Введение Актуальность темы исследования.
Ценные бумаги вьтолняют важную.функцию по привлечению инвестиций в российскую экономику. Процесс инвестирования «а рынке ценных бумаг предполагает наличие двух основных участников - эмитентов, выпускающих ценные бумаги и привлекающих денежные средства, а также инвесторов, приобретающих ценные бумаги. Важную роль в данной сфере играют также профессиональные участники рынка ценных бумаг, выполняющие функции рыночных посредников и инфраструктурных образований.
Рынок ценных бумаг представляет собой сложный комплекс общественных отношений, возникающих по поводу ценных бума!' и деятельности участников рынка ценных бумаг. В силу того, что «в отношения на рынке ценных бумаг вовлекается потенциально неограниченный круг • субъектов, включающий широкие слои населения, трудно переоценить значимость правового регулирования указанных отношений с точки зрения социального и экономического развития России.
Недостаточное развитие нормативно-правовой базы и системы государственного регулирования на начальном этапе развития рынка привело к массовым конфликтам и злоупотреблениям. Только в 1995-11)99 годах жертвами финансовых «пирамид» и других общественно-опасных деяний па рынке ценных бумаг стали миллионы россиян. *
Угроза экономической безопасности явилась одной из предпосылок для активизации государственного регулирования механизма рынка ценных бумаг и повышения роли административного права в организации и упорядочении отношений в данной сфере. Вместе с тем. многие проблемы государственного регулирования фондового рынка остаются не решенными до настоящего времени.
Актуальность исследования данной проблемы состоит также в
необходимости дать научно-практическую опенку кодификации административно-правовых норм, регулирующих отношения в сфере рынка ценных бумаг.
Соответственно, вес это требует и теоретического осмысления существующей проблемы, а также необходимости определить основные подходы к исследованию вопроса механизма административно-правового регулирования рынка Ценных бумаг, отразив его «системные и внутренние свойства, экономическую и юридическую стороны, разработать и предложить на этой основе научно-обоснованные рекомендации применительно к существующим потребностям.
Так, ряд вопросов, посвященных административно-правовому регулированию рынка ценных бумаг, нашел свое отражение в тр\ дах: Агапов А.Б., Агарков М.М., Алехин Б.И., Атамапчук Л.В., Бачило ИЛ.. Белов В.Д., Крашенинников Е., Лауфер М.А., Миркин Я.М., Трофименко А., Тосуням Г.А., Шмелева С, и ряда других ученых и специалистов-практиков. Однако целостной концепции механизма административно-правового регулирования рынка пенных бумаг в Российской Федерации не создано, что обусловлено целым рядом обстоятельств как объективного, так и субъективного характера.
Таким образом, теоретическая и практическая значимость проблемы механизма административно-правовою регулирования рынка ценных бумаг в Российской Федерации и недостаточная разработанность в научной литературе определили направление работы диссертационного исследования.
Объект и предмет диссертационного исследования.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся по поводу реализации механизма административно-правового регулирования рынка ценных бумаг в Российской Федерации.
Предметом исследования - реализация прав и обязанностей субъектов механизма административно-правового регулирования рынка ценных бумаг в
Российской Федерации. ,
Цели и задачи диссертационного исследования.
Цель работы состоит в том, чтобы на основе комплексного подхода исследовать и теоретически обосновать сущность и структуру механизма административно-правового реагирования рынка ценных бумаг в Российской Федерации и основные формы реализации еоста&чяющих ее элементов, а также разработать научно обоснованные предложения, направленные на совершенствование законодательства и повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти в сфере механизма административно-правового регулирования рынка ценных бумаг.
