ВВЕДЕНИЕ
Прошедшее десятилетие для России ознаменовались становлением и активным развитием нового уровня публичной власти - местного самоуправления.
Начало этому процессу было положено принятием в 1990 году Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» и поправками, внесенными в Конституцию (Основной Закон) РСФСР 24 мая 1991 года на III Съезде народных депутатов РСФСР.
Согласно внесенным поправкам, из статьи 137 Конституции исключалось упоминание о Советах народных депутатов в районах, городах, районах в городах, поселках, сельских населенных пунктах как местных органах государственной власти. В статью 138 было введено положение о том, что местное самоуправление в районах, городах, поселках, сельских населенных пунктах осуществляется населением через соответствующие местные Советы народных депутатов, через местные референдумы, собрания, сходы граждан, иные формы непосредственной демократии, а также через органы территориального общественного самоуправления. Однако, как отмечает С.А.Авакьян, эти положения диссонировали со статьей 85 Конституции, которая осталась без изменений, и согласно которой все Советы, включая районные, городские, районные в городах, поселковые и сельские, составляли «единую систему представительных органов государственной власти в РСФСР»1.
С принятием Конституции РФ 1993 года и Федерального закона 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» местное самоуправление в России стало более приближенным к основным принципам, закрепленным в Европейской Хартии местного самоуправления.
Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность. - М.: РЮИД., 1997. С. 108
4
В соответствии с концепцией разграничения предметов ведения и полномочий, изложенной в вышеназванных нормативных правовых актах огромный массив правовых отношений по поводу осуществления местного самоуправления регламентируется актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также актами органов местного самоуправления.
Каждый субъект Российской Федерации с учетом исторических, местных традиций и особенностей региона самостоятельно выстраивает систему местного самоуправления на соответствующей территории в рамках, установленных федеральным законодательством.
В настоящей работе предпринят анализ именно регионального аспекта становления и развития местного самоуправления, взаимодействия в связи с этим уровней публичной власти.
Степень разработанности темы и круг источников. На сегодняшний день в трудах отечественных и зарубежных исследователей по конституционному и муниципальному праву, государственному управлению, общей теории государства и права довольно широко рассмотрены многие аспекты местного самоуправления, исторические этапы его развития, субъекты. Это позволяет наиболее комплексно подойти к изучению и анализу поставленной темы исследования, а также создает своего рода теоретическую базу, являющуюся отправной точкой для данного исследования.
К числу отечественных современных авторов, чьи работы посвящены местному самоуправлению, несомненно следует отнести С.А.Авакьяна, С.С.Алексеева, И.В.Бабичева, В.И.Васильева, Л.В.Гильченко, А.А.Замотаева, В.А.Кирпичникова, Е.М.Ковешникова, О.Е.Кутафина, А.Н.Писарева, Н.В.Постового, В.С.Четверикова, Е.С.Шугрину, В.И.Фадеева и других.
Все большее количество публикаций, посвященных региональным аспектам развития местного самоуправления, наработкам и проблемам, с которыми приходится сталкиваться на местах, появляется на страницах
5
научных журналов. К числу их авторов относятся в том числе Т.М.Бялкина, В.С.Бочко, М.Н.Кирюхина, В.В.Киселев, Г.А.Чувашова. Однако данные публикации носят точечный характер и не позволяют раскрыть содержание региональной модели местного самоуправления.
Наличие немалого числа публикаций вовсе не означает существования единых подходов к реформированию местного самоуправления и конкретным его направлениям. К сожалению, некоторые теоретические и практические вопросы исследованы весьма слабо. Это в том числе относится и к региональным аспектам развития местного самоуправления.
Целью диссертационного исследования является анализ процессов становления и развития местного самоуправления на базе отдельно взятого субъекта Российской Федерации - Оренбургской области; особенностей взаимодействия уровней публичной власти по поводу осуществления местного самоуправления; определение потенциала субъекта Российской Федерации в самостоятельном правовом регулировании развития местного самоуправления на своей территории.
