Введение
Актуальность темы диссертационного исследования. За
. десятилетие реформ произошли кардинальные преобразования
российского общества. На обломках прежнего механизма государственного управления возникли принципиально новые для страны институты государственной власти.
Сегодня в сознании государственных руководителей всех рангов
достижение гражданского мира и согласия неразрывно связано с идеями
правового государства, основанного на принципах господства права и
демократии. В свою очередь, идеалы права и демократии предполагают
j единое правовое пространство федеративного государства. В
I демократическом государстве, и тем более в федеративном, оптимальная
5 реализация власти в интересах граждан возможна только в ситуации, когда
j властные функции передаются на нижестоящие уровни власти - субъектам
федерации и органам местного самоуправления.
Совершенно очевидно, что в обществе, в котором органы местного j самоуправления наделены реальными полномочиями для решения
1 вопросов местного значения исходя из интересов жителей данной
1
j территории, ликвидируется отчуждение народа от государства. В нем
1 представители муниципального образования включены в процесс
] принятия общественно значимых решений. Тем самым местное
i
j*r самоуправление осуществляет эффективную связь между государством и
j населением, делая власть приближенной к гражданину, более понятной и
1 доступной, более действенной. За счет этого местное самоуправление
i
j превращается в один из неотъемлемых механизмов реального
! осуществления народовластия. Поэтому только жизнеспособная система
1 j местного самоуправления и его правовые основы являются условием для
устойчивой структуры государственной власти.
| В настоящее время в России в результате осуществления реформы
I местного самоуправления возобладала концепция общественного
самоуправления, которая относит органы муниципальных образований к
негосударственным структурам, то есть выделяет муниципальное управление из государственного. Такое отделение происходит на фоне упразднения действовавших ранее рычагов административного воздействия выше- на нижестоящий (муниципальный) уровень власти и отсутствия новых, современных способов взаимосвязи. «У нас до сих пор не выстроено эффективное взаимодействие между разными уровнями власти. Центр и территории, региональные и местные власти все еще соревнуются между собой, соревнуются за полномочия»1.
Таким образом, необходимость разработки эффективных способов комплексного взаимодействия органов государственной и муниципальной власти в Российской Федерации является на сегодня особенно актуальной.
Оценивая степень научной разработанности темы исследования, следует отметить, что фундаментальные теоретические исследования основ организации местного самоуправления реализовали в своих трудах такие российские и зарубежные ученые, как В.П. Безобразов, А.И. Васильчиков, Л.А. Велихов, Р. Гнейст, А.Д. Градовский, Г. Еллинек, Н.М. Коркунов, Н.И.Лазаревский, В.Н. Лешков, Э. Мейер, Р. Моль, 5 И. Редлих, О.Ресслер, Б.Н. Чичерин, Л. Штейн и ряд других авторов. Их научные труды составляют теоретическую базу любого исследования в области закономерностей организации местного самоуправления. I В Советской России проблемы формирования местного управления,
i
I по понятным причинам, не привлекали к себе серьезного внимания
I исследователей. Исключение составляют труды С. А. Авакьяна,
Г.В. Барабашева, В.И. Васильева, О.Е. Кутафина, Н.С. Тимофеева,
В.И. Фадеева, К.Ф. Шеремета, А.И. Широкова и др.
j В Российской Федерации основные положения и принципы
I
| деятельности местного самоуправления, как одного из элементов системы
| власти, стали развиваться сравнительно недавно. До начала 90-х годов
!# лишь редкие научные труды по проблемам местного самоуправления
1 См.: Выступление В.В. Путина при представлении ежегодного Послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ 8 июля 2000 г, «Какую Россию мы строим» // Российская газета. -2000. - 11 июля.
