ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования. Коррупция как социальный феномен в разной степени свойственна всем современным государствам. Не является исключением и Россия. Острота и значимость данной проблемы для нашей страны подтверждается фактом подписания Президентом РФ 24 ноября 2003 г. Указа №1384 «О Совете при Президенте Российской Федерации по борьбе с коррупцией». За последнее десятилетие коррупция проникла во все сферы общества. Пораженными коррупцией оказались и органы всех ветвей государственной власти. Наиболее коррумпированными являются органы государственной власти и местного самоуправления, а также их учреждения, наделенные полномочиями в сфере приватизации собственности, финансирования, кредитования, осуществления банковских операций, учреждения и регистрации коммерческих организаций, лицензирования и квотирования, внешнеэкономической деятельности, распределения фондов, проведения земельной реформы, а зачастую и государственные органы, призванные стоять на страже закона и бороться с проявлениями коррупции. Существует несколько причин актуальности проблем борьбы с коррупцией. Во-первых, многочисленные факты безнаказанности крупных злоупотреблений властью в корыстных целях, совершаемые на фоне выраженного имущественного неравенства разных слоев населения подрывают авторитет государственной власти, дискредитируют демократические завоевания, создают опасность поворота к диктатуре, одним из лозунгов которого может быть борьба с коррупцией. Во-вторых, коррупция, экономическое содержание которой состоит в деформации процесса распределения ресурсов, снижает эффективность экономики в целом. В-третьих, коррупция, как и многие другие социальные явления, сама создает условия собственного воспроизводства, влияет на будущий экономический и политический порядок. При этом, чем
продолжительнее период масштабной коррупции, тем сложнее предстоит борьба с ней и устранение ее последствий, даже если некоторые из ее причин и будут ликвидированы. В-четвертых, что очень существенно в настоящее время, репутация страны с масштабной коррупцией является не только-политическим, но и важным; экономическим фактором, влияющим на условия предоставления займов, масштабы иностранных инвестиций и т.д., как и любая репутация, она с трудом поддается исправлению.
Среди факторов, обуславливающих рост коррупции, одним из главных является правовой фактор, выражающийся в отсутствии межотраслевого (комплексного) федерального антикоррупционного закона, необходимость принятия которого в последние годы периодически ставится под сомнение уже не только в научных кругах, но в высших органах законодательной и исполнительной власти. Тем не менее, данный подход нашел отражение в принятом по инициативе России на 22-ой сессии Межпарламентской Ассамблее СНГ Модельном законе «Основы законодательства об антикоррупционной политике» и в подписанной 9 декабря 2003 г. от имени России Конвенции ООН против коррупции.
Важным элементом борьбы с коррупцией в стране является профилактика коррупционных проявлений на региональном уровне, что предполагает наличие специальных антикоррупционных нормативных правовых актов в системе законодательства субъектов Российской Федерации.
Значительный опыт правовой регламентации антикоррупционной деятельности накоплен в Республике Башкортостан, которая на протяжении почти 10-ти лет (с 13 октября 1994 года) является единственным субъектом Российской Федерации, где действует специальный закон, регламентирующий вопросы борьбы с коррупцией.
Степень разработанности темы исследования. Различные аспекты данной проблемы рассматривались в научных трудах известных ученых-
юристов: Б.В. Волженкина, А.В.Галаховой, И.М. Гальперина, Л.Д. Гаухмана, А.И. Долговой, Б.В. Здравомыслова, П.А. Кабанова, Л.М. Колодкина, А.Н. Кирпичникова, Н.Ф. Кузнецовой, В.Н. Лопатина, В.В. Лунеева, СВ. Максимова, И.М.Мацкевича, В.Е. Мельниковой, Г.М. Миньковского, Г.М. Мишина, Э.И.Петрова, А.А. Пионтковского, П.Г.Пономарева, В.П. Ревина, А.Н. Трайнина, B.C. Устинова, Б.С. Утевского, В.Ф. Цепелева, В.Е. Эминова, П.С. Яни и др. Однако, несмотря на возросший интерес к этой проблеме, некоторые ее аспекты до настоящего времени остаются недостаточно или вовсе неизученными. В частности, проблема организации борьбы с коррупцией на уровне субъекта РФ еще не получила всестороннего, системного освещения. В этой связи представляется целесообразным изучение не только федерального элемента системы мер борьбы с коррупцией (по такому пути до недавнего времени шли большинство исследователей), но и регионального элемента такой системы. Это позволит выявить своеобразие правового регулирования борьбы с коррупцией на уровне субъекта РФ и повысить эффективность такой борьбы.
