают рынок труда, что также создает проблемы при устройстве на работу, учитывая, что соответствующего опыта у выпускников вузов просто нет.
Вместе с тем, как показывает анализ первого опыта, у негосударственных образовательных учреждений имеются достаточно серьезные проблемы: во-первых, отсутствует четко урегулированная система управления внутри самого учреждения; во-вторых, нет преемственности в обучении; в-третьих, крайне неоднороден уровень материально-технической базы; в-четвертых, налицо правовая и социальная незащищенность учащихся; в-пятых, нет действенного контроля за уровнем и качеством предоставляемых знаний (впрочем, эта проблема актуальна и для государственных образовательных учреждений); в-шестых, государственная поддержка недостаточна. Содействие развитию негосударственных образовательных учреждений позволит снять часть проблем, в том числе и финансовых, с государства.
Наиболее настоятельной потребностью в развитии негосударственного сектора образования является дальнейшее, более полное его включение в правовые отношения, регулирующие образовательный процесс: основополагающие позиции Закона "Об образовании", легализовавшие негосударственные образовательные учреждения, должны быть развиты и дополнены положениями, инструкциями и организационными мерами, позволяющими реализовать эти позиции в полном объеме. На этой основе данный сектор сможет развиваться, адекватно реагируя на возникающий спрос, и не вызывать негативного отношения со стороны граждан.
6
Степень научной разработанности темы и круг источников. Проблема правового регулирования деятельности негосударственных образовательных учреждений в России нова, еще не определена четкая государственная политика в области их развития, поэтому исследований на эту тему фактически нет. В основном, внимание уделялось рассмотрению данного вопроса в контексте развития негосударственных образовательных учреждений за рубежом, либо с учетом развития платного сектора в государственном образовании. Однако в России существует множество факторов, которые просто не учитываются в таких исследованиях, а именно: существование на протяжении более чем 70 лет только государственных образовательных учреждений и соответствующий менталитет, сложившийся у граждан в отношении получения бесплатного образования, неразвитость системы государственного заказа, переходный период становления I экономики и многие другие.
При подготовке диссертационной работы автором широко использована
i
| современная отечественная литература. Источником явились работы и публикации
i
отечественных политиков, ученых и юристов Ж. Аллак, В.М. Ананишева, В.
I Анисимова, П.Ф. Афанасьева, В.И. Байденко, В.П. Беспалько, С.А. Белякова, СВ.
Воробьевой, А.А. Воронина, А.И. Галагана, Б.С. Гершунского, Л.А. Гордона, Э.Н. i Гусинского, Э. Дюркгейма, С.А. Долматовой, Г.А. Дороховой, В.М. Зуева, С.С.
Митрохина, Е.И. Казакова, М.П. Карпенко, В.Г. Кинелева, А. Кондакова, Е.Б. Куркина,
i i
1 А.Б. Курлова, СВ. Курова, Б. Лапорт, И.А. Ледях, Н.Г. Литвоновой, О.Е. Лебедевой,
i
И.Я. Лернер, Ю.И. Лобанова, М.И. Лугачева, Е.А. Лукашевой, Л.Б. Мероньо-Пелесир,
В.А. Миронова, Ф.Т. Михайлова, М.М. Мусарского, А.И. Субетто, П.И. Новгородцева, 1 Н.П. Пищулина, П. Розанваллон, Б. Сайман, В.А. Северцева, Л.Г. Семушиной, Ц
Смелзер, A.M. Стрижова, В.М. Сырых, А.Н. Тихонова, Д. Швейцер, В.И. Шкатулла, СЕ. Шишова, СЮ. Чехлова, В.М. Филиппова и других.
Помимо теоретических исследований, в диссертации подвергнуты анализу нормы действующего законодательства Российской Федерации, международно-правовые акты, исторические документы, статистические данные. Теоретические выводы и практические предложения автора основаны на материалах
7
социологических исследований, отчетах государственных органов, сообщениях периодической печати и других источниках. Не остались без внимания проекты нормативных актов, в частности проект Кодекса Российской Федерации об образовании.
Объект и предмет исследования. Объектом диссертационного исследования является совокупность правовых отношений, регулирующих деятельность негосударственных образовательных учреждений.
