ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования. На современном этапе развития общества, в период экономических реформ и бурного индустриального роста, произошло резкое ухудшение качества окружающей природной среды, что заставило большинство стран, в том числе и Российскую Федерацию, задуматься о проблемах экологии и важности их незамедлительного решения. В этой связи повышается значимость экологической функции государства, реализация которой способствует достойному существованию человека в экологически благоприятной, пригодной для жизни окружающей среде и в конечном счете выживанию человечества как биологического вида. В настоящее время экологическая функция наполняется новым содержанием, теперь в нее по праву включается охрана природы, рациональное использование природных ресурсов, экологическая безопасность, защита экологических прав граждан.
Актуальность темы настоящего исследования не в последнюю очередь обусловлена потребностью использовать опыт других государств, в частности европейских, в решении экологических проблем. Практика многих демократических стран показывает, что любое государство обладает реальными возможностями обеспечивать необходимый уровень охраны окружающей среды, экологических прав и свобод граждан. Наиболее ценным представляется анализ осуществления экологической функции Федеративной Республикой Германией, как имеющей положительные результаты законотворческой деятельности, традиции правоформирования и правоприменения, а также в некоторых аспектах сходные с отечественной формы правового регулирования и способы построения законодательства. Особый интерес вызывают теоретические положения немецкой экологической науки, ее нормативно-правовая система, государственная экологическая политика. Немаловажным является тот факт, что Германия имеет положительный опыт кодификации экологического законодательства, которая, к сожалению, отсутствует в оте-
чественной правовой системе. Кроме того, несколько лет назад в ФРГ был принят и успешно действует закон «Об экологической информации», которого в России до сих пор нет. Заслуживают пристального внимания вопросы разделения законодательной и управленческой компетенции на конституционном уровне, связанные с осуществлением экологической функции в Российской Федерации и Федеративной Республике Германии. Имеется ряд проблем в части методов реализации экологической функции, инструментов, с помощью которых она могла бы эффективно работать. Все вышеизложенное позволяет говорить о необходимости проведения сравнительного анализа экологической функции государства в России и Германии, теоретической и практической значимости такого исследования.
Между тем в российской научной литературе работ, специально посвященных вопросам экологической функции Германии, практически нет. Отсутствуют также труды, содержащие сравнительно-правовой анализ экологической функции государства в России и Германии.
Степень научной разработанности проблемы. Вопросы, связанные с определением, классификацией функций государства, а также с понятием, содержанием экологической функции, форм и методов ее осуществления, были и остаются одними из центральных в общей теории государства. В этой связи следует выделить общие и частные теоретические аспекты изучения экологической функции государства.
Проблемы определения понятия, классификации, содержания функций государства, форм и методов их реализации освещались в работах таких ученых-теоретиков государства и права, как: М.И. Байтин, П.П. Баранов, О.Н. Ведерникова, А.Б. Венгеров, В.Н, Власов, Л.И. Загайнов, И.А. Иванни-ков, Л.И. Каск, А.А. Контарев, В.Я. Любашиц, А.В. Малько, М.Н. Марченко, Л.А. Морозова, А.И. Овчинников, И.С. Самощенко, А.В. Серегин, М.И. Си-някин, В.М. Сырых, В.Н. Хропанюк, А.Ф. Черданцев, Н.В. Черноголовкин, В.Е. Чиркик, В.И. Шепелев.
Исследования в области теории экологического права проводились такими учеными-юристами, как: С.А. Боголюбов, М.М Бринчук, Н.Н. Веденин, А.К. Голиченков, О.Л. Дубовик, О.С. Колбасов, А.О. Миняев, В.В. Петров, Ю.В. Трунцевский, Ю.И. Тютекин.
За последние годы по проблеме экологической функции государства было защищено несколько диссертационных работ, авторами которых, в частности, являются: А.Е. Кадомцев, М.М. Меркулов, А.А. Попов, В.Е. Сизов, И.С. Уханов.
