ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования. Вступивший в действие с 1 июля 2002 г. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) является единственным кодифицированным актом, устанавливающим структуру и содержание производства по делам об административных правонарушениях.
Важную особенность КоАП РФ составляет четкое определение за- дач, субъектов, сроков, а также стадий производства по делам об административных правонарушениях, каждой из которых посвящена отдельная его глава.
С введением четкой постадийной структуры производство по делам об административных правонарушениях заметно приблизилось к уголовному процессу: оно возбуждается при наличии повода и достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения; в случае отказа в возбуждении дела об административном правонарушении выносится мотивированное определение и т.д.
Глава 28 КоАП РФ «Возбуждение дела об административном пра- вонарушении» представляет собой законодательную новеллу, наименование которой тождественно названию первой стадии производства по делам об административных правонарушениях. В Кодексе РСФСР об административных правонарушениях 1984 г. институт возбуждения дела об административном правонарушении фактически отсутствовал. Глава 18 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях оставляла без ответа вопросы о поводах к возбуждению дела об административном правонарушении, моменте его возбуждения, возможности отказа в возбуждении дела об административном правонарушении.
Теперь же отдельной главой КоАП РФ введена процедура, имеющая решающее значение для определения события административного правонарушения, фиксации обстоятельств, относящихся к этому событию, с
4
целью последующего рассмотрения уполномоченным должностным лицом дела об административном правонарушении1.
Вопросы теории и практики производства по делам об административных правонарушениях привлекают пристальное внимание многих ученых (А.Ф. Виноградов, В.В. Денисенко, Л.Л. Попов, Ю.П. Соловей, А.Ю. Якимов и др). Однако в научной литературе вопрос о первоначальной стадии производства по делам об административных правонарушениях однозначно так и не решен. Д.Н. Бахрах, А.С. Телегин, O.K. Застрожная и некоторые другие авторы в качестве данной стадии рассматривают административное расследование, Б.Р. Зуев, А.П. Коренев, Н.Г. Салищева, В.А. Лория, СИ. Котюргин - стадию возбуждения дела.
Правовая природа возбуждения дела об административном правонарушении, предусмотренного КоАП РФ, остается недостаточно изученной, поскольку в трудах большинства отечественных ученых стадия возбуждения дела об административном правонарушении подвергалась исследованию при отсутствии надлежащих законодательных норм. Наметившийся пробел в определенной мере восполняется диссертационным исследованием Б.Р. Зуева2, но в нем, на наш взгляд, недостаточно внимания уделено возбуждению дела об административном правонарушении как стадии производства по делам об административных правонарушениях, практически не рассмотрены этапы указанной стадии, деятельность субъектов возбуждения дела на каждом из этих этапов, неглубоко изучены процессуальные акты, выносимые на стадии возбуждения дела об административном правонарушении.
В практической деятельности правоохранительных органов реализация соответствующих норм сопряжена с определенными трудностями,
1 См.: Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях / Под ред. В.В. Черникова, Ю.П. Соловья. - М: Юрайт-Издат, 2002. - С. 666.
2 См.: Зуев Б.Р. Возбуждение дела об административном правонарушении: Автореф. дис... канд. юрид. наук. - М., 2004. - С. 26.
5
порождаемыми их недостатками и противоречивостью. Кроме того, нельзя, по нашему мнению, согласиться с положениями указанного диссертационного исследования о том, что административное расследование имеет место в рамках стадии возбуждения дела об административном правонарушении и представляет собой особую форму возбуждения дела, что момент возбуждения дела об административном правонарушении при применении мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении может быть исключен, что постановление-квитанция служит актом возбуждения дела, а не процессуальным актом, завершающим стадию рассмотрения дела, и т.д.
Вышеназванные обстоятельства предопределили выбор темы исследования и его содержание.
Цели и задачи исследования. Целью исследования является разработка научно обоснованных предложений по совершенствованию правового регулирования возбуждения дела об административном правонарушении.