Основным предметом данного исследования является процесс правового регулирования управления негосударственными образовательными учреждениями в России.
Цели и задачи исследования. Диссертант в своем исследовании поставил ' цель выявить и определить особенности управления негосударственными
образовательными учреждениями на этапе становления новой системы образования.
Для достижения указанной цели автору необходимо было решить следующие задачи:
• рассмотреть содержание конституционного права человека на образование и его место в системе основных прав и свобод;
1 • определить конституционно-правовое обеспечение доступности
' высшего образования в Российской Федерации;
1 • рассмотреть систему образования в России и основы государственного
!# управления ею;
• выявить правовые основы деятельности негосударственного образовательного учреждения;
• проанализировать особенности государственного управления и 1 контроля за деятельностью негосударственных образовательных
учреждений;
• исследовать организацию внутреннего управления негосударственным образовательным учреждением;
• предложить перспективы развития и совершенствования управления ; негосударственными образовательными учреждениями.
Методологической базой исследования являются общенаучные методы изучения: диалектический, системно-структурный, сравнительно правовой, исторический, логический, экономический, философский и другие.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что впервые предпринята попытка комплексного анализа развития негосударственных образовательных учреждений, определены правовые основы их деятельности, изучен механизм управления качеством в негосударственных образовательных учреждениях, предложена концепция внутреннего управления негосударственным образовательным учреждением, а также возможные методы управления со стороны государства.
В диссертационном исследовании сформулированы и обоснованы теоретические выводы и практические предложения, которые и выносятся на защиту:
1. Вывод о том, что право на образование - это неотъемлемая возможность каждого непрерывно обучаться и воспитываться в соответствии со своим субъективным опытом и индивидуальными способностями. Доминантная цель -формирование личности, способной полноценно жить в новом демократическом обществе.
2. Заключение о необходимости ускорения работы по разработке и принятию Федеральных законов «О дополнительном образовании» и "О негосударственном секторе системы образования Российской Федерации". Главная цель последнего законопроекта - развитие базового Закона "Об образовании" с учетом специфики правового статуса организаций, осуществляющих образовательную деятельность, в основе которых лежат частная и иные (негосударственные) формы собственности.
3. Заключение о том, что отношения между образовательным учреждением и учащимся следует, прежде всего, рассматривать как властные, публично-правовые отношения. Образовательное учреждение дает знания соответственно государственному стандарту, в свою очередь учащийся обязан воспринять их на должном уровне. Таким образом, необходимо говорить не только об академических свободах, но и об академической ответственности учащегося как государственных, так и негосударственных образовательных учреждений в случае невыполнения им
9
установленной государством программы и возможности его отчисления за несоответствие знаний требованиям государственного стандарта.
4. Предложение об изменении письма Министерства образования РФ от 19 января 2002 года № 14-5А-59 и невозможности применения к образовательным услугам Закона «О защите прав потребителей».
5. Предложение об инициировании принятия федерального закона «О личном образовательном кредите». Такие кредиты могут стать перспективным источником негосударственного финансирования сферы образования.
6. Заключение о том, что системы государственного заказа для образовательных учреждений в настоящее время не существует, поэтому было бы целесообразнее оставить государственными только те вузы, которые готовят специалистов непосредственно для службы в государственных органах: военные, полицейские, летные, пограничные, налоговые и т.п. Государственные вузы, готовящие специалистов для процветающих сфер бизнеса перевести на хозяйственный расчет.
7. Заключение о необходимости приведения Закона «Об образовании» в соответствие с Гражданским Кодексом РФ и Законом «О некоммерческих организациях» в вопросах создания и реорганизации образовательных учреждений.
8. Предложение о принятии Федерального закона «Об обеспечении конституционных прав граждан на образование», в котором отразить порядок финансирования образования; закрепить механизм защиты финансовых средств, предназначенных на образование от нецелевого расходования; предусмотреть предоставление коммерческими банками гражданам целевых кредитов на образование и стимулирование развития такого кредитования.
9. Выводы о необходимости изменения порядка лицензирования, аттестации и аккредитации негосударственных вузов. В настоящее время в законодательстве имеет место несоответствие между объектами предъявляемых требований к качеству образования и его оценки. Требования предъявляются к образовательной программе, качеству профессорско-преподавательского состава, наличию материальной базы и обеспеченности литературой, а оценке подлежит качество подготовки студентов.
