ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы диссертационного исследования. В последние десятилетия в мире наблюдается значительная активизация миграционных процессов, что связано с экономическими, социально-политическими потрясениями, произошедшими в конце XX века. Немалую роль в этом играет и современная глобализация, в силу которой осуществляется перераспределение трудовых ресурсов на планете не в пользу стран со слабой экономикой, провоцируя тем самым миграционные потоки в развитые страны Запада.
Миграция в настоящее время является одной из острейших проблем мировой цивилизации. Каждая страна так или иначе испытывает на себе действие упомянутой проблемы, рассматривает ее в качестве одного из важнейших аспектов национальной безопасности. При этом очевидно, что оценка миграционной ситуации, выработка способов ее решения могут быть различны, поскольку они обусловливаются такими исторически определенными факторами, как состояние экономики, правового обеспечения миграции, социальной сферы, демографической ситуацией, а также политическими установками государства. В зависимости от этого государство вырабатывает соответствующую программу по регулированию миграционных процессов.
Так, политика благоприятствования иммиграции начала 60-х годов прошлого столетия во многих государствах Западной Европы и Северной Америки сменилась жесткими ограничительными мерами в 90-х годах. Вместе с тем современная государственная политика стран (США, Испания, Германия и некоторые другие), принимающих большой объем иммигрантов, предусматривает возможность легализации определенной категории незаконно находящихся на их территориях мигрантов.
Сегодня нет необходимости в подробной аргументации тезиса о том, что в целом миграционная политика строится в соответствии с национальными интересами государства. Основной потенциал миграции состоит в ее значимости для социально-экономического развития страны. В определен-
ных условиях большую роль играют также и культурные, этнические, политические аспекты миграции. В то же время поскольку миграция представляет собой глобальное явление, в целом ее регулирование осуществляется международными институтами, включая ООН и другие организации подобного уровня. Правовая институционализация миграции в международном праве в виде нормативно-правового отражения прав и свобод и обязанностей стран, подписавших соответствующие международные нормативные правовые документы по созданию условий для их реализации, ограничивает диапазон миграционной политики государств, унифицируя ее основное содержание.
Однако ратификация международных договоров и соглашений, присоединение к международным конвенциям в сфере регулирования миграционных процессов и пр., в первую очередь, продиктованы национальными интересами. Значит, и миграционная политика, несмотря на глобальные факторы, влияющие на ее формирование, прежде всего, определяется национальными интересами. В силу этого миграция становится одним из элементов национальной безопасности. В зависимости от степени актуальности и остроты данного явления общественной жизни в конкретные исторические периоды она может по-разному рассматриваться в ряду приоритетов обеспечения национальной безопасности, реализация которых возможна лишь при условии их институционального выражения в праве и правоприменительной практике. В этом смысле исследование миграционной безопасности как института, регулирующего миграционные процессы в соответствии с задачами обеспечения национальной безопасности, выраженными в доктрине национальной безопасности страны, представляется сегодня весьма актуальным.
Степень научной разработанности темы исследования. Следует отметить, что в последние годы теоретические проблемы национальной безопасности являются объектом пристального внимания политологов, экономистов, философов, юристов, а также представителей многих других наук. Появилось значительное число исследований, посвященных видам безопасности, ее правовому обеспечению. В связи с этим постановка проблемы миграцион-
ной безопасности представляется достаточно логичной и своевременной. Вместе с тем в российской политической и юридической науке она остается недостаточно разработанной. Те немногочисленные исследования, которые непосредственно касаются проблемы миграционной безопасности, к сожалению, отличаются абстрактностью ее постановки, неразвитостью методологической и концептуальной базы анализа. В то же время важно, что миграционная безопасность, во-первых, признается наукой в качестве актуального предмета исследования, и во-вторых, методологический инструментарий, сложившийся в сфере изучения общих и частных проблем национальной безопасности, начинает использоваться и в отношении миграционной безопасности.
Так, анализ общетеоретических проблем национальной безопасности, определение понятийного аппарата, раскрывающего ее структуру, содержание и функции, осуществляются в работах А.В. Возженникова, С.А. Проскурина, А.А. Прохожева, СВ. Смульского, Н.В. Кривельской, Р.А. Явчунов-ской, С.З. Павленко, А.А. Першина.
