ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования. Институт местного самоуправления в силу своей природы выступает связующим звеном между населением и государственными структурами и может служить эффективным инструментом региональной политики. Через укрепление института местного самоуправления возможно формирование реального механизма взаимодействия общества и государства. Развитие социального института местного самоуправления в этом смысле способно содействовать укреплению российского государства, его территориальной целостности, снижению вероятности возникновения социальных напряжений и национальных конфликтов, формированию адаптированной к местным особенностям экономики.
Местное самоуправление - организационная форма объединения прежде всего местного сообщества, первичный уровень народовластия. Оно обеспечивает относительно автономное развитие поселенческих общностей, и ему всегда сопутствует выборный принцип, реализуемый на ограниченной территории, самостоятельная система источников финансирования. Всевозрастающий интерес к различным формам самоуправления в современной России доказывает: в обществе происходит осознание того, что путь к конституционному строю и гражданскому обществу лежит через правильно организованное местное самоуправление.
"Эффективная демократия не может существовать без терпеливого построения снизу, от местных самоуправлений и от уровней провинциальных к уровню всероссийскому,"1 - отмечал А.И. Солженицын.
В соответствии со сложившимися тенденциями развития кратической системы общества, традиционно выделяют два источника развития института местного самоуправления: децентрализацию государственного управления, суть которого состоит в делегировании части властных функций на более низкие уровни, и объединение локальных сообществ в целях повышения эф-
х См.:Лукин В.П.,Солженицын А. И. Нельзя швырять народ в игралище корыстных голосований. //Комсомольская правда -1993г.- 10 марта
4
фективности управления посредством взаимодействия их друг с другом.
Этим источникам развития местного самоуправления соответствует государственное управление, где власть распределяется по принципу "сверху вниз" (муниципальные органы власти с их должностными лицами назначаются непосредственно государственной властью), и местное самоуправление с распределением власти по принципу "снизу вверх" и возможностью локальных сообществ самостоятельно решать вопросы местного значения, включая способ формирования органов муниципальной власти. При этом система управления может быть и смешанной, когда одна ветвь власти избирается местным населением, а вторая назначается государственной властью. В одном случае местное самоуправление является продолжением государственной власти, а во втором - относительно независимым от государства институтом и его оппонентом.
Выбор модели института местного самоуправления осуществляется с учетом условий ее реализации и многофакторности влияния. К данным условиям можно отнести степень сформированности демократических государственных институтов, экономические отношения, существующие в обществе, национальные и региональные традиции.1
Свое место в этом ряду могут и должны занять структуры местного ка- зачьего самоуправления, так как казачье самоуправление обладает огромным потенциалом накопленных веками и проверенных историей демократических форм управления на местах.
Создавать новые современные формы и органы управления субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления означает укрепление связи этих органов как по вертикали, так и по горизонтали с учетом распределения между ними полномочий.
Начиная с 1990 года, демократические преобразования поставили вопрос о том, как использовать казачье самоуправление при разработке новой
1 См.: Воронин А. Назад - к советам или вперед - к земствам? // Москва, 1995. №6.- С.100-101.
5
региональной политики для воссоздания исторических форм, методов и систем местного самоуправления в России.
Опыт реформирования института местного самоуправления на юге России конца 90-х г.г. XX века, начала XXI века ценен прежде всего тем, что представляет собой попытку создания универсальной и приемлемой для различных социально-этнических групп населения модели местного государственного устройства в условиях их сотрудничества и, одновременно, существующего, но открыто не проявляющего себя социально-этнического конфликта. Исследование проблем казачьего самоуправления юга России вызвано к жизни острой необходимостью изучения, теоретического обоснования и практического осуществления - самоорганизации российского казачества как составной части государственно-политической, социально-экономической и духовно-нравственной жизни современной России. Благодаря признанию легитимности казачества в Законе РСФСР "О реабилитации репрессированных народов",1 опираясь на научно обоснованные исследования, можно строить систему местного самоуправления в бывших казачьих областях - субъектах Российской Федерации. Создание цивилизованных институтов управления -необходимое условие стабильного развития общества, так как социальная динамика неизбежно включает в себя изменение, дестабилизацию общества, при этом важно не дать хода катастрофическим социальным процессам, которые могут привести к деструктивным последствиям в обществе.