Объектом исследования является система правовых и организационных мер борьбы с коррупцией (в том числе с коррупционной преступностью) в России на федеральном и региональном уровнях.
Предмет исследования - эффективность и недостатки организационных, уголовно-правовых, административно-правовых и иных правовых мер борьбы с коррупцией в России и, в том числе, в Республике Башкортостан.
Цель и задачи исследования. Цель настоящего исследования состоит в создании теоретических предпосылок (прежде всего концептуальных основ) для оптимизации практики программирования борьбы с коррупцией на региональном уровне.
Для достижения данной цели решались следующие задачи:
- изучение истории формирования и развития законодательства о борьбе с коррупцией;
- описание и сопоставление различных подходов к определению понятий коррупции и коррупционной преступности, разграничению коррупционных преступлений и иных правонарушений;
- оценка состояния борьбы с коррупцией в России и Республике Башкортостан;
- описание системы факторов, оказывающих наиболее существенное влияние на распространение коррупции в России на федеральном и региональном уровнях;
-¦ разработка мер по совершенствованию законодательства о борьбе с коррупцией на уровне субъекта Российской Федерации;
- разработка мер по повышению эффективности региональных комплексных программ борьбы с коррупцией и процедур их разработки, а также проблемы формирования концепции программы борьбы с коррупцией на уровне субъекта РФ.
Методология и методика исследования. Методологическую основу исследования составляет диалектический метод научного познания. Соискатель использовал системный и структурный подходы к исследованию, сравнительный, типологический и статистический анализ, а также другие частные методы и приемы научного исследования (изучение научной литературы по проблемам детерминации коррупции и мер противодействия ей; сравнительный анализ нормативных правовых актов; наблюдение за процедурой разработки и реализации региональной программы борьбы с коррупцией).
Эмпирическую базу составляют статистические данные о коррупционных правонарушениях, и в том числе о коррупционных преступлениях, предоставленные Госкомстатом РФ, Комитетом государственной статистики и Государственным контрольным комитетом
(Контрольно-счетной счетной палатой) Республики Башкортостан, аналитические материалы ГИЦ МВД России и ИЦ МВД РБ, информационные материалы контрольных и правоохранительных органов..
Научная новизна исследования. Впервые в отечественной научной литературе исследован комплекс криминологических и уголовно-правовых проблем борьбы с коррупцией на уровне субъекта Российской Федерации. В частности, приведена развернутая оценка состояния борьбы с коррупцией в Республике Башкортостан, исследована система наиболее значимых коррупциогенных факторов, действующих в Республике, разработан ряд дополнительных мер по совершенствованию регионального законодательства о борьбе с коррупцией, а также по оптимизации процесса разработки и реализации комплексных региональных программ борьбы с коррупцией.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. До 1917 г. в России неоднократно проводились антикоррупционные кампании, однако суть их сводилась к борьбе с коррупционными преступлениями посредством репрессивных мер, не приносивших долговременных положительных результатов. В уголовном законодательстве дореволюционной России были определены следующие формы коррупции: мздоимство, лихоимство, вымогательство, хищение государева имущества, лиходательство. Этот опыт, а также многие идеи российских юристов, относящиеся к мерам борьбы с коррупцией были использованы при разработке соответствующих норм советского уголовного права.