Большой вклад в создание методологии изучения проблем безопасности вносят политологи, юристы и философы: прежде всего, востребованы труды В.В. Вандашева, М.С. Гринберга, Ю.И. Ляпунова, И.М. Гальперина, А.Р. Ратинова, В.А. Рубанова, В.М. Кагана, методологическое значение которых не устарело и сегодня в плане анализа институционального содержания категории безопасности; теоретико-правовые исследования Ю.А. Тихомирова, B.C. Нерсесянца, С.С. Алексеева, Л.В. Павловой, раскрывающие принципы институционализации права в поле национального законодательства в современных условиях; публикации Ю.А. Дмитриева, СМ. Петрова, Р.Ф. Ид-рисова, В.К. Петрова, подчеркивающие структурно-функциональное значение основных элементов безопасности; работы А.П. Кочеткова, Н.Г. Мехед, В.И. Бахмина, Л.Г. Свечниковой, А.П. Семитко, В.Н. Синюкова, П.П. Баранова, В.А. Карташкиной, Л.С Мамута, М.Н. Энтина, в которых анализируются особенности формирования правовых институтов, регулирующих правоотношения в сфере национальной безопасности.
В целом методология, разработанная указанными авторами, дает воз- можность корректной постановки и анализа более частных проблем национальной безопасности, в том числе связанных с формированием ее видов.
Всю совокупность научных изданий, в которых прямо или косвенно поднимаются проблемы миграционной безопасности, можно подразделить на исследования, в которых рассматриваются проблемы формирования миграционной политики и миграционного законодательства Российской Федерации, противодействия угрозам национальной безопасности в сфере миграции, и работы, касающиеся реализации прав и свобод человека в сфере миграционных отношений.
Политический аспект миграционной безопасности представлен в трудах О.Д. Воробьевой, А.В. Дмитриева, Ж.А. Зайончковской, TJB. Заметиной, А.В. Земскова, С.А. Киреевой, В.Г. Костакова, Е.С. Красинец, Е.В. Тюрюкано-вой, B.C. Кулакова, А.Е. Крухмалева, В.М Мишурова, М.В. Немытиной, Т.М. Регента, М.Л. Тюркина, Л.Л. Хоперской, С.Н. Ягодина и др. Большое значение имеют исследования А.Х. Абашидзе, М.А. Адриановой, В.Н. Бурыли-на, В.И. Власова, Н.И. Власовой, В.М. Мишурова, И.Б. Новокшенова, Т.М. Регента, М.Л. Тюркина, Т.Я. Хабриевой, Т.Н. Юрковой и пр., объектом которых выступает анализ правового обеспечения миграционных процессов.
Изучением угроз национальной безопасности в сфере миграции плодотворно занимались С.А. Алиханов, В.М. Баранов, П.П. Баранов, А.Б. Ванян, И.Н. Глебов, Ю.А. Кашуба, Г.С. Витковская, Л.Н. Дьяченко, О.И. Забелло, П.П. Каляда, А.С. Коробов, Ю.М. Рашевский, B.C. Собольников, СВ. Соколов, Н.М. Хмара и некоторые другие. К этой категории исследований относятся также работы Е.М. Андреева, А.Г. Вишневского, Н.А. Избекова, В.А. Ионцева и др., посвященные анализу демографических проблем России как угрозы ее национальной безопасности.
Концептуальное значение имеют ряд публикаций, посвященных инсти-туционализации прав и свобод мигрантов в российском законодательстве, таких авторов, как А. Азаров, Д.С. Гомьен, Л. Зваак, В. Ройтер, Д. Харрис, К. Хюфнер, СИ. Ягодин.
6
Следует подчеркнуть, что работы указанных авторов создали достаточно обширную методологическую основу для анализа миграционной безопасности как вида национальной безопасности России. Однако исследований, непосредственно касающихся миграционной безопасности, до сегодняшнего дня не проводилось, что является дополнительным свидетельством теоретической актуальности избранной темы.
Объектом исследования является институционально-правовое обеспечение защиты жизненно важных интересов личности, общества и государства России.
Предметом исследования выступают юридические механизмы защиты национальных интересов Российского государства в сфере миграции.