10
10. Предложение о выдаче государственных дипломов негосударственными образовательными учреждениями после прохождения государственной аккредитации всем выпускникам, начиная с первого выпуска.
11. Выводы о необходимости под руководством Министерства образования и его органов на местах создать Советы ректоров негосударственных вузов и Союзы негосударственных вузов в регионах, которые будут способствовать повышению качества образования в этом секторе. Для этого Министерству необходимо разработать и утвердить примерные положения об этих структурах.
12. В целях совершенствования внутреннего управления в негосударственном вузе Министерству образования необходимо утвердить Рекомендации о порядке заключения коллективных договоров, о создании и деятельности студенческого совета и профсоюзной организации.
Эмпирическую базу исследования составил анализ организации и деятельности следующих негосударственных высших учебных заведений: Институт международного права и экономики им. А.С. Грибоедова, Московская гуманитарно-социальная академия, Московский новый юридический институт, Современный гуманитарный университет, Экономико-правовой институт и др.
Теоретическая и практическая значимость диссертации. Материалы диссертации могут служить основой для последующих исследований в этой области как в рамках конституционно-правовой науки, так и науки административного права.
Исследование полезно тем, что обращает внимание на необходимость разработки системы управления в негосударственном секторе образования, как средства повышения качества образовательных услуг в данной сфере. Положения, изложенные в диссертации, дают возможность использовать результаты исследования в процессе управления и активизации жизнедеятельности ученических коллективов негосударственных образовательных учреждений страны.
Апробация результатов исследования осуществлена путем опубликования диссертантом ряда научных статей, докладов на научно-практических конференциях в г. Москве и Санкт-Петербурге, выступлениях на заседаниях Федеральной
11
ассоциации юридических вузов, а также в практической деятельности по руководству одним из негосударственных образовательных учреждений.
Структура диссертации определяется ее содержанием и состоит из введения, двух глав (семи параграфов), заключения, списка использованной литературы и нормативно-правовых актов. Основные выводы и предложения представлены по параграфам и в заключении.
12
Глава 1. Конституционное право человека на образование и механизм его реализации в высшем учебном заведении.
§ 1. Содержание конституционного права человека на образование и его место в системе основных прав и свобод.
Конституция России в статье 43 каждому человеку предоставляет право на образование. Право на образование рассматривают как конституционное, основное, естественное, неотъемлемое право человека. Оно закреплено в статье 13 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах1 (1966 г.), в статье 26 Всеобщей декларации прав человека2 (1948 г.), в статье 28 Конвенции о правах ребенка3 (1989 г.).
Под образованием, согласно преамбуле Закона РФ "Об образовании"4 в Российском законодательстве, понимается целенаправленный процесс обучения и воспитания в интересах личности, общества, государства, сопровождающийся констатацией достижения гражданином (обучающимся) определенных государством образовательных уровней (образовательных цензов). Социологи образование нередко определяют как формальный процесс, на основе которого общество передает ценности, навыки, знания от одного человека или группы другим5. Необходимо отметить оценку образования, сделанную более чем полвека назад Э. Дюркгеймом, который считал, что основная функция образования - передать ценности господствующей культуры. Образование - средство, с помощью которого общество постоянно воспроизводит условия своего собственного существования6.
1 См.: Действующее международное право. Сост. Колосов Ю.М., Кривчикова Э.С. М., 1997.
С.11.
2 См.: Там же. С. 5.
3 См.: Там же. С.48.
4 См.: СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 150; 2000. № 33. Ст. 3348.
5 См.: Смепзер Н. Социология. М., 1994. С. 426.
6 С: Дюркгейм Э. Социология. Ее предмет, метод, предназначение. М., 1995. С. 254.
13
Образование - основа всякого организованного общества. Культура невозможна без образования. На языке теории гуманитарных систем образование — это подсистема личности, объединяющая в себе представленные в личности подсистемы культуры7. Состав образования складывается в процессе жизни и определяется структурой и тенденциями развития личности и всей совокупностью обстоятельств внешнего окружения. Образование как подсистема личности формируется вместе с личностью, взаимодействие человека с культурой начинается в семье. Необходимо говорить о воспитании всесторонне развитой личности, о гармоничном развитии — физическом, нравственном и умственном.