5
публиковались по различным прикладным областям и принадлежали В.Ф. Абрамову, С. С. Алексееву, Д.Н. Бахраху, М.Т. Богомолову, В.И. Васильеву, И.В. Выдрину, Ю.А. Дмитриеву, В.Т. Кабышеву, Е.В. Колесникову, Г.Н. Комковой, Л.А. Лукашову, А.В. Малько, Н.И. Матузову, И.И. Овчинникову, Н.В. Постовому, П.П. Сергуну, Ю.А. Тихомирову, В.В. Скребневу, А.А.Уварову, А.Н. Улиско, В.И. Фадееву, Н.И. Химичевой, А.И. Черкасову, Е.С. Шугриной и др.
Начиная с 90-х годов идеи местного самоуправления, как определенного способа самоорганизации власти на местах, стали находить свое конкретное выражение как в практике муниципального строительства, так и в трудах ученых, работающих в этой сфере. Самые различные вопросы формирования и развития системы местного самоуправления в России были углублены и исследованы такими учеными, как Н.С. Бондарь, Т.П. Бялкина, В.В. Володин, А.А. Замотаев, А. Иванченко, Н.А. Игнатюк, А.И. Казакова, В. А. Козбаненко, А.И. Козулин, B.C. Пронина, Н.М. Рязанов и др.
По вопросам взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления опубликованы работы целого ряда авторов: Л.С. Аникина, Ю.Г. Волкова, Г.В. Дыльнова, Б.Кичкина, В.Коваленко, Б.И. Краснова, И.Г. Кузьмина, И.Г. Мачульской, А.А. Сергеева, Б.М. Скрынникова, Б.Н. Топорнина, Г.Г. Фоминой и др.
Проблемы законодательного регулирования и организационных основ местного самоуправления, его взаимодействия с органами государственной власти рассмотрены в диссертационных исследованиях Т.М. Бялкиной «Законодательство области о местном самоуправлении: концепция, практика, и проблемы развития» (Саратов, 1995); В.В. Пылина «Представительные органы местного самоуправления» (Санкт-Петербург, 1996); Н.И. Захаровой «Городское самоуправление в системе местного самоуправления в России: становление и развитие» (М., 1999); Н.А. Шевчик «Государственная власть и местное самоуправление: правовые проблемы взаимодействия» (Тюмень, 2001); М.А. Кулушевой
«Конституционно-правовое регулирование местного самоуправления в Российской Федерации» (Саратов, 2001).
Однако указанные диссертационные исследования затрагивают лишь отдельные моменты из всей совокупности сложных процессов формирования, развития и совершенствования взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления. В них пока не найдены способы разрешения ряда серьезных проблем и противоречий, возникших с началом муниципального строительства в Российской Федерации. Это относится как к формированию законодательных основ местного самоуправления, так и непосредственно к взаимодействию органов государственной власти с местным самоуправлением. Не решены до конца проблемы обоснования принципов формирования территории муниципальных образований, разграничения предметов ведения и полномочий, многие вопросы взаимодействия с государственной властью и т.д.
Это дает основание заключить, что систематизированных исследований взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в настоящий момент неоправданно мало. Формы и механизм взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления, проблемы формирования и повышения их эффективности проанализированы в настоящий момент в недостаточной степени.
Таким образом, актуальность и недостаточная разработанность проблемы эффективности правовых основ и организации взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления определили выбор темы, цели и задачи диссертационного исследования.
Предмет исследования составляют органы местного самоуправления и государственной власти РФ, осуществляющие свою деятельность по поводу реализации и регулирования вопросов местного значения, деятельность населения по осуществлению местного самоуправления.
Объектом исследования служат совокупность правовых отношений, законотворческая и исполнительная деятельность, в которую
7
вступают органы местного самоуправления, органы государственной власти и местное население в процессе реализации вопросов местного значения, а также конкретное содержание и формы реализации указанных правовых отношений.
Цели и задачи исследования. Целями данного исследования являются изучение и анализ законодательных основ механизма и форм взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления, а также разработка способов повышения эффективности правовых основ и организации взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления.