Указанной целью обусловлены постановка и решение следующих задач:
а) выявление и рассмотрение системы полномочий органов исполнительной власти в сфере механизма рынка ценных бумаг;
б) исследование генезиса механизма административно-правового регулирования рынка ценных бумаг в России и за рубежом;
в) анализ правовых оснований административной ответственности в сфере рынка пенных бумаг;
г) . разработка теоретически обоснованных рекомендаций по совершенствованию административного законодательства в "сфере рынка ценных бумаг,
д) формулирование концептуальных положений теоретической модели механизма административно-правового регулирования рынка ценных бумаг.
Методология и методика диссертационного исследования.
В процессе работы над темой диссертации кроме общенаучных (анализ и синтез, обобщение, дедукция и индукция и т.п.) были применены и частнонаучные методы:
*
сравнительно-правовой (исследовались нормы законодательства,
регулирующие, общественные отношения в области рынка ценных бумаг);
- анализ документов (законодательных и иных нормативно-правовых актов, непосредственно относящихся к теме диссертационного исследования).
Теоретическую основу рассмотрения составили научные труды в области административного права, в том числе посвященные вопросам административно-правового регулирования рынка ценных бумаг, а также публикации в периодической печати о рынке ценных бумаг.
Нормативную базу исследования составляют законы и иные правовые акты, регламентирующие рынок ценных бумаг.
Эмпирическую сторону исследования составляют обобщенные данные практики деятельности Федеральной комиссии рынка ценных бумаг России, ведомственная отчетность, публикации в прессе, анализ практики деятельности органов исполнительной власти, изучение судебной и арбитражной практики по вопросам темы диссертационного исследования.
Научная новизна диссертационной работы.
Диссертация представляет собой первое монографическое исследование, в котором осуществлена комплексная теоретическая разработка проблемы совершенствования механизма административно-правового регулирования рынка ценных бумаг в современный период. В работе предпринята попытка на основе имеющихся научных подходов интегрировать методологические приемы различных отраслей права в изучении указанной темы исследования.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что механизм административно-правового регулирования рынка*ценных бумаг будет исследован в современных условиях российской государственности, на основании новейших нормативно-правовых актов и практики деятельности органов, участвующих в механизме административно-правового реагирования рынка ценных бумаг в Российской Федерации.
В диссертации выдвигаются предложения по совершенствованию административного законодательства, регулирующего рынок ценных бумаг.
Основные положения диссертационного исследования, выносимые на защиту:
- административно-правовые отношения в сфере рынка ценных бумаг могут быть определены как урегулированный нормами административного права комплекс властеотношений, направленных на упорядочение деятельности на рынке ценных бумаг, складывающихся, как правило, между Федеральной комиссией по рынку ценных бумаг, другими органами i ос\дарегвенного регулирования и участниками рынка цепных бумаг. При. этом обязательным участником правоотношений в сфере административно-правового регулирования рынка ценных бумаг является орган государственного регулирования.
- разграничение правовых механизмов регулирования в сфере рынка ценных бумаг может быть произведено по предмету и метод} регулирования. Механизм административно-правового регулирования отношений в области рынка ценных бумаг имеет собственный предмет регулирования, отличный от других (гражданско-правового, финансово-правового), К сфере административно-правового регулирования относятся отношения по: формированию механизма регулирования рынка ценных бумаг; регулированию допуска участников на р'ынок ценных бумаг; контролю за исполнением законодательства Российской Федерации в сфере рынка ценных бумаг; применению административных санкций в сфере рынка ценных бумаг.
- складывающиеся российская модель регулирования рынка ценных бумаг, обладая рядом национальных особенностей, не должна механически переносить из различных правовых систем юридические конструкции. Необходимо адаптировать мировой опыт к российской правовой системе и современным отношениям в области,рынка ценных бумаг на основе анализа деятельности Федеральной комиссии: по рынку ценных бумаг, а также с учетом исследования проблем и перспектив развития механизма административно-правового регулирования отношений в сфере рынка ценных бумаг в России и в зарубежных странах.