Такое понимание образования — как воспитания и обучения одновременно — укоренилось в педагогической науке, и различают зти две стороны одного явления лишь некоторые социологи. Педагоги не мыслят их обособленно друг от друга. Для них воспитание и образование единый процесс.
Формируется новая культура воспитания, открывающая выход воспитания на гуманистическую модель, освоение демократических способов организации жизни в образовательных учреждениях всех типов, видов и категорий.
В системе общего и профессионального образования осуществляется сложный, противоречивый и неравномерный переход на новые ценности и смыслы развития, воспитания и психологической поддержки личности, понимаемых в органическом единстве, где развитие направлено на присущие индивиду качества: воспитание - на освоение индивидом норм общественной морали, а педагогическое сопровождение - на культивирование у субъектов образовательного процесса -педагога и обучающегося - внутренней свободы и творчества.
С одной стороны, наблюдается отход от традиционной интерпретации воспитания, ломка прежней системы внеклассной (внеаудиторной) воспитательной работы, разрушение ее старых механизмов и технологии, переосмысление стратегии воспитания и его социального заказа. В общественном и педагогическом сознании
См.: Гусинский Э.Н., Тучанинова Ю.И. Образование личности. М., 1994. С. 111.
14
складывается новый образ воспитания. Многими этот процесс воспринимается как кризис воспитания в образовательной системе8.
С другой стороны, реформирование общего и профессионального образования по преимуществу затронуло содержание обучения. 'При всей важности этого направления образовательной реформы, нельзя не видеть уже возникшую асимметрию, когда воспитание пока еще не стало областью общесистемного продвижения в разработке его концептуальных и ценностных оснований, в освоении всеми образовательными учреждениями нового содержания, организационных форм и технологий воспитания, преодолевающих абсолютизацию государственных коллективных целей и педагогических требований отдельных дисциплин.
Педагогическая воспитательная деятельность должна занять свое место в работе учебных заведений разных ступеней и уровней, обеспечиваться кадрами и соответствующим фондом оплаты труда.
Современная философия образования и философия воспитания обосновывают новые цели, ценности и смыслы воспитания. Возрастает роль педагогической аксиологии9. В основу складывающейся в российском образовании новой культуры воспитания должны быть положены отечественные и общенациональные аксиологические приоритеты. Наблюдается тенденция трансформации целей воспитания и обучения. Доминантная цель - формирование личности, способной полноценно жить в новом демократическом обществе. Изменение целей учебно-воспитательного процесса связано с гуманизацией образования, призванной утверждать самоценность личности, содействовать реализации ее права на индивидуальное развитие, создание условий для ее творческой самореализации.
Социально-экономические и политические преобразования в России, подготовка нового поколения, способного успешно осуществлять эти преобразования
8 См.: Архангельская Н.Б. Воспитательная система негосударственного вуза: теория и практика. Автореф. дис. ...канд. пед. наук. Нижний Новгород, 2001.
9 См.; Газман О.С. Педагогика свободы пути в гуманистическую цивилизацию XXI века//Новые ценности образования. Вып. 6.1999.
15
в интересах личности, общества и государства, преодоление многочисленных проявлений бездуховности в детской и молодежной среде требуют усиления роли воспитания как социального института, прежде всего, в учебных заведениях общего и профессионального образования.
Эти преобразования возможны только при условии устойчивого развития в социально-экономической сфере, что в свою очередь имеет большое значение для общей стабилизации жизни общества. У проблемы устойчивого развития в сфере социально-экономических отношений много слагаемых. Это и эффективность экономики, и стабильность социальной обстановки, и необходимость баланса между социальными интересами индивидов и экономическими задачами государства. Показателем уровня социально-экономического развития во многом может служить положение с социально-экономическими правами человека, одним из которых и является право на образование.
Сама природа социально-экономических прав — прав человека второго поколения — напрямую связывает их осуществление с выполнением государством определенных обязательств в области социальной политики. Социально-экономические права имеют специфические особенности, делающие их весьма зависимыми от устойчивости политики государства. К таким особенностям относятся их меньшая (по сравнению с гражданскими и политическими правами) универсальность, т. е. распространенность на определенные категории населения; допустимость нестрогих, рекомендательных формулировок базовых положений (например, «достойная жизнь», «справедливые и благоприятные условия труда», «удовлетворительное существование» и т. д.); зависимость их реализации от состояния экономики и ресурсов10.