2. Новая интерпретация понятия коррупции, под которой предлагается, понимать:, социально-правовое явление, представляющее собой подкуп (активный и пассивный) государственных, муниципальных и иных публичных служащих коммерческих и других организаций (в том числе международных), а равно систематическое использование лицами своего публичного статуса в целях не предусмотренного законом получения
материальных, иных благ и преимуществ (в том числе неимущественного характера).
3. Классификация видов коррупции, предполагающая выделение:
1) по качеству общественной вредности: коррупционной преступности (общественно-опасные деяния), административных коррупционных правонарушений, дисциплинарных коррупционных проступков, гражданско-правовых коррупционных деликтов, этических коррупционных отклонений (общественно-вредные деяния, не являющихся коррупционными правонарушениями);
2) по уровням структуры общества:: низовой, верхушечной и иерархической (системной) коррупции;
3) по статусу субъекта коррупционного правонарушения: коррупция в органах государственной власти и местного самоуправления и их. учреждениях; коррупция в иных организациях, в том числе в частном секторе; политическая коррупция.
4. Поскольку частные нотариусы осуществляют государственную функцию и их деятельность носит государственно-властный и публично-правовой характер, то данная категория лиц должна быть отнесена к субъектам преступлений, ответственность за которые предусмотрена статьями главы 30 УК РФ. В связи с этим необходимо внести в УК следующие изменения:
Примечание 1 к статье 285 УК РФ изложить в следующей редакции: «1. Должностными лицами в статьях настоящей главы признаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти (в том числе нотариусы) либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в органах государственной власти и местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, а также в
Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации».
Из названия и диспозиции части 1 статьи 202 УК РФ исключить слова «частными нотариусами».
5. В целях приведения законодательного определения понятия предмета взятки в соответствии с подписанными Россией международными правовыми актами в сфере борьбы с коррупцией необходимо изложить диспозицию части 1 статьи 290 УК РФ в следующей редакции:
«Получение должностным лицом лично или через посредника взятки в виде денег, ценных бумаг, иного имущества, других благ и преимуществ (в том числе неимущественного характера) за действия (бездействие) в пользу взяткодателя или представляемых им лиц, если такие действия (бездействие) входят в служебные полномочия должностного лица, либо оно в силу должностного положения может способствовать таким действиям (бездействию), а равно за общее покровительство или попустительство по службе...».
6. В целях устранения коррупциогенных факторов предлагается внести в Федеральный закон № 119-ФЗ от 31 июля 1995 г. «Об основах государственной службы Российской Федерации» изменения, относящиеся к ограничению опосредованного осуществления государственными служащими предпринимательской деятельности, а также к механизму предоставления и обнародования сведений о полученных доходах и имуществе членов семей государственных служащих.
7. В целях более четкого разграничения коррупционных преступлений и иных правонарушений, разрешения коллизии соответствующих уголовно-правовых, административно-правовых и гражданско-правовых норм, необходимо дополнить Кодекс РФ об административных правонарушениях статьей об ответственности за получение мелкой взятки, закрепить в законодательстве об административных правонарушениях положения,
10
корреспондирующие всем статьям Уголовного кодекса РФ антикоррупционной направленности и выполняющих, таким образом, роль ранней профилактики совершения коррупционных преступлений, а также исключить пункты 2 и 3 статьи 575 Гражданского кодекса РФ.
8. В проект федерального закона «Основы законодательства об антикоррупционной политике» № 216592, внесенный на рассмотрение Государственной Думой Федерального Собрания РФ 19 июня 2002 г., необходимо внести изменения и дополнения, относящиеся к кругу субъектов антикоррупционной политики. В частности, в число субъектов борьбы с коррупцией целесообразно включить консультативные структуры при Президенте РФ и главах администраций субъектов РФ и органов местного самоуправления, федеральный Антикоррупционный комитет -орган исполнительной власти, и его управления в регионах, выполняющие также функции координации деятельности субъектов антикоррупционной политики по реализации мер такой политики на федеральном уровне, а также федеральные и региональные контрольно-счетные органы.