В России научные публикации, посвященные такому направлению государственной деятельности ФРГ, как защита окружающей природной среды, практически отсутствуют. Несмотря на то, что в последнее время стали появляться отдельные работы по названной проблематике, однако этого явно недостаточно для того, чтобы анализировать положительный опыт ФРГ, формировать и совершенствовать природоохранное законодательство в России. Например, здесь можно назвать труды следующих специалистов: И.П. Антонова, В.Н. Гиряевой, А.К, Голиченкова, О.Л. Дубовика, Л. Креме-ра, Г. Любе-Вольфа, А.А. Третьяковой, М. Фюра.
Таким образом, недостаточность научных разработок свидетельствует о необходимости исследования данной проблемы.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в сфере осуществления экологической функции государства.
Предмет диссертационного исследования - экологическая функция Российского государства и Германии, ее понятие, формы и методы осуществления, а также место среди иных функций государства.
Цель и задачи диссертационного исследования. Цель данного диссертационного исследования - провести сравнительный анализ теории и практики реализации экологической функции государства на примере России и Германии и на этой основе выявить положительный опыт, выработать рекомендации по осуществлению данной функции государства.
Достижение поставленной цели предполагает решение следующих задач:
- концептуализировать общие положения о правовой природе, понятие, классификацию и содержание функций государства;
- проанализировать имеющуюся в науке теории государства классификацию функций, выявить место экологической функции, определить ее роль;
- провести сравнительный анализ понятия «экологическая функция государства» в России и Германии, раскрыть его содержание;
- провести сравнительный анализ генезиса экологической функции государства в России и Германии;
- оценить и обобщить современные теоретические положения, характеризующие экологическую функцию вышеуказанных государств, правовые и неправовые формы ее реализации;
- выявить нормы российского экологического законодательства, нуждающиеся в корректировке, либо пробелы в правовом регулировании данной функции;
- дать рекомендации по совершенствованию законодательства в данной сфере для возможного использования позитивного опыта в теории и практике реализации экологической функции государства в Российской Федерации;
- систематизировать методы осуществления экологической функции государства в России и Германии;
- в рамках сравнительного анализа вопроса об эффективности экологического направления деятельности государства определить право граждан на экологическую информацию в России и Германии, дать развернутую характеристику закона ФРГ «Об экологической информации» и установить пути решения соответствующих проблем в России;
- на базе правотворческой формы реализации экологической функции государства предложить формы использования в России немецкого опыта
кодификации экологического законодательства, обосновать ее границы, целесообразность и необходимость;
- показать особенности осуществления экологического направления деятельности государства в России и Германии на федеральном и региональном уровнях;
- классифицировать экологические субфункции государства в России и Германии.
Теоретико-методологическая основа диссертационного исследования. Для достижения поставленной в работе цели автор использовал как общенаучные методы (диалектический, системно-структурный), так и специальные (историко-юридический, формально-юридический). Особое место в ходе анализа проблем экологического направления деятельности государства занимает сравнительный метод, благодаря которому удалось выявить особенности реализации экологической функции государства в России и Германии. Также применялись иные общие и частные методы научного исследования.
Теоретической базой диссертации являются научные труды в области теории государства, экологического права России и Германии, а также действующие законодательства Российской Федерации и Федеративной Республики Германии в области охраны окружающей среды.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в следующем:
1. Настоящая диссертационная работа представляет собой одно из первых теоретико-правовых исследований, посвященных сравнительному анализу реализации экологической функции в таких государствах, как Россия и Германия.
2. На основании проведенного анализа сформулировано авторское определение функций государства, пересмотрен традиционный подход к их классификации и содержанию.
3. Определен комплекс нормативно-правовых актов отечественного природоохранного законодательства, на основании которого установлены новые подходы к понятию, содержанию и основным формам осуществления экологической функции в Российской Федерации.
4. Разработана новая классификация методов осуществления экологической функции государства, базирующаяся на немецком опыте использования экономических инструментов регулирования отношений в сфере экологии.
5. Систематизированы субфункции экологической функции государства с учетом особенности их применения в России и Германии, сформулирован ряд теоретических положений, направленных на оптимизацию экологической составляющей в деятельности Российского государства.