единство системы механизма административно-правового регулирования отношений в сфере; рынка ценных бумаг достигается путем выделения в системе основного органа государственного регулирования -ФКЦБ России, осуществляющего делегирование отдельных полномочий иным органам и координацию их деятельности в сфере рынка ценных бумаг. Важным достижением развития системы административно-правового регулирования рынка ценных бумаг в России является отказ от системы, предполагающей распределение полномочий но регулированию между широким кругом государственных органов без определения степени ответственности за состояние рынка ценных бумаг в целом и обеспечение прав инвесторов.
создание эффективной : системы механизма* государственного регулирования требует устранения дублирования в деятельности органов государственного регулирования на основе четкого распределения полномочий.
- решение ряда проблем механизма административно-правового регулирования в сфере рынка ценных бумаг возможно на основе внесения изменений и дополнений в федеральное законодательство, устанавливающего, прежде всего, механизм административно-правовой ответственности за правонарушения в сфере рынка ценных бумаг.
- законодательство субъектов Российской Федерации может
ч
рассматриваться в качестве механизма по обеспечению благоприятного инвестиционного климата при условии установления административной ответственности за нарушение прав инвесторов.
- в диссертации высказываются предложения по совершенствованию механизма административно-правового регулирования рынка ценных бумаг в современный период развитая России.
Апробация результатов исследования
Отдельные положения диссертационного исследования были изложены в форме докладов на научно-практических конференциях «Вопросы
совершенствования правоохранительной деятельности органов внутренних дел», проходивших в 2000 и 2001 годах в Московской академии МВД России. Положения диссертационного исследования были также внслрены в учебный процесс кафедры административного права и административно-служебной деятельности органов внутренних дел'Московской академии МВД России Кроме того, выводы и предложения, содержащиеся в диссертационном исследовании, были использованы в практической деятельности банковской сферы. Результаты проведенного исследования также отражены в двух опубликованных научных статьях.
Объем и структура работы.
Диссертационное исследование состоит из введения, трех глав, содержащих шесть параграфов.
Глава I. Механизм административно-правового регулирования в системе правового регулирования отношений в области рынка ценных бумаг.
§ 1. Отношения в области рынка ценных бумаг и их административно-правовое регулирование
Рынок ценных бумаг - явление в России сравнительно новое, для большинства населения малопонятное. И это неудивительно, ведь в то время, когда другие страны накапливали опыт практической работы с ценными бумагами и оттачивали экономические отношения, мы довольствовались только тем, что предлагало нам государство, часто не понимая, для чего вообще могут быть нужны ценные бумаги. Возможно, поэтому ценные бумаги с таким трудом входят сейчас в жизнь общества. Многим нашим соотечественникам не только ценные бумаги, но и кредитные карточки, которые давно стали привычными во всех развитых странах, предешвляклея чем-то ненадежным. Такое восприятие вполне естественно. Государство часто обманывало своих граждан, наполняя рынок облигациями, которые нельзя было ни продать, ни обменян,, ни заложить. Например, облигации 2-процентного займа развития народного хозяйства СССР, распространенные после войны, удалось обменять на рубли лишь через полвека, когда они значительно обесценились. Преодолению негативного отношения к рынку ценных бумаг не способствуют многолетняя нестабильная -экономическая ситуация в стране, частые финансовые "встряски".
Тем не менее, России как государству, ставшему на путь рыночных отношений, рынок ценных бумаг необходим. Какова же ситуация на указанном рынке в настоящее время?
Материалы прокурорских проверок и статистические данные свидетельствуют о том, что в настоящее время в Российской Федерации динамика нарушений, совершаемых в сфере рынка ценных бумаг, стабильно
негативная. Данный рынок активно используют для своего обогащения различного рода преступные группировки. Они совершают преступления, связанные с изготовлением, подделкой, хищением* ценных бумаг, мошенничеством. Широкое распространение получили противозаконные деяния с применением поддельных векселей, выпущенных от имени Сбербанка, Минфина. Минтопэнерго России. Встречаются факты безлицензионной деятельности на рынке ценных бумаг, нарушения правил учета и обращения ценных бумаг, обмана акционеров, выпуска суррогатов денег, отсутствия надлежащего государственного контроля за участниками рынка и т.п.