9. Совокупность предложений по минимизации коррупциогенных факторов правового и организационного характера, действующих на уровне Российской Федерации и ее субъектов.
10. Проект Региональной целевой программы организации борьбы с коррупцией в Республике Башкортостан на 2004-2006 годы, одобренный комитетом Законодательной палаты Государственного Собрания РБ по законодательству, государственному строительству и судебно-правовым вопросам.
Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в расширении и углублении научно-обоснованного знания о закономерностях борьбы с коррупцией на региональном уровне, в создании теоретических предпосылок для совершенствования региональной антикоррупционной политики российского государства, для повышения эффективности
11
нормотворческой и правоприменительной деятельности органов государственной власти и местного самоуправления в области борьбы с коррупцией, а также для улучшения качества подготовки и повышения квалификации специалистов, наделенных полномочиями в сфере борьбы с коррупционными правонарушениями.
Обоснованность и достоверность результатов исследования обеспечивается использованием многократно апробированных в отечественной и зарубежной практике методов научного исследования, сравнением полученных соискателем результатов с результатами, полученными другими исследователями, использованием нескольких источников данных о каждом элементе предмета исследования, включая статистические данные о количестве коррупционных правонарушений (в том числе преступлений) за период с 1994 г. по 2003 г. согласно формам государственной статистической отчетности №№ 1, 1-Г, 2, 1-АП, данные Ежегодных отчетов Государственного контрольного комитета Республики Башкортостан (за период с 1994 г. по 2003 г.).
Апробация результатов исследования. Основные результаты исследования нашли отражение в докладах и сообщениях, сделанных автором на научных и научно-практических конференциях, в том числе на заседании «круглого стола» по теме «Борьба с коррупцией: состояние и проблемы законодательного обеспечения», организованного Институтом научной информации по общественным наукам РАН совместно с аналитическим управлением Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания РФ при участии Аппарата комитета Государственной Думы по безопасности (Москва, 30 мая 2001 года); на заседании международного «круглого стола» по теме «Формирование законодательных основ антикоррупционной политики на уровне субъекта Российской Федерации» (Уфа, 18 декабря 2001 года); в заключительном отчете и рекомендациях, подготовленных группой международных экспертов в рамках Проекта
12
Европейской Комиссии в поддержку антикоррупционной политики Республики Башкортостан (Уфа, 3 февраля 2004 г.).
Теоретические выводы и практические рекомендации, содержащиеся в настоящем исследовании, внедрены в практику работы комитета Законодательной палаты Государственного Собрания РБ по законодательству, государственному строительству и судебно-правовым вопросам, а также в учебный процесс в Уфимском юридическом институте МВД России при проведении занятий по уголовному праву и криминологии.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы и приложения.
13
Глава 1. Понятия коррупции и коррупционной преступности § 1. История развития законодательства о борьбе с коррупцией
История законодательства о борьбе с коррупцией не уступает по древности истории человеческой цивилизации и уходит своими корнями далеко в прошлое. Первые упоминания о фактах, которые мы сегодня можем назвать коррупционными, встречаются уже в Библии: «Князья твои законопреступники и сообщники воров, все они любят подарки и гонятся за мздою»; «Горе тем, которые за подарки оправдывают виновного и правых лишают законного»1.
Таким образом, можно сказать о том, что первые корыстные злоупотребления, имеющие признаки коррупционных, возникли с появлением в общественных отношениях слоя управляющих (вождей, князей и т.д.) и судей.
В древнерусском законодательстве первые упоминания о коррупции мы находим в Двинской уставной грамоте 1397-1398 г.г. (ст.6), в которой
2
наместнику запрещается отпускать пойманного вора за взятку , а также в Псковской судной; грамоте 1397 года (ст. 4), которая осуждала принятие «тайных посулов»3, но ответственность за такие действия еще не устанавливается. Запреты «сулить и имать посулы» содержались в статьях 1,
1 См.: Библия. Ветхий Завет. Книга пророка Исайи. 1,23; 5,23.
