Введение Актуальность исследования. Сегодня, когда Российская Федерация
уверенно движется по пути конституционно-правовых реформ, преобразований в сфере системы государственного управления и административного реформирования, когда все ветви власти едины в признании приоритета прав и свобод человека и гражданина во всех сферах и областях государства и общества, особую значимость приобретает вопрос правильного и целесообразного применения государственной администрацией принудительных мер. Наибольшую важность представляют принудительные меры, применяемые для обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, так как они непосредственно связаны с привлечением физических и юридических лиц к административной ответственности, сопряжены со значительными ограничениями прав и свобод человека и имеют строго установленную процессуальную форму применения. Несмотря на достаточно существенную урегулированность оснований и порядка применения данных мер, на практике чрезвычайно часты случаи их неправомерного применения и как следствие серьёзные нарушения прав и свобод и интересов физических и юридических лиц, несоблюдение процессуального порядка привлечения к административной ответственности, а значит ненадлежащее выполнение правоохранительной функции государства, причинение существенного вреда безопасности и благополучию гражданского общества.
Недооценка важности обоснованного и правомерного применения, названных выше принудительных мер, неминуемо приводит к процессуальным ошибкам, невозможности привлечения к ответственности виновных лиц, социальному недовольству добропорядочных граждан действиями милиции, укоренение недоверия к ней и усиление уверенности в бессилии власти перед правонарушителями и неспособности обеспечивать эффективную охрану общества. Социальная значимость, обусловленная тем, что применение принудительных мер является всегда видимой и заметной для граждан частью правоохранительной деятельности государственных органов, по которой складывается общее
4
впечатление о деятельности таковых, требует серьезного и внимательного подхода к разрешению данной проблемы.
Все вышеизложенное приводит к выводу о возможности, а учитывая потребность дальнейшего совершенствования правового регулирования применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, и о настоятельной необходимости проведения данного диссертационного исследования.
Анализ института мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях целесообразно производить как с позиции достижений науки административного права, так и с позиции конституционно-правовых основ регулирования данного института. Именно такой подход является достаточно интересным и плодотворным.
Имеющиеся в данной сфере исследования проводились до принятия Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях1, который значительно изменил перечень, основания и порядок применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, Кроме того, за последнее время, был принят ряд подзаконных актов, конкретизирующих порядок применения названных мер. Достижения современной правовой науки в области административного процесса, также требуют пересмотра ряда теоретических положений.
Исследование административно-процессуальных мер и мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях началось сравнительно недавно, а как самостоятельная группа административно-процессуальных мер они, в рамках отдельного исследования, не рассматривались. Кроме того, данная проблема исследовалась исключительно с позиции административного принуждения, без учета достижений административного процесса, что, на взгляд диссертанта, не способствовало всестороннему сущностному раскрытию данного комплексного явления.
1 Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 1 (часть I) Ст. 1.
5
Указанные обстоятельства, а также значение этих мер в обеспечении правопорядка, законности и гарантий прав личности, обуславливают необходимость дальнейшей теоретической разработки данной проблемы.
Степень разработанности проблемы. Значительный вклад в разработку данной проблемы внесли такие ученые, как: С.С. Алексеев, С.Н. Кожевников, В.Д. Ардашкин, Б.Т. Базылев, Г.В. Атаманчук, Ц.А. Ямпольская, А.Б. Агапов, В.Д. Сорокин, М.С. Студеникина, В.Г. Салищева, Ю. А. Тихомиров, Ю.Н. Ста-рилов, Л.Л. Попов и другие авторы.
В качестве основных трудов, посвященных непосредственно рассматриваемой проблеме, следует выделить работы Д.Н. Бахраха, В.Р. Кисина, Ю.И. Попугаева, А.И. Дворяка, Г.Т. Агеенковой, А.П. Шергина, И.А. Галагана, Л.А. Мицкевич, Ю.П. Соловья, А.И. Потапова и некоторых других авторов.
Отдельные аспекты исследуемой проблемы были рассмотрены: А.Н. Са-гиндыковой, В.П. Новоселовым, В.И. Майоровым.
При этом необходимо отметить недостаточную разработанность исследуемых мер как самостоятельного правового института. Некоторые меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях вообще не подвергались осмыслению и научной разработке.
Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является комплексный анализ правовой природы мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, применяемых милицией, выявление их системообразующих признаков и разработка на этой основе научно-обоснованных предложений по совершенствованию административного законодательства и практики его применения в административно-юрисдикционной деятельности органов внутренних дел.