Научная новизна диссертации находит непосредственное отражение в основных положениях, выносимых на защит}':
1. Функции государства - это приоритетные направления деятельности государства, в которых выражается его сущность и социальное назначение, цели и задачи, направленные на создание благоприятных условий жизнедеятельности человека. На современном этапе развития государственности традиционное деление функций на основные и неосновные, внутренние и внешние утрачивает свое концептуальное значение и может применяться только к субфункциям Российского государства и государства Германии.
2. Экологическая функция государства представляет собой такой тип его деятельности, которая связана с охраной, воспроизводством и оздоровлением окружающей природной среды, рациональным использованием природных ресурсов, обеспечением экологической безопасности, охраной и защитой экологических прав граждан и позиционирует одно из самых приоритетных направлений правовой политики современного Российского государства и Федеративной Республики Германии, обусловливающее эффективную реализацию иных функций государства.
3. Правотворческая форма экологической функции государства реализуется в разработке и издании нормативно-правовых актов в сфере охраны окружающей среды, рационального использования природных ресурсов, обеспечения экологической безопасности, защиты экологических прав граждан. В процессе такой деятельности формируется необходимая правовая база, являющаяся фундаментом экологических отношений в государстве. Ведущую роль в правотворческой форме реализации экологической функции государства играет кодификация, при этом принятие Экологического кодекса Российской Федерации является необходимой, но не первостепенной задачей.
4. Отсутствие законодательно закрепленной дефиниции «экологическая информация» и соответствующего закона в Российской Федерации существенно тормозит развитие экологической функции Российского государтва, ограничивает использование применяемых в Германии экономических методов реализации экологического направления деятельности государства, таких как экологические налоги, субвенции, квотирование, сертификаты, лицензии, не имеющих четкого законодательного закрепления и употребления в российском варианте.
5. Экологическая функция государства России и Германии включает в себя следующие субфункции: фаунистическая, флористическая, атмосферная, гидросферная, литосферная, антропосоциальная. В условиях индустриализации и урбанизации современного российского общества антропосоциальная субфункция, регулирующая отношения по переработке и утилизации бытовых и промышленных отходов, отношения, возникающие при использовании генно-модифицированных объектов, отношения по использованию химических и иных веществ (в том числе вредных), а также отношения, связанные с электромагнитным и радиационным излучением приобретает первостепенную значимость и актуальность для российской правовой науки.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования обусловлена его актуальностью, новизной общетеоретического и практического характера. Материалы проведенного исследования расширяют
представления о природе и содержании экологической функции государства в Российском государстве и Германии. Сформулированные в работе выводы дополняют и развивают соответствующие разделы общей теории права и государства, а также позволяют внести ряд предложений по совершенствованию российского законодательства в области реализации экологической функции государства.
Основные выводы исследования могут быть использованы: в научно-исследовательской работе — при анализе проблем функционирования государства, вопросов экологического права; в ходе учебного процесса - при подготовке лекций, семинарских занятий, учебных пособий и другой учебно-методической литературы по теории государства и права, экологического, конституционного права, а также в практической деятельности органов государственной власти и управления.
Апробация результатов диссертационного исследования. Работа выполнена и обсуждена на кафедре теории и истории государства и права Южного федерального университета. Основные выводы и положения нашли отражение в 7 публикациях по теме проведенного исследования общим объемом 3,8 п.л., в том числе одна - в издании из Перечня ВАК Минобрнауки РФ. Материалы исследования использовались при подготовке лекций и семинарских занятий на юридическом факультете Южного федерального университета.
Структура диссертационного исследования подчинена логике исследования, обусловлена целями и задачами работы и состоит из введения, трех глав, включающих 5 параграфов, заключения и списка литературы.