Для достижения поставленных целей потребовалось решить следующие задачи, определившие логику и структуру диссертации:
- изучить основополагающие теории местного самоуправления и правовые основы местного управления в России;
- исследовать способы территориальной организации муниципальных образований и определить наиболее оптимальный вариант;
- проанализировать систему и структуру местного самоуправления в России;
- раскрыть сущность категорий «правовой механизм взаимодействия», «элементы правового механизма взаимодействия», дать характеристику уровней взаимодействия;
- выявить закономерности разграничения предметов ведения между органами государственной власти и местного самоуправления;
- выделить взаимосвязанные формы регулирования государственной властью деятельности местного самоуправления;
- рассмотреть инициативы местного самоуправления во взаимодействии с государственной властью;
- построить модель организационно-правового взаимодействия = органов государственной власти и местного самоуправления в России;
8
- выработать рекомендации и предложения по совершенствованию взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в России.
Методологической основой исследования является общенаучный диалектический метод познания. Использованы также специальные методы: исторический, логический, системно-структурный, системно-функциональный, сравнительно-правовой и конкретно-социологический. Выдвигаемые в диссертационной работе теоретические положения и выводы основываются на изучении и анализе положений Конституции РФ, федеральных законодательных и иных нормативных актов, законодательства субъектов РФ, уставов, иных нормативных актов органов местного самоуправления. Местное самоуправление рассматривается через призму взаимосвязи теории и практики, всеобщего, особенного и единичного, содержания и формы.
Теоретическую базу диссертационного исследования составляют монографии и статьи отечественных и зарубежных авторов, изучающих особенности становления и развития российской государственности в отдельных регионах страны, фундаментальные теоретические работы в области правоведения, политологи, социологии. Широко используются законодательные и нормативные акты из самых различных отраслей российского права.
Информационной базой работы служат статистические материалы, полученные отдельными исследователями в ходе социологических опросов, справочные материалы Госкомстата РФ, нормативные документы и постановления Конституционного Суда РФ, Верхового Суда РФ, материалы конференций, а также информация из центральной периодической печати («Государство и право», «Местное самоуправление», «Государственная власть и местное самоуправление», «Политические исследования», «Журнал российского права», «Российская Федерация», «Управление», «Муниципалитет», «Городское управление», «Федерализм») и периодические издания региональной прессы.
9
Научная новизна диссертации определяется тем, что работа представляет собой комплексное исследование наиболее актуальных правовых и организационных проблем деятельности местного самоуправления и его взаимодействия с органами государственной власти в Российской Федерации. Автором проведены целостное изучение и анализ механизмов и форм взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в России, предложена модель их организационно-правового взаимодействия. В ходе исследования сделаны практические выводы и рекомендации, направленные на совершенствование правовой основы местного самоуправления и его взаимодействия с органами государственной власти.
Основные положения и выводы, выносимые на защиту:
1. На основе изучения законодательства, регулирующего право каждого гражданина на участие в осуществлении местного самоуправления, а также исходя из анализа практического материала по этому вопросу, выдвигается и доказывается принципиальное положение о том, что население в определенных случаях должно иметь возможность отказа от реализации своего права на осуществление местного самоуправления. В целях урегулирования проблем, связанных с финансовой состоятельностью муниципальных образований, предлагается и обосновывается необходимость разработки и реализации законодательной процедуры признания муниципального образования несостоятельным с последующим временным переподчинением соответствующей территории органам государственной власти.
2. Проведенное исследование различных способов территориальной организации местного самоуправления в Российской Федерации позволяет сделать вывод о том, что еще весьма далек от разрешения вопрос об унификации территориального устройства муниципальных образований. В то же время отечественным законодательством недостаточно разработаны именно эти наиболее важные вопросы эффективной территориальной организации местного самоуправления. В связи с этим в диссертации разработаны и предложены соответствующие изменения и дополнения в
10
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», направленные на оптимизацию территориального устройства муниципальных образований.