В соответствии с поставленной целью определяются следующие основные задачи: определить системообразующие признаки мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, применяемых милицией; соотнести (сопоставить) исследуемую группу мер административно-процессуального принуждения с иными мерами административного принужде-
б
ния; осуществить научную классификацию исследуемых мер и раскрыть содержание их основных видов; выработать научно-обоснованные предложения по регламентации оснований и порядка применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях милицией и совершенствованию практики их применения.
Объект и предмет исследования. Объектом диссертационного исследования являются специфические административно-процессуальные отношения, возникающие при применении мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях милицией. Предметом исследования выступили отечественное законодательство, регулирующее основание и порядок применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, практика применения таковых, судебные решения по делам об административных правонарушениях, теоретические положения науки теории права, конституционного и административного права, социологические данные.
Научная новизна диссертационного исследования. Содержанию диссертации присуща научная новизна, заключающаяся, прежде всего в том, что проблема применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях впервые исследована комплексно с позиций государственного принуждения и административного процесса в синтезированной форме, на основе нового законодательства об административной ответственности, развитие которого в данной сфере продолжается и требует определенной коррекции.
Работа представляет собой первое монографическое исследование, в результате которого систематизированы характерные признаки мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, восполнены теоретические знания правовой природы этих мер путем их выделения в качестве самостоятельной группы мер административно-процессуального принуждения. В свою очередь это позволило определить содержание и объем названных институтов и их соотношение со смежными явлениями.
7
В результате исследования получен ряд новых положений, которые выносятся на защиту:
1. Административное принуждение - есть разновидность государственного принуждения, выражающаяся в негативном властном воздействии на волю субъектов, с целью понудить их к должному поведению, в случае добровольного невыполнения ими правовых предписаний, в целях недопущения противоправного поведения или наступления опасных событий, а также их последствий, охраны и защиты общественных отношений, складывающихся в сфере государственного управления.
2. На основе теоретических аргументов и примеров действующего законодательства подтверждено наличие мер административно-процессуального принуждения как в рамках производства по делам об административных правонарушениях, так и в рамках иных административных производств. На основе чего, предлагается отразить общие начала применения всех принудительных административно-процессуальных мер в «административно-процессуальном кодексе», объективная необходимость принятия которого является признаваемой ведущими учеными-административистами (Ю.Н. Стариловым, В.В. Полянским, Ю.А. Тихомировым и др.).
3. Меры административно-процессуального принуждения - это самостоятельная группа мер административного принуждения, урегулированных административно-процессуальными нормами, применяемых в целях обеспечения четкого, полного, своевременного и правомерного осуществления необходимых процессуальных действий и соблюдения процедур в рамках административных производств, составляющих административный процесс.
4. Меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях являются самостоятельной группой мер административно-процессуального принуждения, отличающееся сферой применения, наличием специального нормативного акта, регулирующего порядок применения таковых (27 глава КоАП РФ), специфическими задачами (свойственно дуалистическое назначение), строгой процессуальной формой применения, специальными
8
субъектами полномочными применять таковые, особым порядком обжалования. На взгляд диссертанта законодатель не совсем верно назвал рассматриваемую группу мер. Было бы правильнее назвать их «принудительными мерами обеспечения производства по делам об административных правонарушениях», подчеркнув их принудительную сущность и отграничив от схожих мер, направленных на обеспечение производства, носящих непринудительный характер (составление протокола, назначение экспертизы и т.п.).
5. Меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях - это урегулированная нормами административного права совокупность юридически значимых принудительных действий, применяемых компетентными органами, и являющихся способами обеспечения осуществления установленного порядка производства по делам об административных правонарушениях, реализации его задач, а также процессуальных обязанностей и полномочий участников производства.
6. Меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, в зависимости от целей их применения, классифицируются на три основные группы: а) меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях пресекательного характера; б) меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, направленные на получение доказательств; в) меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, направленные на исполнение постановления по делу об административном правонарушении.
7. Меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях пресекательного характера - это меры, направленные на прекращение противоправного поведения лица совершающего правонарушение, посредством принудительного ограничения свободы передвижения и действий такого лица или свободы пользования имуществом, явившимся предметом либо орудием совершения правонарушения, в целях обеспечения совершения необходимых процессуальных действий и процедур, применения иных мер обеспечения, установления личности нарушителя.
9
8. Меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, направленные на получение доказательств, представляют собой урегулированные административно-процессуальными нормами принудительные юридически значимые действия компетентных органов, направленные на обнаружение, фиксацию и надлежащее изъятие доказательств по делу об административном правонарушении.