2 Российское законодательство Х-ХХ веков. В 9-ти т. Т.З. - М.: Юридическая литература, 1985. - С. 181, 185; см. также: Основы борьбы с коррупцией (системы общегосударственной этики поведения) / Науч. ред. С. В. Максимов. - М.: Спарк, 2000. -С.21.
3 Российское законодательство Х-ХХ веков. В 9-ти т. T.I. Законодательство Древней Руси. - М.: Юридическая литература, 1984. -С.332.
14
33, 67 Судебника 1497 года1, но о санкциях за нарушения этих запретов по-прежнему не говорится ни слова.
Позднее, в ст.З Судебника 1550 года и ст. ст. 5-9 Соборного Уложения 1649 года3, была предусмотрена ответственность за получение взяток судьями: штраф,, тюремное заключение4. Взяткодатель в этих законодательных актах субъектом преступления еще не признавался.
Петр I старался всеми возможными методами и средствами навести порядок в делах государственной службы России, воздействуя на мздоимцев, лихоимцев и вымогателей. Однако принимаемые меры положительного эффекта не давали. В целях предупреждения взяточничества и других корыстных злоупотреблений по службе он ввел новый порядок прохождения государственной службы для воевод, которые не могли находиться на этой должности более 2-х лет. Этот срок мог быть продлен только в случае, если имелась письменная просьба жителей города о том, чтобы данное должностное лицо продолжало исполнять свои обязанности5.
Зная о распространенности взяточничества, как наиболее опасной форме корыстного злоупотребления по службе, Петр I указом от 23 августа 1713 года ввел, наряду с ответственностью за получение взятки уголовную ответственность за дачу взятки6. Указ гласил: «Для предотвращения впред подобных явлений велю как взявших деньги, так и давших положить на плаху, и от плахи подняв, бить кнутом без пощады и сослать на каторги в
1 Российское законодательство Х-ХХ веков. В 9-ти т. Т.2. С.54,58,62.
2 Там же. Т.2. С.97
3 Там же. Т.З. С. 102-103.
4 Рогов В.А. Уголовное наказание и репрессия в России (середина XV -середина XVII в.в.). - М.: Изд-во ВЗПИ. «Росвузнаука», 1992. - С.67-68.71.
5 См.: Соловьев СМ. История России с древнейших времен. - Т. 14. -КН.7.-С.591.
6 См.: Рабинович Н.О. О наказуемости взяточничества и лиходательства // Право.-1916.-№11.- С.669.
15
Азов с женами и детьми и объявить во все города, села и волости: кто сделает это впред, тому быть в смертной казни без пощады»1.
24 декабря 1714 года Петр I издает новый Указ, который ужесточил наказание за совершение корыстных злоупотреблений по службе должностными лицами органов государственной власти и управления, а также ввел уголовную ответственность за пособничество в совершении корыстных злоупотреблений по службе и за недонесение о совершении этих преступлений. К уголовной ответственности за совершение взяточничества могли быть привлечены все лица, находившиеся на государственной службе. Таким образом, существенно расширялся круг субъектов, подлежащих уголовной ответственности за совершение преступлений, имеющих признаки коррупционных, а данная категория преступлений уже рассматривалась как противоправная деятельность, направленная против интересов государства..
Несмотря на принимаемые меры в области борьбы с мздоимством и лихоимством: усиление уголовных наказаний за взяточничество, введение норм об ответственности за попустительство и недонесение о взяточничестве, изменение порядка прохождения отдельных видов государственной службы, введение института фискалов при Государственном Совете, - все они не привели к существенным изменениям в деятельности государственных органов. Взятки продолжали брать и давать. Даже введение в 1713 году нормативного акта, по которому лицу, заявившему на коррумпированного чиновника, доставалось все движимое и недвижимое имущество чиновника, а в случае если это сделает достойный гражданин, то ему доставался чин лица, злоупотребившего по должности, не стало переломным в борьбе со взяточничеством2.