10
Глава I. ПОНЯТИЕ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ФУНКЦИИ, ЕЕ ГЕНЕЗИС,
СОДЕРЖАНИЕ, МЕСТО И РОЛЬ СРЕДИ ИНЫХ ФУНКЦИЙ
ГОСУДАРСТВА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
И ФЕДЕРАТИВНОЙ РЕСПУБЛИКЕ ГЕРМАНИИ
§ 1, Понятие экологической функции государства, ее содержание, место и роль среди других функций
На современном этапе развития общества, в период экономических реформ и бурного индустриального роста, произошло резкое ухудшение качества окружающей природной среды, что заставило большинство государств, в том числе и Российскую Федерацию, задуматься о проблемах экологии и важности их незамедлительного решения. В 70-80-е годы прошлого столетия большая часть территории бывшего СССР оказалась на грани экологического бедствия. «Экологические проблемы заняли первое место в развитии научного знания и всей жизни современного человеческого общества.»1 Человек является частью природы, и вне ее он существовать не может. Она пока остается единственным источником жизни на Земле. «История развития человеческого общества - это не только история взаимодействия между народами, но и история воздействия человека на природу, усиление ее эксплуатации.»2 В этой связи в ряду актуальных задач, имеющих важное практическое значение, приоритет отдается разработке и изучению экологической функции государства, реализация которой способствует достойному существованию человека в экологически благоприятной, пригодной для жизни окружающей
' Гучков В.В. Экологическое право: Учебник для вузов / Н.Д. Эриа-швили, Ю.В. Трунцевский, В.В. Гучков и др. М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2000, С. 5,
2 Чубуков Г.В., Духно Н.А. Экологическое право России: Учебник для юридических вузов. М.: NOTA BENE, Юридический институт Московского государственного университета путей сообщения, 2000. С. 5,
11
среде и в конечном итоге выживанию человечества как биологического вида. Практика многих развитых стран показывает, что государства обладают реальными возможностями обеспечивать необходимый уровень охраны окружающей среды, рационального использования природных ресурсов, экологических прав и свобод граждан. Одной из форм совершенствования национального законодательства являются заимствования положительного опыта других государств. Сравнение экологической функции Российской Федерации, ее форм и методов с экологическими функциями других государств представляется необходимым элементом развития и усовершенствования науки теории права и государства. Это, несомненно, может оказать благоприятное влияние как на науку экологического права, так и на практику осуществления экологического направления государственной политики в РФ.
Отметим, что в государствах - членах Европейского союза правовое регулирование в области экологии осуществляется неодинаково. Можно выделить несколько стран, которые являются передовыми, лидирующими в данной сфере, - Великобритания, Швейцария, ФРГ, Франция. В них отчисляются достаточно большие средства на финансирование мероприятий по охране окружающей природной среды, проводится грамотная экологическая политика, соблюдение экологических законов находится на высоком уровне. В то же время существуют так называемые экологически «ленивые» государства - Греческая Республика, Ирландия, Королевство Испания, Итальянская Республика, Португальская Республика, - где правовое регулирование в области охраны окружающей среды не достигает желаемого уровня3. Среди экологически «заботливых» стран, по нашему мнению, следует обратить особое внимание на Федеративную Республику Германию, одно из высокоразвитых государств мира. Оно занимает одно из первых мест по основным жизненным показателям не только в Европе, но и в мире в целом. Кроме того, «германское законодательство и право обоснованно считаются одними из
3 См.: Третьякова А.А. Экологические права граждан в государствах -членах Европейского союза: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2001. С. 5.
12
наиболее разработанных и совершенных, а правопорядок и его обеспечение -чрезвычайно эффективными»4. На протяжении многих лет ФРГ удалось создать одно из самых успешно работающих законодательств в области охраны окружающей среды, Немецкое сообщество уже давно осознало, что охрана природы является первостепенной задачей любого государства. В данной работе мы попытаемся проанализировать и сравнить экологические функции РФ и ФРГ, их содержание, формы и методы их осуществления, генезис, а также выработать необходимые рекомендации теоретического и практического характера для повышения эффективности их реализации.