Одним из факторов, призванным сыграть решающую стабилизирующую роль в области социального управления, является местное самоуправление. Ученый - экономист Ф.А.Хайек подчеркивает: "Организуя ту или иную область жизнедеятельности, мы должны максимально опираться на спонтанные силы общества и как можно меньше прибегать к принуждению"2.
1См. : О реабилитации репрессированных народов: Закон РСФСР от 26 апр.1991г.№1107-1 в ред. Закона РФ от 1 июля 1993г. №5303-1//Ведомости съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР, 1993. №32. ¦* Ст.1230
2Хайек Ф.А. Дорога к рабству.- М., 1992.- С.21.
6
Такая позиция характеризует современные технологии осознанной социальной саморегуляции, стремление организовывать общество на гуманистических и демократических принципах. Ограничения в этой области зависят от того, насколько существенно "субъективируется" объект социального управления, достигается ли консенсус в области интересов, потребностей и ценностей различных социальных групп.
Изучая сущность форм, методов и структур традиционного самоуправления казачества периода XVII - начала XX веков, можно определить целый ряд рациональных элементов, законодательно закрепленных систем, методов и структур казачьего общинного самоуправления, которые заслуживают при-стального внимания при разработке правовых норм и актов современной России.
Наряду с прикладным характером проблемы, ее практической актуальностью, анализ развития казачьего общественного самоуправления в рамках института местного самоуправления имеет научно-теоретическую значимость. Эта проблема не изучалась в советский период. До 1990 года о казачьем общественном самоуправлении не могло быть и речи. Начиная с 1990 года, демократические преобразования поставили вопрос об уточнении и обобщении всей суммы фактов, связанных с подлинной ролью казачества в истории российской государственности, противоречиях во взаимоотношениях государства и казачества, имея в виду, что последнее выступало носителем собирательно-охранительных, культурных и одновременно сепаратистских, корпоративно-общинных тенденций в государственном строительстве.
Исследования исторических традиций казачьего государственного, общественного и местного управления в местах исторического проживания казаков дает возможность установить, как появлялись они, какой путь становления, развития, разрушения и возрождения прошли, а глубокое осмысление исторических фактов, закономерностей развития казачьего общества как части российского общества прошлого и нынешнего государства позволит глубже понимать интеллектуальный и духовно-нравственный срез современ-
7
*' ной жизни не только казаков, но и других народов.
На современном этапе развития Российского государства изменился контекст всей общественной организации и социальных процессов развития самоуправления в России, появились новые субъекты Федерации и трансформировались общественные ценности, это привело к реинституционализа-ции системы местного самоуправления. Она реально проходит путь консти-туирования на иной, чем прежде, правовой, экономической и социальной основе. В отношении казачества это отразилось в Постановлении Правительства РФ "О концепции государственной политики по отношению к казачеству" от 22.04.1994 N23551
Ни эти процессы, ни процессы современного становления самоуправления казачества не нашли достаточно полного исследования в отечественной науке, изучающей институт местного самоуправления, поскольку сегодня российское общество находится в состоянии глубоких социально-экономических и политических изменений, обладает значительной социокультурной спецификой, переживает нетипичные для европейских стран исторические (мобилизационные) циклы и традиционно формирует свою кра-тическую вертикаль на ценностно-рациональной логике. Какие социальные особенности нашего общества, традиций социальной самоорганизации и на-ф ционального менталитета способствуют или препятствуют развитию совре-
менного демократического института местного самоуправления, окончательно не выяснено. Что происходит "внутри" этой особой управленческой подсистемы российского общества, как протекают в ней социальные процессы, какие субъекты и интересы влияют на формирование структур института местного самоуправления, в чем состоят трудности становления и развития социального института самоуправления казачества, специфика его в нынешних условиях, каковы тенденции становления института самоуправления казачества - эти постановочные проблемы находятся в стадии научного изучения.