В результате проведенной Петром I реформы законодательства, направленного на борьбу с коррупцией в государственном аппарате,
1 Цит. по: Соловьев СМ. Указ. соч.- Т.14.-Кн.7.- С. 591.
2 Там же. - Т. 16. - Кн.8. - С.485-486.
16
изменилось содержание понятий лихоимство и мздоимство. Под лихоимством стали понимать принятие должностным лицом органа государственной власти и управления взятки за совершение действия или бездействия по службе, если при этом происходило нарушение этим лицом своих служебных обязанностей. Если же должностное лицо органа государственной власти и управления за получение не предусмотренного законом вознаграждения совершало деяния в пределах круга своих полномочий по службе, то такое преступление называлось мздоимством.
Характеризуя период правления Петра I, Ключевский В.О. указывал: «При Петре Г казнокрадство и взяточничество достигли таких размеров не бывалых прежде - разве только после»1.
В период правления Екатерины II наказание за взяточничество были не столь суровы, как при Петре I, хотя распространенность коррупции в органах власти и управления в это время была также достаточно великой. Императрица в большей степени уделяла внимание не ужесточению санкций за совершение корыстных злоупотреблений по службе, а обеспечению принципа неотвратимости наказания за их совершения2.
С начала второй половины XIX века основным законом, определяющим круг преступного поведения и устанавливающим наказания за него, было Уложение о наказаниях уголовных и исправительных 1845 года3. По оценкам ряда экспертов, этот громоздкий и казуистический закон (в первоначальном виде он насчитывал 2224 статьи) сохранял свое действие почти вплоть до начала XX века, хотя в 1866 году и в 1885 году он был подвергнут существенному редактированию и сокращению. Однако эти
1 Ключевский В.О. Терминология русской истории. - М: Правда, 1989. - Т.4.-С.180.
2 См.: Кабанов П.А. Коррупция и взяточничество в России.-Нижнекамск: ИПЦ«Гузель», 1995.- С.21.
3 В дальнейшем - Уложение о наказаниях.
17
изменения мало коснулись положений закона об ответственности за преступления по службе.
Раздел пятый Уложения о наказаниях «О преступлениях и проступках по службе государственной и общественной» содержал описание общих преступлений по службе (Глава 1-10) и особенных (Глава 11)1. Признаки первых из них описаны лишь в общих чертах, и под эти признаки суд должен подводить все разнообразные нарушения должностными лицами обязанности по службе. Вторые, напротив, имеют строго определенный характер, поскольку в них указан не только род службы и должность, но и те конкретные нарушения, предусмотреть которые предписывал закон2.
Значительная часть включенных в раздел правонарушений относится к числу дисциплинарных проступков, влекущих соответствующую санкцию в виде выговора или строгого выговора, вычета определенного периода из времени службы, отрешения от должности, исключения со службы и т.д.. Например, ст.443 (ст.412 в редакции 1866 и 1885 годов) устанавливала, что чиновник, не явившийся в должность без особых законных на то причин, подвергается за это: в первый и второй раз - замечанию, в третий раз — выговору, а в четвертый - вычету 3-х месяцев из времени службы.
Необходимо выделить, что одновременно Уложение о наказаниях устанавливало достаточно жесткие наказания за неисполнение «высочайшего указа или повеления с намерением для каких-либо корыстных или иных видов», превышение власти, соединенное с различными видами насилия, присвоение или растрату вверенного по службе казенного или частного имущества, вынесения неправосудного приговора «из корыстных или иных
1 См.: Российское законодательство Х-ХХ веков: в 9-ти т. Т.б. - М: 1988.,С.264-309.
2 См.: Уложение о наказаниях уголовных и исправительных 1845 года Изд. Н.С. Таганцев. 15-е изд. - СПб., 1910.- С.391-392. |