Достижение указанной цели обусловлено необходимостью постановки и решения следующих задач:
- сформулировать понятие возбуждение дела об административном правонарушении, определить место стадии возбуждения дела в производстве по делам об административных правонарушениях;
- исследовать поводы к возбуждению дела об административном правонарушении;
-провести научный анализ нормативных правовых актов, регламентирующих производство по делам об административных правонарушениях;
-изучить практику возбуждения дел об административных правонарушениях;
-сформулировать научные рекомендации по применению законодательства об административных правонарушениях для органов и долж-
6
ностных лиц, уполномоченных возбуждать дела об административных правонарушениях;
- разработать предложения по совершенствованию правового регулирования возбуждения дела об административном правонарушении.
Объект и предмет исследования. Объект исследования - административно-правовые отношения, возникающие в процессе возбуждения дела об административном правонарушении.
Предмет исследования составляют нормы, регулирующие административно-правовые отношения, возникающие в процессе возбуждения дела об административном правонарушении, практическая деятельность правоприменительных органов по возбуждению дел об административных правонарушениях.
Методология и методика исследования. Методологическую базу диссертации составляют формально-юридический, сравнительно-правовой и исторический методы исследования, а также общенаучные и специальные социологические методы исследования: индукция, дедукция, сравнительный и статистический анализ, анкетирование, интервьюирование, анализ документов и др.
Научная обоснованность и достоверность содержащихся в диссертации выводов, предложений и рекомендаций определяются эмпирической базой исследования, которую составили официально опубликованная судебная практика Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ по делам об административных правонарушениях; данные, полученные в результате изучения 300 дел об административных правонарушениях, рассмотренных судьями г. Омска и Омской области в 2002-2004 гг., 75 архивных дел об административных правонарушениях, возбужденных сотрудниками милиции Первомайского УВД САО г. Омска и УВД КАО г. Омска в 2004 г.; анкетирование и интервьюирование 270 сотрудников органов внутренних дел (милиции) Омской и Новосибирской областей (участковые уполномоченные милиции,
сотрудники подразделений дорожно-патрульной службы ГИБДД, подразделений по борьбе с правонарушениями в сфере потребительского рынка и исполнения административного законодательства), а также 50 работников прокуратуры г. Омска и Омской области.
При подготовке работы использовались результаты эмпирических исследований, полученные другими авторами по проблемам, имеющим отношение к теме диссертации, а также результаты анализа сотрудника- ми кафедры административного права и административной деятельности органов внутренних дел Омской академии МВД России 1845 дел об административных правонарушениях, рассмотренных судьями г. Омска и Омской области в 2002-2004 гг.
Теоретической основой исследования послужили научные труды в области теории права и государства, конституционного, уголовно-процессуального, гражданско-процессуального, арбитражно-процессуального и административного права.
Нормативной базой диссертации являются международные нормативные правовые акты, законодательства Российской Федерации, подза- конные акты, в том числе нормативные акты Министерства внутренних дел Российской Федерации.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что диссертант предлагает собственные подходы к решению некоторых проблем правового регулирования возбуждения дела об административном правонарушении и организации процесса возбуждения дела.
В работе содержатся предложения по совершенствованию законодательства, регулирующего возбуждение дела об административном правонарушении, сформулированы основные понятия, необходимые для изучения стадии возбуждения дела об административном правонарушении, определено место указанной стадии в производстве по делам об административных правонарушениях, предложены рекомендации по ре-
8
шению вопросов, возникающих у должностных лиц при возбуждении дела об административном правонарушении.
Научную новизну диссертационного исследования определяют основные положения, выносимые на защиту:
1. Возбуждение дела об административном правонарушении, согласно концепции законодателя, представляет собой первоначальную стадию производства по делам об административных правонарушениях и состоит из следующих этапов: 1) приема и регистрации информации о правонарушении, 2) предварительной проверки, 3) принятия решения о возбуждении дела или об отказе в его возбуждении и процессуального оформления принятого решения, 4) прекращения производства по делу об административном правонарушении до передачи его на рассмотрение (факультативный этап), 5) направления дела по подведомственности.
2. Под сроком стадии возбуждения дела об административном правонарушении понимается установленный законом отрезок времени, который начинается с момента обнаружения должностным лицом деяния, содержащего признаки административного правонарушения, и заканчивается направлением дела по подведомственности. Анализ КоАП РФ позволяет сделать вывод о том, что максимальный срок стадии возбуждения дела составляет трое суток. С учетом потребностей правоприменительной практики общий срок стадии возбуждения дела следует увеличить до пяти суток.