В результате анализа источников и их теоретического осмысления ус-
1 См.:"Сборник законодательства РФ",16.05.94.- № 3.-С.210
g
тановлено, что одной из главных проблем социологии управления при исследовании вопросов самоуправления казачества в рамках института местного самоуправления является единство и противоречие выявленных управленческих тенденций (управление государства - распределение власти по принципу "сверху вниз", казачье самоуправление - распределение власти "снизу вверх"). Недостаточное понимание феномена самоуправления и процессов, происходящих в самоуправлении современного казачества в условиях юга России, нечеткое определение форм и методов самоуправления, неразработанность этой проблемы в науке обусловили выбор темы исследования: "Становление института местного самоуправления (на примере казачества юга современной России)".
Поэтому в настоящее время особую актуальность приобретает социологический аспект в исследовании проблемы институционализации местного самоуправления в России, места, роли и особенностей казачьего самоуправления, процессов его становления на современном этапе развития Российского государства.
Степень научной разработанности проблемы. Непосредственно вопросу становления и развития самоуправления казачества на сегодняшний день посвящен довольно ограниченный круг научных работ, анализу местно- го самоуправления в современном российском обществе - несколько шире. В основном они - проблемно-постановочного или дискуссионного характера, затрагивают частные тематические аспекты и не касаются концептуального осмысления процессов социальной организации населения. Большей частью это статьи, посвященные разработке правовых или финансово-экономических аспектов становления и функционирования системы органов нового местного самоуправления.
Проблемы становления казачьего самоуправления в современный период поднимались в работах А.И.Козлова [64], Е.И.Дулимова [35,36], И.И.Золотарева [44,45,46], В.В.Глущенко [29], А.П.Скорика [124], Р.Г. Ти- киджьяна [124], С.А.Кислицына [66], В.П.Водолацкого [25], Т.В.Таболиной
9
143]. В 1998 году им была посвящена научно-практическая конференция в г. Ростове-на-Дону, на которой представлен целый ряд очень актуальных и нужных на сегодняшний день докладов и сообщений.
В 1998 году был издан большой научный труд авторского коллектива под общей редакцией профессора Ю.Г.Волкова "Донские казаки в прошлом и настоящем"[33], рассчитанный на широкий круг читателей. В нем в тематическом плане всесторонне и последовательно рассматривается история и культура донского казачества, современные проблемы его возрождения, но вопросы исследования становления современной системы казачьего самоуправления не рассматриваются.
Е.И.Дулимов, И.И.Золотарев издают в том же 1998 году материалы научного исследования "Самоуправление казаков: история и современ-ность"[37], в котором даны конкретные примеры современных казачьих общин.
В 1999 году И.И. Золотарев в своем научном труде "Казачье самоуправление на Дону " [45] исследует историю казачества, дает критический анализ современного пути возрождения и становления казачьих обществ, но, рассматривая конкретные модели казачьих общин, не дает их четкого описания.
В 2000 году В.В.Глущенко опубликовывает исследование "Казаки и государство"[29], в которой обобщает и систематизирует труды по истории казачества, рассматривая наиболее важные вопросы, отражающие место и роль казачества в структуре политической жизни государства в прошлом и настоящее время.
В 2001 году вышли два учебных пособия, связанные с вопросами самоуправления казачества: " Казачье самоуправление в вопросах и ответах" И.И. Золотарева [46] и "Нормативные документы по проблемам казачества" под редакцией В.П. Водолацкого [87], в которых обобщены материалы, представленные в предыдущих работах данных авторов. Но тенденций, яс- ных перспектив развития современного самоуправления в работах пока не
10
представлено.