Криминализация этой сферы' (носит пока весьма устойчивый поступательный характер. И хотя латентность здесь, очень высока, из года в год количество осужденных растет. Только по ст. 186 Уголовного кодекса Российской Федерации ("Изготовление или сбыт поддельных денег или ценных бумаг") в 1997 г. было осуждено 525 человек, в 1998 г. - 984, а в 1999 г. - 1321 человек.
Высокий уровень преступности в указанной сфере экономики объясняется, в частности, тем, что контролирующие органы (Центральный банк, Министерство финансов, Федеральная комиссия по ценным бумагам Российской Федерации (ФКЦБ)) не й прлной мере выполняют возложенные на них функции контроля за соблюдением закоиодшельегаа эмитентами и профессиональными участниками рынка ценных бумаг. Не используются правовые возможности для ликвидации юридических лиц, признания сделок недействительными, возвращения в бюджет всего незаконно полученного, приостановления и аннулирования лицензий, возбуждения уголовного преследования за незаконное занятие предпринимательской деятельностью и т.д. В частности, это показали результаты известной проверки, проведенной в Банке России Генеральной прокуратурой РФ в связи с кризисом 1998 г.
В последнее время объектом пристального внимания и изучения являете?
12
предмет соответствия Конституции Российской Федерации и федеральным законам нормативных документов представительной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации. В связи с этим особое беспокойство вызывает, в частности, то. что нормативные акты некоторых субъектов федерации, касающиеся вексельного обращения, противоречат федеральному законодательству, а органы власти субъектЪв федерации чаще всего используют вексельное обращение для того, чтобы справиться с возникающими трудностями при пополнении доходной части бюджета. Выпущенные в таких случаях ценные бумаги, представляющие собой долговые обязательства, порой превышают по объему доходную часть бюджета территорий. Налицо пренебрежение требованиями Федерального закона "О переводном и простом векселе", который предоставляет субъектам федерации право обязываться по переводному и простому векселю только в случаях,.специально предусмотренных федеральным законом. Экономически необоснованный выпуск долговых обязательств влечет за собой обращение взыскания на средства бюджета субъекта федерации, а также федерального бюджета Российской Федерации. Так, в Сахалинской области был выявлен факт незаконного изготовления местной администрацией облигаций на 5 млрд долл. США, в связи с чем прокуратурой было возбуждено уголовное дело.
Практика прокурорского надзора показывает, что подобные нарушения, как правило, носят умышленный характер и происходят не в силу незнания закона, а по причине отсутствия надлежащего контроля и, как следствие, безнаказанности.
Представляется, что работникам прокуратуры следовало бы обратить особое внимание и на функционирование саморегулируемых организаций, наделенных, думается, излишне широкими полномочиями. Так, ФКЦБ делегировала Национальной ассоциации участников фондовою рынка право получать и отбирать заявки кандидатов и затем рекомендовать ФКЦБ как
органу, который выдает лицензии, одобрить заявление. Членство в саморегулируемой организации - необходимое условие получения лицензии. Но, став ее обладателями, профессиональные участники могут покинуть саморегулируемую организацию, поскольку за членство взимается плата и необходимо соблюдать повышенные по сравнению с нормами ФКЦБ стандарты. Удержать компании от выхода может лишь предположение о возможном предубеждении со стороны ФКЦБ по отношению к компаниям, не являющимся членами саморегулируемой организации. Однако если компании удастся это предубеждение преодолеть (напри-мер, демонстрируя полное соответствие требованиям), то проблем не возникнет. I la мой взгляд, сейчас, в период становления рынка ценных бумаг, передача Федеральной комиссией но рынку ценных бумаг отдельных своих функций саморегулируемым организациям при отсутствии надлежащей системы контроля со стороны государства является преждевременной и приводит не только к ущемлению в ряде случаев прав профессиональных участников рынка ценных бумаг, но и к снижению эффективности государственного контроля.