Цель диссертационного исследования составляет политико-правовой анализ миграционной безопасности России.
Реализация поставленной цели предполагает решение следующих задач:
- концептуализировать интересы Российской Федерации и систематизировать способы их защиты в сфере национальной и миграционной безопасности;
- исследовать национальную безопасность как правоотношение;
- дать определение понятия института миграционной безопасности;
- критически оценить зарубежный опыт формирования института миграционной безопасности;
- выявить институциональные особенности реализации принципа законности в миграционной сфере;
- интерпретировать процесс правовой институционализации интересов социально-экономического развития Российской Федерации в контексте государственного регулирования миграционных процессов.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в следующем:
1. Концептуализированы национальные интересы России с сфере миграции как политико-правовом процессе.
2. Национальная безопасность интерпретирована как правовое отношение, регламентированное юридическими нормами и институтами, формируемыми на принципах гуманизма, демократии и федерализма.
3. Дано институционально-правовое определение миграционной безопасности.
4. Проанализировано политико-правовое содержание ограничений свободы передвижения, выбора места пребывания и места жительства в соответствии с интересами миграционной безопасности России.
5. Обоснованы институционально-правовая роль и значение принципа законности в формировании миграционной безопасности.
6. Систематизированы юридические механизмы реализации национальных интересов России в сфере миграции.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Концептуально-правовое оформление национальных интересов Российской Федерации в сфере миграции осуществляется декларированием целей и задач программными документами, определяющими стратегию государственно-правового регулирования миграционных процессов, которые являются конкретизацией и развитием принципов и норм государственной Концепции национальной безопасности. Стратегия государственно-правового регулирования миграционных процессов как система взглядов на миграцию формулирует основы государственного и правового проектирования миграционных процессов, которые играют роль правовых установок при формировании норм и институтов миграционного права.
2. Национальная безопасность, представляя собой состояние защищенности жизненно важных интересов таких ее субъектов, как личность, общество и государство, есть общественное отношение по поводу реализации этих интересов. Поскольку право в правовом государстве - основной способ защиты и реализации интересов всех социальных субъектов, национальную безопасность следует рассматривать в качестве правоотношения, в котором субъектами выступают личность, общество и государство, а объек-
8
том является их правовой статус в сфере обеспечения национальной безопасности. Нормы и институты, регулирующие правоотношения в сфере национальной безопасности Российской Федерации, формируются в соответствии с принципами гуманизма, демократии и федерализма, составляющими основу правовой институционализации интересов личности, общества и государства.
3. Миграционная безопасность представляет собой состояние юридической защищенности интересов личности, общества и государства, которые могут быть подвержены угрозам в результате въезда в Российскую Федерацию, выезда из нее, пребывания и проживания на территории страны как иностранных граждан и лиц без гражданства, так и граждан Российской Федерации, институционально предполагающее систему правовых норм, обеспечивающих доминанту национальных интересов в сфере регулирования миграционных процессов.
4. Основой правового института миграционной безопасности является система правовых норм, реализующих закрепленное в международном и российском законодательствах право на свободу передвижения и выбор места пребывания и места жительства. Отношения в сфере миграционной безопасности Российской Федерации по поводу осуществления этого права регулируются правовыми нормами, которые как ограничивают его, так и реализуют. Осуществление данного права соответствует жизненно важным интересам России, избравшей путь демократического развития, равно как и его ограничение на законных основаниях в национальных интересах.
5. Политико-правовое обеспечение законности - главное условие легальности миграционных процессов. Поскольку право выступает основным способом защиты и реализации интересов всех социальных субъектов, нарушение принципа законности в миграционных правоотношениях представляет угрозу национальной и, следовательно, миграционной безопасности. Поэтому незаконная (нелегальная) миграция определяется как основная угроза в сфере миграционной безопасности, достигающая в российском варианте высоких показателей опасности. :
6. Использование миграционных процессов в интересах социально-экономического развития является жизненно важным национальным интересом Российской Федерации, декларированным программными документами государственно-правового регулирования миграционных процессов. Между тем российское миграционное законодательство содержит нормы, существенно ограничивающие трудовую миграцию, вводящие разрешительный, а не уведомительный порядок регистрации трудовых мигрантов, что соответствует не правовому, а административному порядку регулирования миграционных процессов, не рыночному, а плановому механизму регулирования экономики и представляет собой институционально-правовую угрозу национальным интересам в сфере миграции.