По правовым и финансово-экономическим аспектам становления и функционирования системы органов нового местного самоуправления можно выделить ряд исследований В.Ф.Абрамова [1], А.М.Барнашова [11], А.Широкова [155], А. Е. Когут [69, 70], С.Поронько [108] и др.
Собственно социальные аспекты проблемы развития местного самоуправления в современной России, самоорганзиация и принципы социального управления, а также общие принципы управления, которые проявляются и на уровне социальной самоорганизации, глубоко рассмотрены в научных трудах и исследованиях ¦'"., К.Х.Делокарова [31], Ф.М. Бородкина [17], Г.Цветковой [153, 145], В.Щербакова [158], Л.Шапиро [15], С.Я. Веселовско-го [23], Ю.Дорожкина [34], В.И.Аршинова [4,5]; М. Стронгина [140], С.Г. Климовой [67] и др., государственное управление и его связь с местным самоуправлением рассматривали К Белых [12]; И.А.Василенко [20, 21]; В.Г.Игнатов [56]; Ж.Тощенко|145,146]; В.А. Кирпичников [65] и др.
По истории российского местного самоуправления можно выделить публикации А.И.Васильчикова [19]; Б.Б..Веселовского [24]; А.Н.Дементьева [32] и др.
Среди изданий последних лет нужно выделить работы Е.А. Незнамо-вой " Местное самоуправление. Органы власти"[85], в которой рассматривается правовая база, определяющая положение и компетенцию органов муниципальной власти в Российской Федерации и Э.А Уткина и А.Ф.Денисова "Государственное и муниципальное управление"[148], в котором представ- лен широкий круг вопросов становления и развития местного самоуправления в России и за рубежом, дается характеристика органов местного самоуправления и муниципальных образований, рассматриваются вопросы формирования и использования местных финансов, бюджетов.
Зарубежный опыт института местного самоуправления описали в русскоязычных публикациях С.Макнамара, С.Нейл, М.Пеллинг, Дж. Эшли [86]; Р. Страйк [137]; Д.Шапсугов [154].
11
* В представленной нами работе были исследованы теоретические сю-
жеты, связанные с изменением субъектной структуры института местного самоуправления в современной России, противоречиями институционализа-ции и легитимации новых форм социальной самоорганизации населения. В этом плане были привлечены классические текс Р.Мертона [164,165], Т.Парсонса [166,167], П. Штомпка [157], О.Конта [169], Г.Спенсера [168].
Анализ обзора отечественной литературы по исследуемой проблеме показывает, что в настоящее время интерес к организации местного самоуправления не ослабевает и, не смотря на то, что местное самоуправление в России имеет исторические корни, современная ситуация в нашей стране
т
значительно отличается от той, что сложилась на рубеже XIX - XX веков. Безусловно, при выборе рациональной системы организации местной власти нельзя забывать об исторически сложившихся традициях, хотя полностью копировать прежние достижения было бы нецелесообразно. Фундаментальные научные разработки, посвященные как социологии института местного самоуправления, так и тенденциям становления казачьего самоуправления на юге России, на сегодня отсутствуют. Наличие теоретической лакуны в социологической разработке темы актуализирует исследование становления института самоуправления казачества в данном аспекте.
#) Объект исследования - социальный институт местного самоуправле-
ния.
Предмет исследования - самоуправление казачества юга современной России.
Гипотеза исследования. В местах компактного проживания казаков на юге России наиболее эффективной моделью местного самоуправления на современном этапе является казачья община как хозяйственная структура и орган местного территориального самоуправления.
Теоретико-методологическая и методическая база исследования. В
основе диссертационного исследования лежат положения и выводы ведущих
* западных и отечественных ученых, специализирующихся в области социаль-
12
ного управления, социологии, политологии. Автор опирался на принципы комплексности, методы исторического и социологического анализа. В работе критически проанализированы классические, неокласические и постклассические концепции в области управления и социальных институтов, результаты соответствующих научных исследований. Диссертант обобщил и дал интерпретацию соответствующих эмпирических материалов, для чего использовал методы системного, логического, статистического и структурно-функционального анализа. Также были использованы методы ретроспективного анализа, сравнительного исследования, теоретического моделирования и элементы социального прогнозирования, социологический опрос, проблемный поиск, тематические обобщения, наблюдение.