Внимание прокуроров в настоящее время должно быть обращено и на исполнение законодательства регистраторами и депозитариями из числа профессиональных участков рынка ценных бумаг. Все чаще их незаконные действия по регистрации перехода прав собственности на ценные бумаги к третьим лицам нарушают права акционеров, в том числе государства как собственника акций крупных акционерных обществ.
Так, определением Арбитражного суда от 8 декабря 1998 г. по иску Комитета по управлению государственным имуществом Ленинградской области было запрещено совершать, депозитарные операции по переходу права собственности на 22-процентный пакет акций- ОАО "Ленсвязь". Соответствующие документы были направлены депозитарию - АО "Банк "Золотой стандарт". Тем не менее, сотрудниками депозитария 10 и 16
14
декабря 1998 г. были совершены операции в отношении спорных акций, в результате чего право собственности на них перешло к третьим лицам. По факту злостного неисполнения'работниками АО "Банк '^Золотой стандарт" судебных актов о запрете совершать депозитарные операции с ценными бумагами ОАО "Ленсвязь" прокуратурой Ленинградской области возбуждено уголовное дело по признакам преступления, предусмотренного ст.315 УК РФ ("Неисполнение приговора суда, решения суда или иного судебного акта").
Контроль со стороны государства за происходящим на рынке ценных бумаг нельзя признать удовлетворительным, и результаты такого положения вполне предсказуемы. Наиболее вопиющие случаи широко освещались прессой. К примеру, некоторые стратегически важные предприятия (оборонные и т.п.) периодически оказываются под контролем иностранных фирм, покупающих крупные пакеты акций. Это следствие невыполнения органами Министерства Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства (МАП) функций государственного контроля за движением акций в уставном капитале хозяйственных обществ. Статья 18 Федерального закона "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" предусматривает возможность таких сделок лишь с предварительного согласия органов МАП.
К сожалению, названное министерство чрезвычайно р^дко в полной мере реализует полномочия, предоставленные ему законом. Обращения в суды или направления в соответствующие правоохранительные органы материалов для решения вопросов о возбуждении уголовных дел по признакам преступлений, связанных с нарушением антимонопольного законодательства, редки и бессистемны. Нужно признать, что и в правоохранительных органах, к сожалению, пока мало истинных профессионалов, которые могли бы квалифицированно расследовать подобные дела. В результате виновные очень редко предстают перед судом, о
15
чем свидетельствует статистика. По статье 178 УК РФ ("Монополистические действия и ограничение конкуренции") в 1997 г. был осужден 1 человек, в 1998 г. - 3, в 1999 г. - 1 человек.
Итак, в настоящее время условно можно выделить три основные фактора, которые отрицательно влияют на успешное развитие рынка ценных бумаг: исторически сложившаяся ментальность общества, несовершенство действующего законодательства, неудовлетворительная работа контролирующих и недостаточно эффективная деятельность правоохранительных органов.
При таком положении дел лишь усиление прокурорского надзора за исполнением законодательства на рынке ценных бумаг вряд ли быстро даст существенные результаты. Это направление работы лишь начинает развиваться. Наиболее часто прокуроры реализуют свои полномочия, осуществляя надзор за законностью учреждения акционерных обществ, эмиссии" акций, операций с ценными «бумагами акционерных обществ. В последнее время они обращают особое внимание на исполнение законодательства, регулирующего вексельное обращение, выпуск государственных (муниципальных) ценных бумаг и надлежащее осуществление государственного контроля контролирующими органами. В случае выявления нарушений законности прокуроры чаще всего приносят протесты на незаконные правовые акты либо обращаются в суд.