Представляется необходимым в начале нашего исследования дать общетеоретическое определение понятия «функции государства». Вопрос о функциях государства на любом этапе развития - один из важнейших в общей теории государства, «познание функций является предпосылкой познания главного и определяющего в государстве, выявление его социального смысла, того, что оно есть само по себе в отличие от других социальных явлений, иначе говоря, его сущности...»5 Кроме того, следует отметить, что произошедшие за последние 15 лет в нашем государстве существенные изменения в экономической, политической, социальной сферах обусловливают необходимость переосмысления многих фундаментальных представлений о праве и государстве и их значения для жизни общества. Это относится, прежде всего, к функциям государства, так как их анализ позволяет определить характер деятельности государства, правильность выбранных им приоритетов на том или ином этапе его развития, уровень эффективности его деятельности. В настоящее время, к сожалению, еще не до конца сформировалась единая концепция понимания функций государства, их классификации, содержания, а также методов и форм их реализации. Теоретическое переосмысление функций государства мы считаем одним из важнейших направле-
4 Дубовик О.Л. Экологическое право. М: Проспект, 2003. С. 57.
5 Анцупов В.В. Экономическая функция государства: Дис. ... канд. юрид. наук. М, 2003. С. 15.
13
ний развития науки права и государства. Поскольку нашей задачей не является всестороннее изучение функций государства, то в данной работе мы подробно рассмотрим ряд теоретических положений в объеме, необходимом для освещения экологического направления деятельности государства. В настоящем исследовании также попытаемся охарактеризовать основные теоретические положения понятия «функции государства», классифицировать их, определить их содержание.
На протяжении последних 60 лет ученые по-разному трактовали понятие «функция государства», что вполне естественно, учитывая сложность и неоднозначность рассматриваемого явления. Общеизвестно, что термин «функция» (ninctio - исполнение, совершение), как и многие другие обществоведческие понятия, не является собственно юридическим. Юридический язык обладает таким удивительным свойством, как заимствование понятий и наполнение их новым собственным смыслом, весьма отличным от первоначального. В научный оборот данный термин был введен Г.В. Лейбницем и к юриспруденции не имел никакого отношения, а использовался в математике и выражал зависимость одной переменной величины от другой. Сейчас представляется весьма затруднительным определить момент, когда термин «функция» стал употребляться в социологическом аспекте и вошел в юридическую науку. Вышесказанное выступает предметом самостоятельного рассмотрения и не входит в рамки настоящего диссертационного исследования.
В отечественной правовой науке проблема функций государства постоянно находилась в центре научного внимания. На сегодняшний день можно насчитать не один десяток различных определений функций государства, «многообразие взглядов на определение понятия "функция государства" обусловлено в первую очередь тем, что при выработке того или иного понятия невозможно отразить в его определении все специфические стороны и свойства»6. Тем не менее большинство исследователей считают, что под функ-
6 Сизов В.Е. Экологическая функция государства и механизм ее реализации: теоретико-правовой аспект: Дис.... докт. юрид. наук, М., 2005. С. 26.
14
циями государства следует понимать направления его деятельности. Это утверждение будет отправной точкой нашего исследования. Отметим, что указанная позиция выглядит столь монолитной только при поверхностном рассмотрении. В действительности и здесь у авторов нет абсолютного единства мнений.
Начнем наше исследование, двигаясь от простого к сложному. Одно из самых лаконичных определений, с нашей точки зрения, звучит следующим образом: «Основные направления деятельности принято называть функциями государства»7. В данном случае выделено самое главное, сущность явления, без каких-либо добавлений или пояснений. Несколько расширяет это определение М.М. Меркулов: «Функции государства - это направления деятельности государства, без реализации которых его существование невоз-
о
можно» , рассматривая функции государства не просто как направления деятельности, а приводя характеристики, позволяющие более четко идентифицировать понятие. Между тем вышеприведенные определения имеют немаловажное различие, а именно: в одном из них отсутствует оценочное понятие «основные». В юриспруденции при определении таких важных категорий, как «функции государства», каждое слово, каждый знак препинания могут иметь концептуальное значение, и ни в коем случае нельзя этот факт игнорировать. Наличие в формулировке оценочного понятия может отрицательно сказаться на правильности толкования сущности понятия. Возникает вопрос об оправданности в данном случае использования понятия «основные» (у некоторых ученых - «главные»). В научной литературе до сих пор нет абсолютного единства мнений. Большинство исследователей в своих работах употребляют указанное оценочное понятие, мы считаем это справедливым,
7 Чиркин В.Е. Государствоведение. М.: ЮРИСТЪ, 1999. С. 100.