Методический аппарат исследования представляет собой сочетание качественных и количественных методов анализа имеющейся эмпирической информации. Качественному вторичному анализу подверглись статистические и отчетные материалы, материалы опубликованных социологических исследований; качественному первичному анализу - материалы неформализованных интервью и бесед. К количественным данным, полученным на основе экспертного опроса, был применен частотный анализ.
Эмпирической базой диссертации явились результаты социологических исследований, проведенных автором диссертационного исследования в местах компактного проживания казачества ряда районов РО, статистические материалы Войскового казачьего общества "Всевеликое Войско Донское", статистические материалы, отражающие результаты ряда социологических исследований отношения граждан РФ к органам местного самоуправления, статистические данные Комитета по работе с казачьими обществами при Администрации РО, данные Всероссийской переписи населения по Южному Федеральному округу РФ.
Нормативно-правовая база диссертации. Настоящая работа написана на основе разнообразных источников. В ходе изучения темы исследования были проанализированы более 150 нормативных актов федерального, регио-
13
нального и местного уровня, в том числе использованы ведомственные акты, письма, приказы, аналитические обзоры и отчеты, типовые уставы и договоры. Важную информационную роль в определении статуса казачьих организаций и их членов сыграли локальные нормативные акты: уставы, положения, правила.
Для работы использовались справочные издания периодической печати: в них содержится не только фактологический, но и теоретический материал по изучаемой проблеме. Использована как центральная, так и местная периодика, в том числе казачья.
Лучше понять и объективно оценить взаимоотношения органов власти и казачества помогли личные встречи и беседы с руководителями и сотрудниками Управления по вопросам казачества при Администрации Президента РФ, Комитета по вопросам местного самоуправления, делам казачества, Комитета по работе с казачьими обществами Администрации Ростовской области, с руководителями ВКО ВВД и общественно-политической казачьей организацией "ВВД" атамана Н.Козицына.
Цель и задачи работы. Целью диссертации является исследование процесса становления самоуправления казачества на юге Российской Федерации, выявление тенденций и оптимальных моделей его развития.
Для достижения цели необходимо решить следующие задачи:
- выявить исторические тенденции развития местного само -управления в российском обществе;
- определить характер институционализации новой системы местного самоуправления в России;
- выявить особенности традиционного казачьего самоуправления на юге России;
- исследовать процессы становления института самоуправления казачества на юге РФ;
- определить тенденции и оптимальную модель современного казачьего самоуправления.
14
Основные научные результаты исследования, полученные лично автором, и их научная новизна:
выявлены тенденции развития местного самоуправления в российском обществе;
- определены ценностные аспекты становления института местного самоуправления в России;
- обоснован вывод о реинституционализации системы местного самоуправления в современном российском обществе;
- выявлены и проанализированы модели самоуправления в местах компактного проживания казаков на юге России;
определена оптимальная современная модель и обоснован вывод о необходимости переходного периода в ходе становления института самоуправления казачества;
- исследованы особенности становления института казачьего самоуправления на юге России на современном этапе.
На защиту выносятся следующие тезисы:
1. История развития местного самоуправления в России характеризуется дискретностью, в силу исторических обстоятельств, территориальных и демографических факторов модель местного самоуправления формировалась в результате децентрализации государственной власти, с сохранением функций централизованного надзора и контроля.
2. Система местного самоуправления в современном российском обществе переживает процесс реинституционализации: формируются новые ценности, нормы, принципы социальной и политико-правовой организации, а вместе с ними меняются отношения, субъекты, органы, ресурсы, цели и функции самоуправления. Институциональное развитие местного самоуправления генетически связано с развитием институциональной системы политической демократии в России.