Хочется отметить, что на некоторых направлениях прокурорского надзора за исполнением законодательства о рынке ценных бумаг Генеральной прокуратурой РФ уже накоплен определенный опыт. Теперь она пытается не только реагировать на допущенные нарушения законности, но и вести профилактическую работу, внося в соответствующие органы власти предложения относительно совершенствования действующего
законодательства. Так, в письме Генеральной прокуратуры РФ в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 12 мая 1998 г.
16
содержится предложение дополнить ст.38 Федерального закона "О рынке ценных бумаг" положением о том, что органы субъектов Российской Федерации, муниципальные образования должны быть ограничены суммой выпускаемых ценных бумаг в размере 10-20% от объемов реально полученных доходов бюджета за предыдущий год и процентов выплат по ним.
Однако для того, чтобы рынок ценных бумаг эффективно заработал, недостаточно внесения отдельных поправок в действующее законодательство. Необходима широкомасштабная система государственных
«
мер, которая включала бы и активизацию контролирующих органов, и совершенствование законодательной базы. Материалы прокурорской
практики свидетельствуют о том, что определяющую роль здесь играет деятельность ФКЦБ. Думается, что Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг следовало бы сосредоточить внимание прежде всего на системной разработке проектов, обеспечивающих динамичное развитие рынка ценных бумаг, повышении профессиональной квалификации специалистов и персонала профессиональных участников рынка ценных бумаг, эмитентов и инвесторов. В частности, дополнительным основанием для отказа в
*
регистрации эмиссии ценных бумаг должно стать "участие в совете директоров организации или среди ее учредителей лиц, которые руководили компаниями, не рассчитавшимися со своими вкладчиками, а также которые были осуждены за мошенничество и другие экономические преступления.
Чтобы быстрее изжить сложившиеся негативные черты рынка ценных бумаг, законодательная работа должна вестись, как представляется, по двум направлениям. Во-первых, следует заменять ранее принятые акты на более совершенные, отвечающие потребностям современного экономического развития, страны. Во-вторых, пора законодательно урегулировать новые области экономических отношений.
Позволю себе предложить примерный список задач, кошрые предстоит
17
решить в процессе совершенствования нормативной базы:
а) преимущественная и всесторонняя защита законных прав и интересов инвесторов. В основе функционирования рынка лежит добровольное вложение денежных средств инвесторами в инструменты рынка цеьгных бумаг, следовательно» от обеспечения доверия инвесторов к рынку зависит само существование рынка:
б) пресечение незаконной деятельности па рынке ценных бумаг, повышение ответственности профессиональных участников рынка ценных бумаг и эмитентов за результаты своей деятельности;
в) создание разнообразных форм компенсаций, систем взаимных гарантий страхования на рынке ценных бумаг в целях снижения риска при осуществлении инвестиций в ценные бумаги и повышения доверия инвесторов к рынку ценных бумаг. I ' я * .
Страхование ответственности участников фондового рынка должно войти в практику делового оборота и стать неотъемлемой частью прав инвесторов. Хотя ни на одном развитом рынке нет обязательного страхования подобных рисков, в США и Южной Америке 100%, а в Европе 75-80% финансовых институтов, тем не менее, имеют страховое покрытие,
Одним из наиболее типичных рисков на рынке цепных бумаг является риск регистратора, связанный с определением подлинности подписи инвестора на передаточном распоряжении. На американском фондовом рынке уже более 30 лет действует система защиты от такдх мошеннических действий. Суть ее в том, что рыночные торговцы (брокеры и дилеры) заинтересованы в быстрой и эффективной перерегистрации прав собственности в большей степени, чем регистраторы. Брокеры и дилеры лучше приспособлены контролировать риск, поскольку знают своих клиентов и имеют возможность удостовериться в том. что полнись на передаточном распоряжении подлинная и принадлежит индоссант}'. Инвестору же получение компенсации от брокера представляется более |