3. Предупреждение и постановление-квитанция - это по своей сути постановления о назначении административного наказания, и они выносятся по результатам рассмотрения дела (ч. 1. ст. 29.9 КоАП РФ), в силу чего целесообразно законодательным путем исключить их из перечня документов, с момента составления которых дело об административном правонарушении считается возбужденным.
9
4. Субъектов возбуждения дела об административном правонарушении в зависимости от осуществляемых ими полномочий можно рассматривать как должностных лиц:
- уполномоченных принимать сообщения об административных правонарушениях и участвовать в их проверке, а также возбуждать дела об административных правонарушениях составлением протокола о применении мер обеспечения производства по делу (например, сотрудники патрульно-постовой службы милиции при пресечении административных правонарушений в области предпринимательской деятельности);
- уполномоченных принимать итоговое решение в рамках стадии возбуждения дела (их перечень содержится в ст. 28.3 КоАП РФ). В рамках осуществления прокурорского надзора подобными полномочиями наделен также прокурор (ст. 28.4 КоАП РФ).
5. Перечень документов, составление которых считается моментом возбуждения дела об административном правонарушении (ч. 4 ст. 28.1 КоАП РФ), требуется дополнить постановлением прокурора о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования.
6. Необходимо дополнить ст. 28.3 КоАП РФ частью 7, изложив ее в следующей редакции: «Если настоящим Кодексом предусмотрено составление протоколов об одних и тех же административных правонарушениях должностными лицами различных органов, то дело возбуждается должностным лицом того органа, в который поступила информация об административном правонарушении».
7. В органах внутренних дел отсутствует система учета материалов, на основании которых принимались решения об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении. Необходимо предусмотреть подобный отказ в качестве варианта в графе Журнала учета иной информации о правонарушениях «Результаты проверки информации».
10
8. КоАП РФ следует дополнить нормой о возможности прекращения дела об административном правонарушении в связи с примирением сторон (до передачи его на рассмотрение).
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования. Полученные результаты и выводы могут быть использованы для совершенствования правового регулирования возбуждения дела об административном правонарушении, повышения эффективности деятельности органов и должностных лиц, уполномоченных возбуждать дела об административных правонарушениях.
Практическая значимость проведенного исследования заключается в том, что его результаты дополняют и обобщают научные знания по вопросу возбуждения дела об административном правонарушении, могут быть использованы в процессе преподавания курсов «Административное право», «Административная деятельность органов внутренних дел».
Апробация результатов исследования. Диссертация прошла обсуждение на заседании кафедры административного права и административной деятельности органов внутренних дел Омской академии МВД России. Основные положения диссертационного исследования изложены в докладах на международных научно-практических конференциях «Международные юридические чтения» (Омский юридический институт, 2004, 2005 гг.), межвузовских научных конференциях адъюнктов и
I __
соискателей «Подходы к решению проблем законотворчества и правоприменения» (Омская академия МВД России, 2004 г.), «Преемственность и новации в юридической науке» (Омская академия МВД России, 2005 г.).
Результаты проведенного исследования используются в практической деятельности участковых уполномоченных милиции ГОМ №1 УВД Кировского административного округа г. Омска, сотрудниками отделения дознания ПДПС ГИБДД УВД Омской области, а также в образовательном процессе и научно-исследовательской работе в Омской акаде-
мии МВД России, Омском юридическом институте, Владивостокском филиале Дальневосточного юридического института МВД России.
По теме диссертации опубликованы пять научных работ.
По результатам исследования подготовлен авторский проект Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях».
Структура и объем диссертации. Диссертация состоит из введе- ния, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложения.
4
ГЛАВА I. ПОНЯТИЕ ВОЗБУЖДЕНИЯ ДЕЛА ОБ
АДМИНИСТРАТИВНОМ ПРАВОНАРУШЕНИИ И ЕГО МЕСТО В ПРОИЗВОДСТВЕ ПО ДЕЛАМ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ
ПРАВОНАРУШЕНИЯХ
§ 1. Сущность возбуждения дела об административном правонарушении
* Возбуждение дела об административном правонарушении в юридической литературе рассматривается как:
1) правовой (административно-процессуальный) институт;
2) процессуальное решение;
3) правоприменительный акт и юридический факт;
4) стадия производства по делам об административных правонарушениях.