Теоретико-методологическая основа диссертационного исследования. В реализации поставленных задач были использованы современные научные методы, применяемые в политологии и праве: сравнительно-правовой, логико-правовой, статистический, социально-правовой, политико-правовой, юридической и политической компаративистики, юридической и политической конфликтологии.
Нормативную базу исследования составляют общепринятые принципы и нормы международного права, международные соглашения в области защиты прав и свобод человека и гражданина, Конституция РФ, федеральные законы, указы Президента России, постановления Правительства, постановления Конституционного суда, Концепции национальной безопасности и регулирования миграционных процессов Российской Федерации, статистические и аналитические сборники МВД России.
Научно-теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования состоит в разработке институционально-правовой модели миграционной безопасности, что может найти применение при проведении экспертных оценок как по вопросам регулирования правоотношений государства и мигранта в условиях глобализации миграционных процессов, так и юридической защищенности национальных интересов России в сфере миграции.
10
Материалы диссертации и сформулированные в ней рекомендации также могут быть использованы при создании комплексных федеральных программ для планомерного обеспечения развития миграционных процессов в интересах национальной безопасности Российской Федерации, в частности привлечения и использования труда иностранных граждан с целью урегулирования ситуации на рынке труда и недопущения неконтролируемых потоков незаконных трудовых мигрантов; разработке новой миграционной политики государства; в учебном процессе при преподавании курсов по теории государства и права, юридической и политической конфликтологии и этнологии; в ходе проведения занятий со специалистами служб органов внутренних дел, работающими с категорией иностранных граждан и лиц без гражданства.
Апробация результатов диссертационного исследования. Основные положения и результаты исследования были представлены автором в научных докладах и сообщениях на международных и всероссийских научно-практических конференциях и совещаниях «Национальная безопасность современной России: основные угрозы» (Ростов-на-Дону, 2005), «Миграционные процессы в условиях глобализации» (Ростов-на-Дону, 2005), «Перспективы государственно-правового развития России в 21 веке» (Ростов-на-Дону, 2006), проводившихся в Ростовском юридическом институте МВД России, а также нашли отражение в двух авторских публикациях общим объемом 1,3 ил.
Диссертация обсуждена и рекомендована к защите на заседании кафедры государственно-правовых и политико-философских дисциплин Ростовского юридического института МВД России.
Структура диссертации обусловлена целью и задачами исследования. Работа состоит из введения, двух глав, включающих в себя шесть параграфов, заключения и списка литературы.
И
ГЛАВА 1. МИГРАЦИОННАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ КАК ПОЛИТИКО-ПРАВОВОЙ ПРОЦЕСС: ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЙ И КОНЦЕПТУАЛЬНО-ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ
Вопросы национальной безопасности в сфере миграции на институциональном уровне до настоящего времени, к сожалению, в научной литературе не получили достаточного освещения. Между тем миграционные процессы непосредственно затрагивают сферу национальных интересов. Причем речь зачастую идет не об угрозах криминального характера, возможностях транзита террористической деятельности, наркотрафика, торговли людьми и пр., а о том, что миграция является органической частью социального, политического, экономического, культурного процесса и, значит, оказывает существенное влияние на состояние данных сфер жизнедеятельности. Это обусловливает необходимость эффективного регулирования миграции, содержанием которого должно быть не только исключение непосредственных угроз национальной безопасности, но и ее использование в качестве фактора общественного развития.
Обеспечение национальной безопасности в сфере миграции, таким образом, имеет ряд институциональных политических и правовых особенностей. Именно эти особенности и следует выяснить в методологических целях — прежде всего для того, чтобы определить предметную область миграционной безопасности, состоящую в ее институционально-правовом выражении. В связи с этим необходимо исследовать соотношение национальной и миграционной безопасности посредством анализа структурной и содержательной связи Концепции национальной безопасности Российской Федерации и государственной стратегии регулирования миграционных процессов, рассмотреть структурные особенности правоотношений в сфере национальной безопасности, основные правовые способы защиты интересов Российской Федерации и институционально-правовые особенности обеспечения национальной безопасности в сфере миграции.