Для достижения данных целей в работе решались следующие задачи:
1. на основе положений Федеральных законов «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 (с последующими изменениями и дополнениями) и 2003 годов исследовано соотношение территориальной основы местного самоуправления с фактическим территориальным устройством муниципальных образований Оренбургской области;
2. проведен анализ структуры органов местного самоуправления и входящих в нее элементов, определены основные проблемные точки действующего законодательства;
3. рассмотрены с учетом сложившейся практики место и роль территориального общественного самоуправления как одной из форм участия населения в осуществлении местного самоуправления;
б
4. проведено подробное обобщение межбюджетных отношений и бюджетно-налоговой политики;
5. обозначены и изучены проблемы разграничения муниципальной собственности и управления ею;
6. определены наиболее яркие и показательные проблемы во взаимоотношениях муниципальной власти с государственной властью в Оренбургской области;
7. определены перспективы дальнейшего развития муниципальной власти. Научная новизна работы основывается на попытке автора
проанализировать становление и развитие местного самоуправления в Российской Федерации, определить основные проблемные моменты действующего законодательства и конкретные пути их разрешения через призму развития отдельно взятого региона, правоприменительную практику.
Теоретико-методологическую основу диссертации составляет совокупность основных положений и выводов теории государства и права. В работе использованы исторический, сравнительно-правовой, технико-юридический и другие методы научного познания.
Нормативная база исследования включает в себя законодательные акты Российской Федерации, Оренбургской области, ряда муниципальных образований Оренбургской области, а также правоприменительную практику -решения судов. В работе использованы Конституция Российской Федерации, Европейская Хартия местного самоуправления, федеральные законы в области местного самоуправления, указы Президента Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации по вопросам местного самоуправления. Особая роль отведена анализу Федерального закона от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», и его сопоставлению с предшествующим правовым регулированием.
7
В качестве нормативной базы особое место уделяется региональному законодательству, а именно Уставу (Основному закону) Оренбургской области, законам Оренбургской области, а также муниципальным нормативным правовым актам - уставам отдельных муниципальных образований и нормативным акты органов местного самоуправления. Эмпирической базой исследования является анализ практики становления и развития местного самоуправления, формирования правовой основы местного самоуправления, собственная работа автора в органах местного самоуправления г. Оренбурга.
Развитие федерального законодательства и его реализация осуществляются органами государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальными образованиями. Именно здесь, порой методом проб и ошибок, накапливается опыт, необходимый для дальнейшего реформирования местного самоуправления в России. -
Результатом разработки темы диссертации являются следующие наиболее значимые положения, выносимые на защиту:
1. Обосновывается необходимость и целесообразность перехода на двухуровневую организацию местного самоуправления;
2. Доказывается, что Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в части правовой регламентации территориальной основы местного самоуправления направлен на ограничение самостоятельности субъектов Российской Федерации в выборе и построении системы местного самоуправления в рамках конкретного региона.
3. Делается вывод, что недопустимо влияние органов государственной власти субъектов Российской Федерации на формирование органов местного самоуправления, приводящее к зависимости и ограничению самостоятельности муниципальных образований.
4. Утверждается о недопустимости формирования правовой основы местного самоуправления в рамках федерального и регионального
т
8
законодательства, противоречащего Конституции Российской Федерации и Европейской Хартии местного самоуправления.
5. Делается вывод, что территориальное общественное самоуправление следует рассматривать как форму участия населения в осуществлении местного самоуправления, а не как разновидность общественного объединения.
6. Утверждается, что существующая на сегодняшний день система межбюджетных отношений не способствует финансовой самостоятельности муниципальных образований и требует кардинальной доработки
Теоретическая значимость исследования заключается в том, что результаты данной работы могут быть использованы при дальнейшем осмыслении проблем местного самоуправления, муниципального законодательства, а также в качестве методических разработок, применяемых при составлении учебных программ для подготовки специалистов в сфере местного самоуправления и преподавания курса муниципального права.
Практическая значимость работы состоит в том, что полученные в ходе исследования выводы и сформулированные на их основе предложения могут быть использованы в практической деятельности органов местного самоуправления и органов государственной власти, в особенности при подготовке нормативных актов в области местного самоуправления на всех уровнях публичной власти.
Апробация результатов исследования. Мнение и взгляды автора, обобщение его опыта по организации местного самоуправления и опыта нормотворческой деятельности опубликованы в печати и доложены на ряде межрегиональных и местных совещаний, конференций, сессий. Они также использованы в процессе работы автора в Ассоциации муниципальных образований Оренбургской области.