В теории права под правовым институтом понимают систему взаимосвязанных норм, регулирующих относительно самостоятельную совокупность общественных отношений1. Он представляет собой обособ-
# ленный блок отрасли права, которому свойственны следующие признаки:
- однородность фактического содержания (правовой институт предназначен для регулирования самостоятельной, относительно обособленной группы отношений либо отдельных поступков, действий людей);
- юридическое единство правовых норм (нормы, входящие в правовой институт, образуют единый комплекс, выражаются в общих положениях, правовых принципах, специфических правовых понятиях, что создает особый, присущий для данного вида отношений правовой режим регулирования);
1 См.: Сырых В.М. Теория государства и права. - М., 2004. - С. 236.
- нормативная обособленность (нормы, образующие правовой институт, обособлены в главах, разделах, частях, иных структурных частях закона либо иного правового акта)1.
Анализ административно-процессуальных норм КоАП РФ, регулирующих деятельность уполномоченных органов и должностных лиц по возбуждению дела об административном правонарушении, позволяет сделать вывод о том, что вышеназванные признаки правового института присущи данным нормам.
Во-первых, совокупность указанных норм предназначена для регулирования самостоятельной, относительно обособленной группы отношений, возникающих на первоначальной стадии производства по делам об административных правонарушениях в процессе реагирования соответствующих органов государственной власти на административное правонарушение. Правовую сущность отношений по возбуждению дела об административном правонарушении составляет деятельность должностных лиц компетентного органа государства, направленная на выявление и регистрацию информации о совершенном или готовящемся ад- министративном правонарушении, а также обоснованное и быстрое реагирование на обнаруженные признаки правонарушения административно-процессуальными средствами с целью обнаружения оснований для принятия решения о возбуждении дела или отказе в этом.
Во-вторых, нормы, входящие в правовой институт возбуждения дела об административном правонарушении, образуют единый комплекс, закрепляют общие положения, специфические правовые понятия (например, поводы к возбуждению дела об административном правонарушении, момент его возбуждения), что создает особый, присущий данному виду отношений правовой режим деятельности должностных лиц по возбуждению дела об административном правонарушении.
См.: Общая теория права и государства / Под ред. В.В. Лазарева. - М., 1996. - С. 169.
14
В-третьих, административно-процессуальные нормы, образующие правовой институт «возбуждение дела об административном правонарушении», обособлены в отдельную главу КоАП РФ. Как уже подчеркивалось, это является законодательной новеллой.
Именно с реализацией норм рассматриваемого правового института законодатель связывает начало административно-юрисдикционного производства.
Изложенное позволяет сделать вывод о том, что возбуждение дела об административном правонарушении в качестве правового института представляет собой совокупность административно-процессуальных норм, содержащихся в главе 28 КоАП РФ и регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе возбуждения уполномоченными органами и должностными лицами дел об административных правонарушениях.
В соответствии с ч. 3 ст. 28.1 КоАП РФ дело об административном правонарушении может быть возбуждено уполномоченным должностным лицом только при наличии хотя бы одного из поводов, предусмотренных ч. 1 названной статьи, и достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения. Таким образом, при изучении полученного источника информации о совершенном административном правонарушении должностному лицу необходимо установить, достаточно ли данных, указывающих на наличие события административного правонарушения. По результатам проведенной проверки принимается решение о возбуждении дела об административном правонарушении либо об отказе в его возбуждении.
А.П. Клюшниченко, А.П. Шергин и некоторые другие ученые высказывали точку зрения о том, что момент принятия решения о возбуждении дела совпадает с составлением протокола об административном
л 15
правонарушении1. Однако подобный подход применим только в тех случаях, когда сразу после выявления правонарушения возможно установить достаточные данные для составления указанного протокола (зачастую на месте совершения административного правонарушения).
Все процессуальные действия, проводимые должностным лицом по установлению события административного правонарушения, направлены на обоснование решения о возбуждении дела об административном * правонарушении, которое принимается, как правило, при наличии обос-
нованного предположения о совершении административного правонарушения. В этой связи справедливой представляется позиция Д.Н. Бахраха, который связывает принятие решения о возбуждении дела с началом действий, направленных на собирание доказательств, подтверждающих или опровергающих совершение административного де-ликта . Отсюда следует, что должностное лицо принимает решение о возбуждении дела при наличии достаточных данных о событии правонарушения, и совсем не обязательно для этого устанавливать все признаки состава. Соответственно, после возбуждения дела производство в % ряде случаев может быть и прекращено.