3. Отсутствие четкого правового разграничения полномочий, собственности, финансов и ответственности между различными уровнями публичной власти - самая серьезная правовая и организационная проблема, которая стоит на пути формирования правового государства и гражданского общества. В силу того, что общие принципы организации местного самоуправления являются предметом совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, органы местного самоуправления не могут самостоятельно устанавливать предметы своего ведения, то есть регулировать свою компетенцию. На основе этих положений и законодательно закрепленных ограничений делается вывод о том, что главная роль в разрешении проблемы разграничения предметов ведения, полномочий, ресурсов и ответственности между органами государственной власти и местного самоуправления в области регулирования местного самоуправления принадлежит именно государству и органам государственной власти в пределах их полномочий.
4. Из всей совокупности механизмов и способов реализации взаимоотношений органов государственной власти и местного самоуправления выделены и систематизированы взаимосвязанные формы воздействия со стороны государства на органы местного самоуправления (формы регулирования государством деятельности местного самоуправления), а именно: регулирование предметов ведения местного самоуправления; наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями; обеспечение местного самоуправления ресурсами; координация деятельности местного самоуправления; государственный контроль местного самоуправления.
5. Определены формы обратного воздействия со стороны органов местного самоуправления на органы государственной власти. В этом случае органы местного самоуправления выступают с инициативой взаимодействия при необходимости решить какой-либо вопрос,
11
отнесенный к компетенции региональных органов государственной власти: направляют предложения и обращения в органы государственной власти; обращаются в суд с иском к органу государственной власти с целью защиты законных интересов и прав местного самоуправления; реализуют свое право выступать в качестве субъекта законодательной инициативы путем внесения законопроектов на рассмотрение в законодательный орган субъекта Федерации; осуществляют обратное делегирование полномочий в пользу органов государственной власти.
6. Разработана и обоснована теоретическая модель организационно-правового взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в России.
Теоретическая и практическая значимость работы заключается в том, что диссертация развивает недостаточно разработанное направление российской юридической науки, поэтому организационно-правовые основы деятельности органов местного самоуправления исследуются с точки зрения комплексного анализа их вертикально и горизонтально направленного взаимодействия.
Теоретические и практические результаты исследования могут быть использованы в дальнейшей разработке проблем, связанных с построением в России эффективной системы местного самоуправления.
Исследование направлено на решение вопросов оптимизации правовых основ и организации взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти. Использование полученных выводов и представленных рекомендаций может способствовать развитию местного самоуправления посредством совершенствования его законодательных основ и, в конечном итоге, укреплению основ российской государственности, построению единого правового пространства.
Результаты диссертационного исследования могут быть учтены законодательными органами государственной власти федерального уровня и уровня субъектов Федерации в деле совершенствования отечественного законодательства по вопросам местного самоуправления; а также
12
руководителями органов государственной власти всех уровней, ответственными за взаимодействие с органами местного самоуправления по вопросам, входящим в их компетенцию. Выводы и рекомендации работы могут оказаться полезными для руководителей органов местного самоуправления в их повседневной деятельности.
Апробация результатов исследования. Отдельные положения диссертации были представлены на научных конференциях «Проблемы управления России в XXI веке: глазами молодых» (г. Саратов, 23-24 апреля 1999 г.), «Россия на рубеже XXI века: проблемы управления глазами молодых» (г. Саратов, 14 апреля 2000 г.).
Основные положения диссертационного исследования нашли отражение в трех публикациях общим объемом 4,8 п.л.
Структура диссертации обусловлена целью, задачами и логикой исследования. Работа состоит из введения, двух глав, подразделенных на пять параграфов, заключения и библиографического списка использованной литературы.
13
Глава I. Организационно-правовые основы местного самоуправления в России
§1. Местное самоуправление как элемент конституционного
строя Российской Федерации
Понятие «местное самоуправление» не имеет единого научного значения, общепринятого всеми исследователями. Оно по-разному трактуется отечественными и зарубежными учеными. Поэтому необходимость дать определение местного самоуправления потребует от нас краткого рассмотрения основных теорий, в рамках которых предпринимались попытки объяснить природу изучаемого общественного института.