9. Меры, направленные на исполнение постановления по делу об административном правонарушении - это урегулированные административно-процессуальными нормами юридически значимые действия компетентных органов и их должностных лиц, представляющие собой принудительные ограничения, применяемые с целью обеспечения исполнения административного наказания, назначаемого в дальнейшем, и обеспечение взыскания, причиненного ущерба и издержек по делу.
10. Меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях классифицируются, в зависимости от субъекта, к которому они могут быть применены, на: а) меры, применяемые только в отношении физических лиц (доставление, задержание, привод, отстранение от управления транспортным средством соответствующего вида, задержание транспортного средства, запрещение его эксплуатации, освидетельствование на состояние опьянения, личный досмотр, досмотр вещей, находящихся при физическом лице, досмотр транспортного средства); б) меры, применяемые только в отношении юридических лиц (осмотр принадлежащих юридическому лицу помещений, территорий, находящихся там вещей и документов); в) меры, применяемые как в отношении физических, так и юридических лиц (арест товаров, транспортных средств и иных вещей, изъятие вещей и документов).
Каждая группа мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях является отдельным, самостоятельным институтом, входящим и обоснованно занимающим свое важное место в общей системе государственного принуждения.
10
11. Существует объективная необходимость дополнить Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях рядом новеллизаци-онных норм и положений:
1) в ст. 27.2 КоАП РФ установить максимальный срок в течение которого может быть осуществлено доставление (не более одного часа);
2) в ст. 27.3 КоАП РФ четко дефинитивно закрепить в качестве начала течения срока административного задержания момент фактического ограничения свободы действий и перемещений лица на месте совершения правонарушения, если таковое не связано с доставлением в помещение компетентного органа;
3) в ст. 27.13 КоАП РФ необходимо установить срок, в течение которого причина задержания транспортного средства может быть устранена на месте задержания без помещения на специализированную охраняемую стоянку;
4) в главах 28 и 29 КоАП РФ следует дополнительно регламентировать порядок надлежащего оповещения лиц, без которых дело об административном правонарушении не может быть рассмотрено, о месте и времени рассмотрения такового.
12. Необходимо в ст. 11 Закона РФ «О милиции»1 закрепить обязанность предоставления защитника с момента физического (фактического) задержания лица в связи с административным правонарушением и обязанность разъяснения его прав и обязанностей, так как сотрудники милиции, осуществляющие таковое, реально ограничивают свободу человека.
13. Целесообразно внести ряд дополнений и изменений в некоторые подзаконные нормативные акты:
) в Постановлении Правительства РФ от 18 декабря 2003 г. № 759 «Об утверждении Правил задержания транспортного средства, помещения его на стоянку, хранения, а также запрещения эксплуатации»2 необходимо детализировать порядок вывоза транспортного средства на специализированную ох-
1 Ведомости съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 16. Ст. 503.
2 СЗ РФ. 2003. №51. Ст. 4990.
11
раняемую стоянку методом полной или частичной погрузки на другое специализированное наземное транспортное средство (для наземных легковых транспортных средств), в целях обеспечения безопасности дорожного движения;
) в этом же нормативном акте следует закрепить перечень должностных лиц органов внутренних дел, полномочных разрешать выдачу задержанного транспортного средства с охраняемой стоянки, к таковым лицам целесообразно отнести: начальника (его заместителей) подразделения или службы, осуществившей задержание, старшего оперативного дежурного (начальника дежурной смены) и самого сотрудника, применившего данную меру;
) в Постановлении Правительства РФ от 26 декабря 2002 г. № 930 «Об утверждении Правил медицинского освидетельствования на состояние опьянения лица, которое управляет транспортным средством, и оформления его результатов»1 необходимо установить срок, в течение которого лицо должно быть направленно на медицинское освидетельствование с момента отстранения его от управления транспортным средством (не позднее двух часов);
) в том же нормативном акте целесообразно предусмотреть возможность отвода медицинского работника, осуществляющего медицинское освидетельствование, по аналогии с отводом эксперта и специалиста;
) в Приказе МВД РФ от 15 марта 1999 г. № 190 «Об организации и проведении государственного технического осмотра транспортных средств»2 закрепить возможность проведения Государственного технического осмотра для транспортных средств, государственные регистрационные знаки которых сняты уполномоченными должностными лицами и находятся на хранении.
Методологической основой исследования является всеобщий диалектический метод познания. Также методами, использовавшимися в работе, явились: сравнительно-правовой, формально-логический, системно-структурного анализа, социологический.