12
§ 1. Национальная и миграционная безопасность:
концептуализация интересов Российской Федерации
и юридических способов их защиты
Вопросы, связанные с безопасностью жизнедеятельности человека, всегда рассматривались в качестве приоритетных в общественной жизни. Сама же безопасность изначально понималась как состояние отсутствия опасности, обусловленное соответствующими средствами. Это входило в число основных причин объединения человека в общество и «первостепенных мотивов деятельности людей и сообществ»1. Пожалуй, впервые на концептуальном уровне анализ безопасности был предпринят Томасом Гоббсом, кото- рый исследовал генезис безопасности от чисто физического явления к общественному и показал взаимосвязь и взаимообусловленность безопасности личности, общества и государства. Рассматривая безопасность как социальное явление, Т. Гоббс установил ее институциональную природу, связал эффективность обеспечения безопасности с вырабатываемыми обществом нормами поведения.
Длительное время безопасность рассматривалась как исключительная прерогатива деятельности государства. В этом отношении примечателен пример России, в которой со времени образования единого государства и вплоть до XX века безопасность была исключительной функцией государст-ва. Так, литераторы и публицисты XVI века обращались лишь к вопросам о характере власти и взаимоотношения с подданными с целью ее обоснования как единственно справедливой и законной. Наиболее известные литературные произведения этого времени - «Сказание о Магмет Салтане» Ивана Пересвета и переписка Ивана Грозного с Князем Курбским - культивируют идею богоданности власти, моральной, но не правовой ответственности царя
Свободная мысль. 1994. № 4. С. 16.
13
за свои действия. Иван Пересвет в качестве институционального обоснова-ния этой идеи приводит пример построения системы безопасности, существовавшей при турецком султане, включая не только силы и средства обеспечения стабильности власти, но и судопроизводства. В дальнейшем в России была построена система безопасности, весьма близкая к этой модели.
Такой концептуальный подход к проблеме безопасности обусловил наибольшее развитие соответствующих государственных институтов. Например, Иван Грозный учредил «тайную канцелярию», Петр I - «тайный приказ», Александр I - специальное отделение жандармской полиции. Данный подход сохранялся и в годы советской власти, что объясняет крайне слабое развитие отрасли знания о безопасности. Примечательно, что даже в таких фундаментальных энциклопедических изданиях, как «Советская военная
* энциклопедия», «Военный энциклопедический словарь», отсутствует понятие безопасности. Проблема безопасности сводилась лишь к чисто технической процедуре. Именно в этом ключе трактуется «безопасность» в Словаре русского языка СИ. Ожегова. Энциклопедический философский словарь вообще не содержал этого понятия, что означает лишь то, что данный феномен не рассматривался в качестве социального явления, имеющего мировоззренческое содержание.
После распада СССР в России резко возрос теоретический интерес к безопасности. Очевидно, что с изменением концептуального подхода к самой проблеме безопасности и ее обеспечению, основанного на принципах либе-рального гуманизма, в сферу деятельности безопасности включается не только государство, но и гражданское общество, и личность. Это нашло отражение и в федеральном законе «О безопасности» 1992 года.
Указанные выше обстоятельства сделали актуальными теоретические изыскания, посвященные изучению социальных, политических, правовых аспектов безопасности. Именно эти аспекты интересовали таких исследователей, как А.В. Возженников, Ю.И. Дерюгин, В.Л. Манилов, В.И. Митрохин, Г.В. Осипов, B.C. Пирумов, А.А. Прохожев, В.А. Рубанов, Л.И. Шершенев и др.
* 14
В результате изменилось содержание понятия безопасности. Чаще всего она понимается как «состояние, при котором обеспечивается защита жизненно важных интересов государства и гражданского общества в экономической, политической, военной, экологической, гуманитарной и других областях»2. Некоторые определяют безопасность как «меру защищенности среды жизне-бытия, чести, достоинства, ценностей личности, социальных групп, государства, общества, цивилизации в целом»3. В федеральном законе «О безопасности» последняя рассматривается как «состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз».