Степень защищенности социально-экономических прав зависит не только и не столько от совершенства правовых механизмов их реализации, но и от соответствия этой категории прав экономическому потенциалу общества. Поэтому «установление в законе типичных социальных прав, как бы юридически обстоятельно они ни
10 См.: Гордон Л.А. Социально-экономические права человека: своеобразие, особенности, значение для России/Юбщественные науки и современность. М., 1997. № 3. С. 7.
16
формулировались, еще не означает для граждан реальной возможности непосредственной реализации их правопритязаний»11. Социально-экономические права нацелены, не только на правомочие, но и на правообладание.
В Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах специально устанавливается обязанность государств обеспечивать полное осуществление соответствующих прав постепенно и в пределах имеющихся ресурсов. Тем самым подчеркивается зависимость этого вида прав от благосостояния государства, от его способности к стабильному экономическому развитию. Для соблюдения социально-экономических прав со стороны государственной власти недостаточно одного лишь воздержания от нарушений прав этого вида, как это имело место на этапе возникновения «первого поколения» прав человека, выражавших «негативную» свободу, т. е. свободу от чьего-либо (в том числе и государственного) вмешательства. Необходимо проведение мер позитивного характера для их материального и процессуального обеспечения.
Особой природой социально-экономических прав диктуются и особые формы их защиты.
С одной стороны, условия действенной защиты социально-экономических прав обязано обеспечить государство, предоставляя гражданам право получения образования. Особенно важны государственные меры в области реализации равных прав граждан на образование всех уровней, поскольку они наиболее часто нарушаются в настоящее время. Защита этих прав, по свидетельству социологов, является одним из главных направлений развития и распространения правосознания в массовой среде. Для этого в Федеральной программе развития образования12 в Российской Федерации на период 2000-2005 гг. предусматривается создание полноценной нормативно-правовой базы в области образования, совершенствование системы непрерывного образования, обеспечение контроля качества образования и многое другое.
11 См.: Ледях И.А. Социальное государство и права человекаУ/Социальное государство и защита прав человека. М„ 1994. С. 27.
12 См.: СЗ РФ. 2000. № 16. Ст. 1639.
17
l
I С другой стороны, защита социально-экономических прав не сводится только
лишь к государственным мерам. Государственные гарантии должны дополняться общественной самодеятельностью населения, поскольку социально-экономические права связаны со свободным «на свой страх и риск» правопритязанием граждан в сфере гражданского оборота13. Людям гарантируется возможность самостоятельного
1 участия в экономической деятельности, реальность получения соответствующих
материальных благ. И защита нарушенных прав в этой сфере может происходить
i
путем выдвижения требований чисто гражданского характера: по возмещению убытков, компенсации неполученного или недополученного дохода. А в случае, если
! речь идет об образовании, - неполученных или недополученных образовательных
i
услуг.
В условиях демократизации сферы образования государство допускает разнообразие форм получения образования, в том числе в форме семейного
образования и самообразования (п. 5 ст. 43 Конституции РФ).
i
, Понятие «образование» раньше отождествлялось с организованным и
длительным процессом обучения в начальной, средней, высшей школе, т. е. в
специальной системе, созданной для реализации целей образования, то теперь такое
образование стало называться формальным, и получила развитие идея о том, что
' понятие «образование» гораздо шире, чем понятие «формальное образование». В
! этой расширенной трактовке под «образованием» понимается все, что имеет своей
# целью изменить установки и модели поведения индивидов путем передачи им новых
знаний, развития новых умений и навыков.
Формальное (школьное) образование отличается от неформального тем, что оно осуществляется в специальных учреждениях по утвержденным программам и должно быть последовательным, стандартизованным и институциональным, | гарантирующим определенную преемственность.
Наиболее важным в этом отношении является развитие понятия «неформальное образование», которое отразило появление соответствующего
13 См.: Лукашева Е.А. Права человека как фактор стратегии устойчивого развития. М., 2000. С. 123. |