Первой теорией, которая, возникнув в середине XIX в. в Бельгии и Франции, попыталась объяснить сущность местного самоуправления, стала теория свободной (естественной) общины. Ее представители О.Лабанд и О.Ресслер считали, что к трем признанным конституционным властям (представительной, исполнительной и судебной) следует присоединить четвертую - общинную, или коммунальную. Согласно |
данной теории община, по самой своей природе, имеет право на !
существование самостоятельное и полностью независимое от центральной j
власти. При этом государство не создает общину, а лишь признает ее как состоявшийся факт. Теория естественной общины базировалась на трех основных положениях:
- круг общинных дел отличен от дел государственных;
- община является субъектом специально принадлежащих ей прав, а поэтому государственное вмешательство в ее дела недопустимо;
- должностные лица самоуправления являются общинными, а не государственными чиновниками.
I ¦
14
Таким образом, из логики теории свободной (естественной) общины вытекало, что коммунальные органы создавали как бы «государство в государстве»1.
Теорию естественной общины сменила хозяйственная теория, основатели которой - Р. Моль, А.И. Васильчиков и В.Н.Лешков - делали упор не столько на признание самоуправляющейся общины в качестве самостоятельного субъекта права, сколько на содержание самой коммунальной деятельности. Указанные авторы заявляли, что местное самоуправление чуждо политике и имеет особую сферу хозяйственной деятельности.
Например, В.Н. Лешков утверждал, что «земские учреждения суть учреждения земства, народа, а не государства, и отвечают перед одним народом», что «права земских учреждений в смысле прав земства, составляют особую самостоятельную систему прав, отличную от системы права гражданского или частного, так же точно как и от права государственного. Это система права земского, или общественного»2.
Следовательно, в хозяйственной теории обосновывалась полная самостоятельность коммуны и необходимость сведения к минимуму правительственного надзора над местным самоуправлением.
Большое распространение получила так называемая юридическая теория. Ее придерживались Г. Еллинек, Э. Мейер, Н.М. Коркунов и Б.И. Чичерин. По их мнению, органы самоуправления не являются органами государства: государство уступает им ряд правительственных прав в полном объеме, признавая тем самым их независимость и неприкосновенность. Исходя из этого, Г. Еллинек определил местное самоуправление как государственное управление через посредство лиц, не j являющихся профессиональными государственными должностными
t
i лицами, управление, которое, в противоположность государственно-
' ш
См.: Основные теории местного самоуправления: происхождение и развитие. - М., 1996. -2 Лешков В.Н. Опыт теории земства // День. - 1865. - № 42.
15
бюрократическому, есть управление через посредство самих заинтересованных лиц1.
Иногда выделяют политическую теорию. Одним из ее основателей является Л.А. Велихов, который в работе «Основы городского хозяйства» делает попытку «сжато изложить муниципальную науку в целом» и противопоставляет общинное, коммунальное начало правительственно-бюрократическому. Входящие в состав органов самоуправления лица не принадлежат к профессиональным бюрократам, поскольку исполняют свои обязанности не по назначению правительства, а по выбору местного населения. Таким образом, самоуправление - это, прежде всего, самодеятельность граждан, не поступающих на правительственную службу и поэтому дисциплинарно и материально свободных в своем волеизъявлении2.
Л.А. Велихов так объясняет значение термина муниципалитет. «Munis» в переводе с латинского означает тяжесть, тягота, бремя, а «capio», «recipio» - беру, принимаю. То есть городское правление по уполномочию города и с разрешения правительства берет на себя бремя общественной власти, общественные проблемы и задачи, а также осуществляет необходимое в связи с этим распоряжение хозяйственными средствами. Такое управление называется муниципалитетом3.