Меркулов М.М. Проблемы экологической функции современного государства: теоретико-прикладной аспект: Дис. ...канд. юрид. наук. М., 2002. С. 23.
15
хотя не можем не учитывать мнение М.М. Меркулова, В своем диссертационном исследовании он пишет, что «при определении таких важных категорий, как функции государства следует стремиться к наибольшей точности, допускающей наименьшее количество разночтений»9. Вопрос терминологии заслуживает пристального внимания и тщательного изучения, мы еще вернемся к нему при рассмотрении классификации функций государства. Интересным образом попытался разрешить эту проблему В.Н. Власов, который дает подробное толкование направления деятельности государства, избегая употребления термина «основные»: «Функция государства - это необходимое, однородное, постоянное, целесообразное направление его деятельности, обусловленное объективными потребностями общественного развития с точ-
10
ки зрения его внутренних и внешних задач» .
Следующая, достаточно многочисленная группа исследователей связывают основные направления деятельности государства с социальным назначением последнего, его классовой и общечеловеческой сущностью. Так, В.П. Малахов и В.Н. Казаков в своей работе отмечают, что «основные функции современного государства - это определяемые его социальным назначением основные направления деятельности государства»11. Аналогичную точку зрения, не считая некоторых модификаций, высказывают в своих трудах правоведы М.И. Синякин, М.С. Байтин12. Далее, следуя логике изложения, рассмотрим позицию В.Н. Хропанюка, который указывает на то, что «функции госу-
9 Меркулов М.М. Указ. соч. С. 24.
10 Власов В.Н. Теория государства и права. Ростов н/Д: Феникс, 2002. С. 88.
11 Малахов В.П., Казаков В.Н. Теория государства и права. Екатеринбург: Деловая книга, 2002. С. 406-407.
12 См.: Синякин М.И., Байтин М.С. Общая теория государства и права. Академический курс. М.: Зерцало, 1998. С. 197; Черданцев А.Ф. Теория государства и права. М.: Юрайт, 1999. С. 113; Демин А.В. Теория государства и права: Курс лекций. М.: ИНФРА-М, 2002. С. 40.
16
дарства - основные направления его деятельности, в которых выражается сущность и социальное назначение государственного управления обществом»13. Возникает закономерный вопрос: почему речь идет о государственном управлении обществом, когда в функциях государства выражается социальное назначение самого государства? Функции государственного управления не следует отождествлять с функциями государства.
Достаточно оригинальное определение предложил Л.И. Спиридонов, который совершенно верно, с нашей точки зрения, считает функциями государства основные направления его деятельности, обусловленные «объективной потребностью объединенных обменными отношениями людей решать общие дела, содержание которых задано характером исторически определенного общества»14.
Ряд ученых, рассматривая понятие «функции государства», делают акцент на задачи, стоящие перед государством, формы и методы, с помощью которых функции реализуются. Так, определение А.Ф. Вишневского выглядит следующим образом: «Функции государства - это основные направления (виды) деятельности государства (всех его органов) по осуществлению важнейших задач, стоящих перед ним на определенных исторических этапах развития общества»15. Наконец, приведем мнение В.М. Корельского, который обобщает суждения вышеперечисленных исследователей: «Функции государства - это основные направления его деятельности, выражающие его сущность и социальное назначение, цели и задачи государства по управлению обществом в присущих ему формах и присущими ему методами»16.
13 Хропанюк В.Н. Теория государства и права. М.: Интерстиль, 1997. С. 156.
14 Спиридонов Л.И. Теория государства и права. М.: Проспект, 1996. С. 40.
15 Вишневский А.Ф., Горбаток Н.А., Кучинский В.А. Общая теория государства и права. Минск: Амалфея, 2002. С. 113.
16 Корельский В.М., Перевалов В.Д. Теория государства и права. М.: Норма, 2002. С. 146.
17
|