Структура диссертации обусловлена содержанием темы исследования и состоит из введения, двух глав, включающих восемь параграфов, заключения и списка использованной литературы.
9
ГЛАВА 1. Становление и развитие местного самоуправления
в Оренбургской области.
1.1. Территориальная основа организации местного самоуправления.
Местное самоуправление определяется Федеральным законом 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» как самостоятельная и под свою ответственность деятельность по решению вопросов местного значения. Закон 2003 года детализирует данное определение, как форму осуществления народом своей деятельности, обеспечивающую в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, с учетом исторических и местных традиций. Обеспечение самостоятельности деятельности населения по управлению местными делами, независимости и невмешательства со стороны органов государственной власти, создание условий для эффективного решения вопросов, возникающих на местном уровне, достигается путем закрепления в Конституции Российской Федерации, федеральном и региональном законодательстве основных начал, основ деятельности населения по осуществлению местного самоуправления.
Основы местного самоуправления являются совокупностью установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами норм, регулирующих наиболее существенные общественные отношения, возникающие в процессе организации и осуществления местного самоуправления. При этом условно выделяются следующие основные группы: территориальные, политические, финансово-экономические, социальные.
10
Данный параграф посвящен анализу первой из вышеперечисленных основ местного самоуправления.
Под территориальной основой понимается совокупность норм, регулирующих территориальную организацию местного самоуправления.
Осуществление власти в обществе и в государстве связано с территориальным устройством2. Местное самоуправление осуществляется только там, где реально проживают люди, т.е. в селах, деревнях, поселках и городах до определенной величины3.
В.И. Фадеев отмечает, что территориальная основа местного самоуправления, как институт муниципального права, представляет собой совокупность муниципально-правовых норм, закрепляющих и регулирующих территориальную организацию местного самоуправления: формирование и состав территории муниципального образования, границы территории муниципального образования, порядок их установления и изменения4. Такой же точки зрения придерживаются А.Н.Писарев5 и Е.С.Шугрина6.
В.А.Баранчиков7 придерживается несколько иной точки зрения. Автор не дает определения понятия территориальной основы. Однако, основываясь на данном им понятии финансово-экономической основы, которая определяется через совокупность отношений, можно логически предположить, что автор подразумевает и под территориальной основой совокупность отношений, регулируемых нормами права.
Практика реализации федерального законодательства о местном самоуправлении показывает, что одной из наиболее сложных и актуальных проблем является определение территориального уровня, на котором может и
2 См.: Постовой Н.В. Территориальная основа местного самоуправления // Местное право. 2001. № 8. С.З.
3 См.: Колюшин Е.И. Проблемы концепции местного самоуправления // Местное самоуправление в России: состояние, проблемы и перспективы. М.: Изд-во МГУ, 1995. С.72.
4 См.: Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 1997. С.195.
5 См.: Писарев А.Н. Муниципальное право Российской Федерации. М., 1997. С. 15-16
6 См.: Шугрина Е.С. Муниципальное право. М, 1999. С.86.
7 Баранчиков В.А. Право местного самоуправления Российской Федерации. М., 1999. С.29.
11
должно осуществляться местное самоуправление — то есть уровня, на котором могут и должны создаваться муниципальные образования.
Термин «муниципальное образование» впервые в российском законодательстве появился в части первой Гражданского кодекса Российской Федерации и служит в контексте Кодекса для обозначения населенной территориальной единицы, являющейся субъектом отношений, регулируемых гражданским законодательством. При этом в Гражданском кодексе Российской Федерации определение этому термину не дается.
Конституция Российской Федерации определила, что местное самоуправление в России может осуществляться в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Принятый в 1995 году Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», развивая указанные конституционные положения, позволяет выбирать любую модель территориальной организации местного самоуправления с учетом местных политических, культурных, национальных, географических, исторических и других особенностей. В статье 12 данного Федерального закона определено, что территории муниципальных образований устанавливаются субъектом Российской Федерации. На практике выбор моделей территориальной организации местного самоуправления в большинстве субъектов Российской Федерации происходил в процессе конкуренции региональных и местных политических элит, исходя из их интересов. В результате имеют место территории муниципальных образований всех возможных типов: отдельные поселения, в том числе городские и сельские, сельские округа (сельсоветы, волости и т.п.), районы, двухуровневые организации и др.