Подтверждение этой точке зрения можно найти в этимологии самого термина «муниципальная власть», который восходит к латинскому «муниципалитет» (municipium). Как известно, в республиканскую эпоху римской истории муниципалитетами назывались города, пользовавшиеся предоставленными им правами самоуправления4.
Все перечисленные теоретические воззрения являются разновидностями общественной теории, которая видит «сущность
1 См.: Еллинек Г. Общее учение о государстве. - СПб., 1908. - С.466.
2 См.: Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. - М.;Л.,1928.
3 См.: Там же. -С.218.
4 См.: Шугрина Е.С. Муниципальное право. - Учебник. - М., 1999. - С.8.
16
самоуправления в предоставлении местному обществу права самому выражать и отстаивать свои общественные интересы, в закреплении за правительственными органами права ведения одних только государственных дел. Следовательно, общественная теория исходит из противопоставления местного общества государству, общественных интересов - политическим, требуя, таким образом, чтобы общество и государство каждое в отдельности реализовывало только свои собственные интересы»1.
Признание органов местного самоуправления органами самоуправляющихся союзов юридических лиц публичного права способствовало к дальнейшему развитию теории местного самоуправления, полагающей необходимыми признаками зависимость должностных лиц данного института от местного населения и одновременно принадлежность к ним2.
После пика популярности общественной теории в середине XIX в. ее сменяет бурно развивающаяся государственная теория самоуправления. Ее основные положения, сформулированные Л. Штейном и Р. Гнейстом, были развиты в России Н.И. Лазаревским, А.Д. Градовским и В.П. Безобразовым. Работы отечественных авторов в области государственной теории самоуправления оказали существенное влияние на реализацию в России земской реформы, в результате которой был существенно усилен бюрократический контроль над земской системой.
В.П. Безобразов, один из виднейших представителей этой теории, писал: «... органы самоуправления, возникая на общественной почве под влиянием общественных интересов, тем не менее не перестают быть государственными и для этого должны входить в общую систему власти и управления в государстве»3. Происходит не обособление местного
1 Коркунов ИМ Русское государственное право. СПб., 1909. - Т. 2. - С.489.
2 См.: Абрамов В.Ф. Теория местного самоуправления на отечественной почве // Полис. -1998.-№4.-С.154.
См.: Безобразов В.П. Государство и общество: Управление, самоуправление и судебная власть. С. 545.
17
сообщества, а привлечение местных жителей на службу государственным интересам и целям. Поэтому Н.И. Лазаревский определил местное самоуправление как систему децентрализованного государственного управления. По его мнению, государственная власть - это совокупность полномочий монарха, коронной администрации, парламента, и органов местного самоуправления1. В нем самостоятельность местных органов обеспечена системой такого рода юридических гарантий, которые, создавая действительность децентрализации, вместе с тем обеспечивают и текущую связь органов местного государственного управления с данною местностью и ее населением2.
Таким образом, опираясь на противоречивые выводы общественной и государственной теорий местного самоуправления и используя высказывания Е.С. Шугриной, необходимо сделать заключение, которое находит свое подтверждение в современной трактовке понятия «местное самоуправление». Природа местного самоуправления не может быть однозначно определена исходя только из интересов местного сообщества или исключительно из интересов государственного управления. Дело в том, что невозможно выделить в чистом виде истинно местные интересы, отличные от общегосударственных. Функции местного самоуправления имеют не только частноправовой, но и публичный характер. Местное самоуправление изначально содержит в себе элементы государственного и одновременно общественного образования3.
Прав О.Е. Кутафин, который подчеркивает, что местное самоуправление - это не только область гражданской самостоятельности и общественной активности населения, но и специфический уровень власти, организационные формы которой определяются местным населением самостоятельно на основе федерального законодательства. В связи с этим местное самоуправление можно представить как целостную систему
1 См.' Лазаревский НИ. Лекции по русскому государственному праву. - СПб., 1910.- Т.2. -С.46.
2 См: Велихов Л.А. Указ. соч. - С. 235.
3 См.: Шугрина Е.С. Муниципальное право. -СП. |