1 СЗ РФ. 2002. № 52. Ч. II. Ст. 5233.
2 Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 1999. № 18 — 19.
12
Кроме того, при изучения отдельных аспектов применялись анкетирование и интервьюирование сотрудников различных подразделений милиции общественной безопасности наиболее часто применяющих данную группу мер.
Основные выводы диссертационного исследования основаны на новейших достижениях таких юридических наук, как теория государства и права, конституционное право, административное право, уголовное и гражданское право, уголовный и гражданский процесс, а также достижениях философии и социологии.
В диссертации анализируются нормы действующего административного законодательства России, подзаконные акты Президента и Правительства Российской Федерации, ведомственные нормативные акты.
Эмпирической базой исследования являются материалы изучения и обобщения практики деятельности милиции городов Екатеринбурга,. Магнитогорска, Кургана, а также Свердловской, Курганской, Оренбургской, Челябинской и Тюменской областей. В рамках исследования изучено и проанализировано более 100 дел об административных правонарушениях, рассмотренных органами внутренних дел и судами. Изучено более 300 материалов применения отдельных мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. Проанкетировано и проинтервьюировано в течение 2002 - 2004 годов 250 сотрудников милиции различных городов двух федеральных округов (Уральского и Приволжского). В качестве респондентов выступили сотрудники милиции общественной безопасности МВД России, применяющие в своей деятельности меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, в возрасте от 20 лет, имеющих среднее, среднее специальное и высшее профессиональное образование (в том числе и юридическое), прослужившие в должности более 1 года.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Полученные в ходе исследования выводы и результаты позволяют глубже проникнуть в сущность различных мер обеспечения производств по делам об административных правонарушениях, выявить специфику юридической природы отдель-
13
ных разновидностей таких мер. Эти результаты могут служить дополнительными теоретическими предпосылками разработки и обоснования предложений по дальнейшему совершенствованию правотворческой и правоприменительной деятельности соответствующих государственных органов.
Основные положения и выводы диссертационного исследования целесообразно использовать в учебном процессе, для более глубокого изучения соответствующих разделов курсов административного права и административной деятельности органов внутренних дел, при разработке специальных курсов и дисциплин, а также в рамках служебной подготовки сотрудников органов внутренних дел, в полномочия которых входит производство по делам об админист-. ративных правонарушениях.
Результатом диссертационного исследования являются конкретные рекомендации и предложения, направленные на укрепление законности и повышение эффективности деятельности органов внутренних дел в сфере привлечения лиц к административной ответственности и борьбы с правонарушениями.
Апробация результатов исследования. Основные результаты исследования стали предметом обсуждения на научных и научно-практических конференциях межвузовского, регионального и международного уровней на базе Уральского юридического институте МВД России (2002 - 2004 г.г.)> ГУВД Свердловской области (2003 г.), Уральской академии государственной службы (2004 г.). Автор участвовал в разработке методических рекомендаций по применению мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, направленных в соответствии с планом научной деятельности Уральского юридического института МВД России в ГУК МВД России. Положения диссертации нашли свое отражение в подготовленном совместно с другими исследователями учебном пособии по административному праву, курсе лекций по административной юрисдикции органов внутренних дел, различных программах и методических пособиях. Основные идеи данного исследования используются в учебном процессе Уральского юридического института МВД России. Результаты диссертационного исследования и основанные на них вы-
14
воды, предложения и рекомендации прошли обсуждение на кафедре конституционного и административного права Южно-Уральского государственного университета. По теме диссертации автором опубликованы 5 статей и 2 учебных пособия.
Структура и объем диссертации. Структура диссертации соответствует целям и задачам исследования. Она состоит из введения, двух глав, заключения двух приложений и списка используемой литературы.
15
Глава 1. Правовая характеристика мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях
§ 1. Место и значение мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях в системе административного принуждения и административного процесса
Меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, рассмотрению которых посвящено данное исследование, представляют собой разновидность мер государственного принуждения, а поэтому не могут быть с достаточной полнотой, последовательностью и системностью рассмотрены без уяснения понятия и сущности последних. Бесспорным является факт наличия между мерами государственного, административного, административно-процессуального принуждения и мерами обеспечения производства по делам об административных правонарушениях диалектической взаимосвязи общего, родового и частного. Диалектический метод предполагает исследование тех или иных явлений лишь на основе выяснения их неразрывных связей и взаимообусловленности с более общими категориями. Совершенно очевидно также и то, что отдельное не существует иначе, как в неразрывной связи с общим, и что развитие и состояние целого обуславливает развитие и состояние его части. Следовательно, прежде чем приступить к изучению мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, необходимо рассмотреть более общие категории: социальное принуждение, государственное принуждение, административное принуждение и административно-процессуальное принуждение - уяснить их взаимосвязь и соотношение, место и значение исследуемых нами мер среди последних. Именно такой подход продиктован требованиями полноты, всесторонности, комплексности, последовательности и системности исследования.