3. Казачество Юга России сумело сохранить в недрах народного подсознания способность к самоорганизации и не утратило стремления к демо-
15
кратическим принципам самоуправления, которыми отличалось устройство внутренней жизни казаков до конца XVII века, несмотря на то, что переход на службу Российского государства привел сначала к утрате ряда функций и полномочий органов управления, а к XIX века к потере в основном прежней самостоятельности.
4. Самовозрождение казачества потребовало самоорганизации казачьих обществ, оно начинается вместе с трансформацией общественных ценностей и реинституционализациеи системы местного самоуправления в России.
5. В целях осуществления задач перехода к системе местного казачьего самоуправления необходимо предусмотреть переходный период, цель которого - формирование института местного казачьего самоуправления и законодательное обеспечение его деятельности в соответствии с конституционными принципами.
6. На современном этапе возможны три варианта осуществления казачьего самоуправления: а) местное управление в виде атаманского правления; б) органы территориального общественного самоуправления; в) казачье общество — как орган территориального самоуправления. В хуторах и станицах, где казачество составляет большинство населения, в современный период наиболее реально создание хуторских (станичных) общин.
Достоверность и научная обоснованность результатов исследования обеспечивается: широкой источниковедческой базой; репрезентативной эмпирической базой; комплексным использованием разнообразных методов научного исследования и опорой на принцип преемственности знаний в социальных науках; теоретически и экспериментально апробированной исследовательской методики.
Научно-практическая значимость исследования. Результаты диссертационной работы позволяют углубить теоретические представления в области социальной философии, истории, социологии и теории социального управления. Они имеют прикладное значение в сфере современного муниципального строительства на юге России, особенно в местах компактного про-
16 живания казачества.
Апробация результатов диссертационного исследования осуществлялась в процессе учебных занятий, выступлений и обсуждений на научных конференциях ученых и аспирантов Новочеркасской государственной мелиоративной академии и Института по переподготовке и повышению квалификации преподавателей гуманитарных, правоведческих и социальных наук при РГУ, семинарах, научно-методических совещаниях в 2001 г. и 2002 г. (г. Новочеркасск, г. Ростов-на-Дону)
Основные результаты исследования отражены в 8 авторских публикациях, общий объем более 3 печатных листов.
Структура диссертации обусловлена целью и задачами исследования и включает введение, две главы, состоящие из четырех параграфов, заключение, и список литературы, состоящий из 169 источников по проблеме.
17
ГЛАВА 1 ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ИССЛЕДОВАНИЯ СОЦИАЛЬНОГО ИНСТИТУТА САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОМ ОБЩЕСТВЕ
Социальный институт - это определенная организация социальной деятельности и социальных отношений, осуществляемая посредством взаимосвязанной системы целесообразно ориентированных стандартов поведения, возникновение и группировка которых в систему обусловлены содержанием конкретной, решаемой социальным институтом задачи.
Важнейшими социальными институтами являются политические институты, обеспечивающие установление и поддержание политической власти, столь необходимой для регулирования внутренних и внешних отношений и по развитию и сути своей неоднозначной. С одной стороны, это центральная власть, часто отражающая лишь интересы отдельных слоев общества и опирающаяся на аппарат принуждения. С другой стороны, система самоуправления, являющаяся частью традиции, она более динамична и более связана с жизнью.
Попытка реформировать российский комплекс организационно-управленческих структур носит универсальный характер и, по существу, затрагивает все сферы жизни страны: государственную, общественно-политическую, хозяйственно-экономическую.
Процесс глубоких преобразований, переживаемый Россией, совершается и в сфере государственного управления. В настоящее время уточняются властные компетенции между различными структурами и уровнями власти, формируются новые властные структуры на уровне субъектов Российской Федерации, вводится институт местного самоуправления.
Проблема поиска и внедрения организационно-управленческих форм остро стоит и в общественно-политической сфере. Возникло множество партий, политических объединений, новых профессиональных союзов, общественных движений, которые наряду с другими проблемами решают проблему организационной устойчивости и мобильности, функционального са- |