По мнению некоторых авторов , отсутствие в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
8См.: Сергеев А.А. Федеральное законодательство о местном самоуправлении нуждается в разумном реформировании // Местное право. 2001. №10-11.
12
ж Федерации» «должной детализации» не позволяет четко, без коллизий и споров
реализовать принцип повсеместности осуществления местного самоуправления, находить правильные решения встречающихся на практике проблем.
В крупных городах в абсолютном большинстве своем образуются единые муниципальные образования с внутренними административно-территориальными подразделениями в виде городских районов или округов, которые сами по себе не являются муниципальными образованиями. Такие подразделения не имеют представительных органов власти, муниципальной собственности, права устанавливать местные налоги и сборы, самостоятельно формировать и исполнять бюджет. Главы этих администраций назначаются главой местного самоуправления города. Однако, в отдельных случаях, принята модель, при которой районы города определяются городским уставом как муниципальные образования внутри города и обладают всеми их атрибутами.
Если же рассматривать возможные варианты организации местного самоуправления на уровне сельских районов, то необходимо отметить две модели.
Чаще всего встречается модель, при которой на территории района,
т
являющегося муниципальным образованием, находятся самостоятельные городские, сельские, поселковые или другие муниципальные образования, например, сельсоветы, объединяющие несколько поселений.
Возможна также модель единого районного муниципального образования, в состав которого поселения входят на правах административно-территориальных единиц с территориальными органами власти муниципального образования - района. При такой модели глава района назначает глав городских, сельских или поселковых администраций.
Некоторые субъекты Российской Федерации избрали иную модель организации местного самоуправления на уровне района, согласно которой:
13
- район исключен из перечня административных единиц, на территории которых возможно осуществление местного самоуправления;
- права муниципальных образований не зависят от их размера и численности населения, либо эти отличия зависят от вида населенного пункта - город, село, поселок;
- организация местного самоуправления в городах является внутренним делом местных сообществ.
Таким образом, административные районы остаются территориальными основами органов государственной власти субъекта Российской Федерации. Главы районов назначаются главой администрации субъекта Российской Федерации, что обеспечивает «вертикаль власти». Одновременно это позволяет изменять структуру организации населения по осуществлению местного самоуправления в соответствии с перераспределением полномочий и составом муниципальной собственности.
В некоторых субъектах Российской Федерации указанная модель была воспринята как возможность создавать территориальные органы государственной власти не только на территории районов в составе области, но и городов областного значения. При этом органы местного самоуправления могут быть созданы лишь на уровне районов в городах областного значения, в
т
городах районного значения, в сельских населенных пунктах, сельсоветах и поссоветах.
Наглядным примером подобной административно-территориальной организации стала Курская область. Уставом области предусмотрено право населения самостоятельно и добровольно через референдум решать, необходима ли организация местного самоуправления. Если же население отказалось от реализации этого права, то на данной территории местное самоуправление не организуется, а осуществляется государственная власть через соответствующие территориальные органы администрации области.
14
¦ Конституционный Суд Российской Федерации в своем постановлении от 30
ноября 2000 года по делу о проверки конституционности отдельных положений Устава Курской области9 пояснил, что граждане вправе непосредственно либо через своих представителей участвовать в осуществлении особого рода публичной власти в рамках муниципального образования. При этом само муниципальное образование и право проживающего на его территории населения на осуществление местного самоуправления возникает на основании Конституции Российской Федерации, а не волеизъявления населения муниципального образования. В данном случае население выбирает лишь форму осуществления местного самоуправления.
За 10-летний период существования местного самоуправления в России споры об оптимальности какой-то конкретной модели территориальной организации местного самоуправления так и не утихают. Как правило, субъекты Федерации в своих законах обходят этот вопрос дублированием общих положений Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления», в частности, например, Закон Оренбургской области «Об организации местного самоуправления в Оренбургской области». Следует отдать должное, в этом плане, новой редакции вышеупомянутого Федерального закона, даже лишь по тому, что в нем выработана единая
т
позиция на этот счет.