Отправной точкой нашего исследования станет, в первую очередь, наиболее общая из обозначенных категорий - институт социального принуждения.
16
Принуждение как необходимый атрибут и признак любого вида власти присущ всякой организованной общности людей. Принуждение есть социальное явление.
Общая характеристика принуждения в научной и учебной литературе традиционно начинается с описания соотношения методов убеждения и принуждения в социальном управлении1. При этом совершенно справедливо подчеркивается, что понятие «принуждение» не является синонимом понятия «власть», но познание природы каждого из этих явлений невозможно без их изучения в комплексе2.
Не углубляясь в исследование категории «власть» и подходов к её пониманию, приведем определение данного понятия, как политико-правового явления, каковым оно, прежде всего, является и интересует нас в рамках данного диссертационного исследования. Итак, власть - «способность и возможность *" оказывать определяющее воздействие на деятельность, поведение людей с помощью каких-либо средств - воли, авторитета, права, насилия»3; «в отличие от ' физического насилия, сила, оказывающая воздействие на тело, душу и ум, пронизывающая их, подчиняющая другому закону своей воли»4; «это способность и возможность осуществлять свою волю (личностью, группой или партией, классом, государством и т.д.), оказывать эффективное воздействие на деятельность (поведение) людей с помощью различных средств (авторитета, права, убеждения, насилия и т.д.)»5. Данный перечень - лишь незначительная часть имеющихся в социальных науках определений понятия «власть».
Сущность управления состоит в подчинении воли многих единой управляющей воле, поскольку само управление направлено на координацию, упоря-
1 См., напр.: Попов Л.Л., Шергин А.П. Управление. Гражданин. Ответственность. Л., 1975. С. 6-21.
2 См.: Попкова Е.С. Юридическая ответственность и ее соотношение с иными правовыми формами государственного принуждения: Дне... канд. юрид. наук. М., 2003. С. Ю.
Советский энциклопедический словарь / Гл. ред. А.М.Прохоров. М., 1990. С. 230. 4Философский энциклопедический словарь / Под ред. Е.Ф. Губского, Г.В. Кораблевой, В.А. Лутченко. М., 1997. С. 70. 5 Колдаев В.М. Государственная власть: Лекция. М., 1993. С. 4.
17
дочение поведения различных объектов управления. Это упорядочение может достигаться добровольно, если подвластные согласны с волей управляющего. Последнее происходит, когда управленческие команды соответствуют их интересам, когда на стороне управляющего (субъекта управления) есть авторитет власти. Отметим, если подчинение как свойство, внутренне присущее власти, проявляется в преобладании управляющей воли над волей управляемого, то, следовательно, в обязанности последнего входит необходимость выполнять управленческие команды, а в обязанности субъекта управления входит необходимость сообразовывать свои действия с интересами управляемого объекта. Если же подчинение не происходит добровольно, тогда власть выступает как сила, понуждающая объект управления подчиняться воле управляющего1.
Следовательно, социальное принуждение - это воздействие на лиц, добровольно не выполняющих предписаний субъекта социального управления, состоящее в понуждении управляемых выполнять предписываемые действия. Принуждение должно наступать только после того, как выяснилось, что объект управления добровольно не выполняет предписаний, то есть, отклоняется от заданного поведения. В этом и заключается роль и соотношение убеждения и принуждения в социальном управлении. Метод принуждения является не просто вспомогательным по отношению к методу убеждения, он может и должен быть применен только после применения методов убеждения, организации, разъяснения, воспитания и т.д2.
На наш взгляд, в структуре социального принуждения можно выделять различные уровни: межгосударственное, государственное, муниципальное и иное негосударственное принуждение.
Государственное принуждение - вид социального принуждения, значит, все положения, характеризующие социальное принуждение, присущи ему в полной мере. В то же время, государство является особым субъектом
1 См.: Корельский В.М., Перевалов В.Д. Теория государства и права: Учебник для вузов. М., 2002. С. 136.
2 См.: Мицкевич Л.А. Понятие, содержание и назначение административного принуждения // Государство и право. 2002. № 6. С. 85. |