Если данных о событии административного правонарушения недостаточно, уполномоченное должностное лицо принимает решение об отказе в возбуждении дела. В каждой конкретной ситуации решение должностным лицом принимается по своему внутреннему убеждению, т.е. исходя из своей собственной оценки всех первичных материалов.
Рамками ст. 28.3 КоАП РФ законодатель ограничил круг лиц, имеющих право принимать решение о возбуждении дела об административном правонарушении.
1 См.: Клюшниченко А.П., Шергин А.П. Административные комиссии. - М., 1975. - С. 76. См. также: Голосниченко И.П. Отношения, возникающие при возбуждении административного производства, и проблемы их регулирования // Производство по делам об административных правонарушениях в органах внутренних дел. - Киев, 1983 - С. 95.
2 См.: БахрахД.Н. Административное право России. - М, 2000. - С. 543.
16
С учетом изложенного можно прийти к выводу, что процессуальное решение о возбуждении дела об административном правонарушении принимается уполномоченным ст. 28.3 КоАП РФ должностным лицом при установлении события административного правонарушения.
Решение о возбуждении дела об административном правонарушении должно быть процессуально оформлено. Вовне оно выступает в качестве правоприменительного акта.
В действующем законодательстве РФ в настоящее время отсутствуют как общее понятие правового акта, так и понятие административно-правового акта.
В юридической литературе под административным актом (правовым актом управления) понимают правовой акт, регулирующий управленческие отношения или разрешающий конкретное управленческое дело (спор), устанавливающий новый правовой статус субъектов права, обладающий государственно-властным характером, издаваемый субъектами публичного управления в одностороннем административном порядке согласно установленной процедуре для достижения целей управления, решения его задач и осуществления управленческих функций1.
Процессуальный акт возбуждения дела об административном правонарушении по своему юридическому содержанию, на наш взгляд, представляет собой индивидуальный правовой акт, поскольку соответствует всем его признакам.
В науке административного права признано, что индивидуальный акт управления есть односторонне властное волевое решение компетентного административного органа, выраженное в установленной законодательством официально-документальной форме, принимаемое на основе соответствующих норм административного права в отношении индивидуально определенного физического или юридического лица с це-
1 См., напр.: Бахрах Д.Н., Российский Б.В., Стартов Ю.Н. Административное право: Учебник для вузов. - М., 2004. - С. 321.
17
лью установления, изменения, прекращения или подтверждения его прав (правового статуса) и (или) обязанностей1. Данный процессуальный акт, в отличие от нормативного, носит ярко выраженный правоприменительный характер, поскольку не содержит норм права, устанавливающих общеобязательные правила поведения, а определяет, изменяет или отменяет права и обязанности конкретных лиц. По своему содержанию индивидуальные правовые акты - это распорядительные правовые акты, в которых находит выражение конкретное юридически властное волеизъявление субъекта исполнительной власти, носящее разовый характер применения и обращенное к конкретному адресату.
Полагаем, что решение о возбуждении дела об административном правонарушении в качестве процессуального акта представляет собой имеющий юридическое значение документ, оформляющий волеизъявление должностных лиц государственных органов начать производство по делу об административном правонарушении.
Часть 4 ст. 28.1 КоАП РФ содержит перечень официальных письменных документов, констатирующих факт (являющихся объективным выражением факта) возбуждения дела об административном правонарушении. Данные процессуальные акты-документы имеют значение юридического факта , с которого начинается производство по делу об административном правонарушении. Именно с момента составления официального процессуального документа, указанного в ч. 4 ст. 28.1 КоАП РФ, возможны появление таких процессуальных фигур, как свидетель, лицо, в отношении которого ведется производство по делу, понятые, а также проведение отдельных процессуальных действий, например ареста имущества.
1 См., напр.: Гвоздева А.Н. О понятии и особенностях индивидуального административно-правового акта // Актуальные проблемы юридической науки и правоприменительной практики: Сб. науч. тр. - Киров, 2004. - Ч. 1. - С. 151.
2 Под юридическим фактом в данном случае понимается деяние (действие или бездействие), с которым закон связывает возникновение, изменение или прекращение правоотношений. |