Федеральный закон 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» содержит требования к формированию территорий муниципальных образований, существенно отличающиеся от соответствующих положений прежней редакции названного Закона. Если ранее субъекты Российской Федерации имели возможность устанавливать территории муниципальных образований практически без
9 Постановление Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 г. N 15-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года "О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области". СЗ РФ 2000. № 50. Ст. 4943.
15
каких-либо ограничений, разделять или не разделять вопросы местного значения, доходные источники местных бюджетов, объекты собственности между муниципальными образованиями по собственному усмотрению, то в новой ситуации устанавливаются обязательность наличия нескольких категорий муниципальных образований (городские и сельские поселения, муниципальные районы, городские округа); вопросы местного значения, относящиеся к компетенции каждой из категорий муниципальных образований; требования к формированию территорий муниципальных образований.
Закон 2003 года в части установления территориальной основы местного самоуправления базируется на понятии «поселение», определенном иначе, чем в градостроительном законодательстве. В соответствии с Конституцией Российской Федерации «местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на иных территориях». Если буквально следовать норме этой статьи, а под поселениями понимать населенные пункты, то каждый населенный пункт должен получить статус муниципального образования, что представляется нецелесообразным. Поэтому в Законе 2003 года городским поселением признается «город или поселок с прилегающей территорией, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления», в составе городского поселения также могут находиться сельские населенные пункты, не являющиеся сельскими поселениями; сельским поселением — «один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления».
16
Далее через понятие «поселение» определяются еще несколько видов муниципальных образований (муниципальный район, городской округ, внутригородская территория города федерального значения).
Редакцией Закона 1995 года предусмотрено, что местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях и на иных территориях. Территории муниципальных образований городов, поселков, станиц, районов (уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов) и других муниципальных образований устанавливаются в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций.
Здесь имеет место перечисление возможных территорий, в границах которых осуществляется местное самоуправление, но не содержится требования об обязательном осуществлении местного самоуправления на этих территориях, и очевидно, что их перечень не является «закрытым».
В результате этого, а также с учетом собственных полномочий в области определения территориальной основы местного самоуправления органы государственной власти субъектов Российской Федерации приняли для себя различные модели территориальной организации местного самоуправления. При этом никаких предписаний со стороны федерального законодателя о принципах формирования той или иной территориальной основы местного самоуправления в субъекте Российской Федерации не имелось, и субъекты Российской Федерации были совершенно свободны в ее выборе.
Как показала практика развития местного самоуправления в России, построение одноуровневой системы местного самоуправления (в смысле его территориальной организации) оказалась неразрешимой задачей. Требования, предъявляемые к местному самоуправлению, противоречивы. С одной стороны, местная власть по своей природе максимально приближена к населению. Исходя из этого, территории муниципальных образований должны
17
. быть локализованы, чему соответствует организация местного самоуправления
в отдельных населенных пунктах или их небольших группах. С другой стороны, для достижения экономической эффективности деятельности местного самоуправления необходимо наличие достаточных собственных ресурсов (материальных, финансовых, природных), которые, как правило, имеются на относительно больших территориях (не менее существующих районов). Особенно это относится к объектам налогообложения, прежде всего к хозяйствующим субъектам, расположенным по территории неравномерно. Еще одним весомым доводом в пользу двухуровневой территориальной организации местного самоуправления и типологизации муниципальных образований является необходимость разграничения компетенции и требующихся для ее реализации ресурсов. Законом 1995 года установлена единая для всех муниципальных образований безотносительно к их видам компетенция, включающая как вопросы местного значения, так и отдельные государственные полномочия. Это приводит к тому, что и крупный город, и район, и сельское поселение должны решать один и тот же круг вопросов независимо от того, располагают ли они необходимой инфраструктурой, материальными и финансовыми ресурсами. Закон 1995 года содержит норму, согласно которой «в случае, если в границах территории муниципального
т
образования (за исключением города) имеются другие муниципальные образования, предметы ведения муниципальных образований, объекты муниципальной собственности, источники доходов местных бюджетов разграничиваются законом субъекта Российской Федерации, а в отношении внутригородских муниципальных образований - уставом города». Но она, во-первых, касается только тех субъектов Российской Федерации, которые приняли двухуровневую модель территориальной организации местного самоуправления, во-вторых, реализуется, как правило, таким образом, что возникает запрещенная Законом соподчиненность муниципальных образований. |