На наш взгляд, безопасность, будучи явлением социально-политического порядка, означает не что иное, как состояние защищенности, реализуемое через систему общественных отношений институционально закрепленных в морали, политике, праве, экономике и пр. Так, сегодня личность, общество и государство рассматриваются в качестве основных объектов безопасности. Между тем субъект безопасности может изменяться, модифицируясь многими факторами. Социальная сущность безопасности состоит в том, что основным ее элементом является интерес, понимаемый как осознанная социальная потребность, формируемый как результат рефлексии субъекта безопасности на его социальное бытие. В то же время социальная природа интереса обусловливает и социальные способы его реализации. В государстве защита интереса становится систематической, которая обеспечивается формированием институциональной системы: экономическая, политическая, правовая системы. Очевидно, что поскольку «интерес» относится к сфере общественного сознания, фундаментальную роль в генезисе системы безопасности играет
2 Словарь специальных терминов. М., 1994.
3 Митрохин В.И. Национальная безопасность России // Интеллектуаль-
ный мир. 1995. № 6.
15
концептуальный идеологический фактор, который в разные эпохи имеет такие модификации, как мораль, религия, философия, политическая идеология.
По сути дела, формирование системы безопасности начинается с учения о безопасности или, доктрины безопасности, определяющей объекты и субъекты безопасности, основные угрозы жизненно важным интересам объектов безопасности и способы их защиты. Однако следует учитывать, что доктрина безопасности сама по себе определяется складывающейся системой общественных отношений, ее соответствием тем или иным социальным субъектам. В связи с тем, что интересы всех участников общественных отношений не могут быть реализованы одинаково полно, закономерно появляются альтернативные доктрины безопасности, по-разному рассматривающие основные парадигмальные составляющие системы безопасности. Отсюда изменение системы общественных отношений означает также изменение доктрины и системы безопасности.
Следует отметить, что в рамках этих методологических положений не существует универсальной системы безопасности. Национальная, региональная и международная системы безопасности находятся в динамике политического, экономического и правового процесса в соответствии со своей социальной природой, а следовательно, подвержены постоянным институциональным изменениям, обеспечивая в новых условия обстановки защиту жизненно важных интересов личности, общества и государства (национальная безопасность), групп государств, объединенных региональным интересом (региональная безопасность), мирового сообщества (международная безопасность). Поскольку же реализация и функционирование системы безопасности обеспечиваются соответствующими институтами и учреждениями, имеющими относительную консервативную устойчивость, ее формирование может отставать от реально складывающихся отношений. При этом становление новых институтов и учреждений есть один из важнейших признаков развития системы безопасности. Как правило, это происходит в переломную историческую эпоху.
16
Предваряя методологический анализ соотношения национальной и миграционной безопасности, следует предварительно остановиться на характеристике некоторых идеологических и научных подходов к национальной и международной безопасности, дать оценку некоторым теориям безопасности современности. Сегодня происходит реконструкция существовавшей с начала XX века системы международной безопасности - Вестфальской модели мира и Ялтинско-Потсдамской системы международной безопасности. Вестфальская система мира предполагает сильную государственную власть со строгими правилами соподчинения, иерархии внутри государства. Однако на международной арене таких иерархий не существует, а действует принцип баланса сил. Поэтому каждое государство стремится к могуществу, прежде всего в военной области4. В данном контексте формулируется система новых принципов построения и функционирования безопасности.
Так, одной из распространенных теоретических моделей является концепция, которая исходит из идеи униполярности современного мира при построении системы международной безопасности. Один из ее авторов указывает: «Со времени распада советского полюса биполярного мира международная система является униполярной. Налицо фактически существующий "униполь". Он состоит из демократических индустриальных стран, которые обладают превосходящим весом в глобальной системе. Соединенные Штаты, в свою очередь, являются ведущей державой внутри униполя»5. Униполяр-ность сложилась не случайно, она выступает конечной точкой эволюции: многополярность, основанная на балансе могущества многих стран и сложившаяся в эпоху модерна; биполярность, базирующаяся на балансе могу-
4 См.: Лебедева М.М. Формирование новой политической структуры мира и место в ней России // Мегатренды мирового развития. М., 2001. С. 162.
5 Страус А.Л. Униполярность. Концентрическая структура нового мирового порядка и позиция России // Политические исследования. 1997. № 2.
17 |
