ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования. Быстрый рост крупных городов, формирование мегаполисов в процессе урбанизации и под воздействием научно-технической революции обострили проблему оптимизации управления социально-экономическими процессами, соз- данпем благоприятных условий для жизнедеятельности граждан, проживающих на соответствующей территории. Эта проблема коснулась не только городов России. Москвы, в частности, но и столиц и крупных городов многих государств мира.
Возрастает необходимость широкого использования современных научных форм и методов управления {организации, регулирования, правовой информатики, математических методов, вычислительной техники, профессионализации кадров и т.п.) в решении проблем жизнедеятельности большого города. Среди факторов оптимизации государственного управления правовой фактор в российских услови- я.\ становится определяющим. Тем более, что правовое поле в городе Москве формируется ныне как бы в трех измерениях: столица России: самостоятельный субъект Федерации: муниципальное образование.
Опыт показывает, что сформировать оптимальное управление таким мегаполисом как Москва в названных трех измерениях чрезвычайно сложно, поскольку в дело вступают различные субъекты правотворчества. Задача состоит, разумеется, не в противопоставлении одних другим, а в грамотном использовании преимуществ и возможностей каждого уровня управления. В этой связи возрастает значение ситуативно-диагностического подхода в государственном управлении. Ключевое положение такого подхода - рассмотрение управленческой ситуации как уникального сочетания проблем экономического, социального, экологического и другого свойства, возникающих в различных областях городской жизни.
4
Право как явление типологического характера постоянно сталкивается с конкретикой, огромным многообразием явлений и процессов, из-за чего, логично, возникают противоречия, коллизии, желание выйти за пределы правового регулирования. Поэтому правотворчество в области управления городом должно опираться на прогнозные оценки, мониторинговые исследования, широкое использование достижений правовой информатики и средств вычислительной техники. основываться на концептуальном освоении городской жизни.
Роль концептуального, системного подхода в решении проблем города федерального значения сегодня неизмеримо возрастает. Ведь этот подход базируется на сочетании многих областей научного знания, практических наработок, эвристических способностей и включает в себя не только заявление о намерениях, но и углубленную систем}" комплекса научных принципов и методов исследования и действия.
Большой интерес представляет, далее, проблема уточнения правовой модели по оптимизации управления социально-экономическими процессами в городе, призванной отражать состояние управляемых объектов с учетом их специфики в конкретной ситуации - ситуации переходного периода и формирования, по сути, нового законодательства. На уровне московского мегаполиса эта правовая модель еще не представляет целостной завершенной системы. Ее концептуальному осмыслению и выработке путей дальнейшего развития не достает комплексного сравнительно-правового подхода. Основное противоречие заключается в рассогласованности достаточно развитых потребностей населения города и ограниченных возможностей субъекта управления в их удовлетворении, в отсталости правового фактора и медлительности в создании современной законодательной базы Российской Федерации.
Острота противоречия усугубляется еще и тем, что современное управление в большом городе в развитых странах - это совершенно
иной мир применения инновационных технологий (стратегических, информационных, обучающих и т.п.). Этому миру соответствует адекватное правовое пространство, которое меняется с динамичными и вменениями самой социально-экономической сферы города. Однако. в России мы имеем дело с инертной организационно-управленческой средой и правовым нигилизмом, низкой правовой культурой кадров и населения. Все "это определяет теоретическую и практическую значимость предпринятого исследования.
Состояние научной разработанности проблемы. Государственном) управлению социально-экономическими процессами, как в условиях плановых, так и рыночных отношений, посвящена обширная научная литература. Подробно механизмы взаимодействия государственной власти и рыночной экономики рассмотрены в зарубежных источниках. Назовем в качестве основных: теорию занятости Лж.Кейнса. экономические теории развития общества Дж.Гэлорейта. теорию благосостояния Л.Лигу, теорию экономики П.Самуэльсона. критерии и методы оптимального определения капиталовложений Л.Массе и другие. Много внимания данному вопросу уделили наши соотечественники Н.Л.Кондратьев. А.В.Чаянов. А.Б.Залесский. В.В.Новожилов и другие, а также ученые нашего времени Л.11.Абалкин. А.Г.Аганбегян.
С другой стороны, социально-экономические процессы как объект государственного управления достаточно активно исследуются в юридической литературе. Это научные публикации Авакьяна С.А., Алексеева С.С. Атаманчука Г.В.. Бачило Н.Л.. Берченко А.Я., Вишнякова В.Г.. Володина В.В.. Жилинского С.Э., Конюшина Е.М.. Куренного A.M.. Мальцева Г.В., Манохина В.М., Мицкевича А.В., Ноздрачева А.Ф.. Прониной B.C.. Прокошина В.А.. Тихомирова Ю.А.. Шориной Е.В. и других. Основной вывод этих авторов заключается в том. что цивилизованные региональные социально-
6
•кономпческпе отношения требуют качественного правового регулирования и действенных механизмов проведения в жизнь правовых норм с учетом конкретных условий.
Вместе с тем. по многим аспектам государственного управления социально-экономическими процессами существуют неясности, особенно на территориальном и региональном уровнях, которые негативно воспроизводятся в политике, нормативных актах, общественном сошанпи. поведении граждан. Имеющие место пробелы, в особенности теоретико-методологического и прикладного характера в определении и регулировании административно-правового статуса регионов на примере города Москвы, в определенной мере призвана восполнить настоящая диссертация.
Объектом исследования является правовое регулирование и управление социально-экономическими процессами, протекающими в городе-столице, городе-мегаполисе и субъекте Российской Федерации.
Предметом исследования выступает конституционно-правовое регулирование и управление московским мегаполисом, а также пути и конкретные законодательные механизмы совершенствования его политической, социальной, экономической, экологической и других сфер жизнедеятельности, корреляция их оптимального взаимодействия.
Цель исследования состоит в изучении организационно-правовой системы управления социально-экономическими процессами, оценке сложившегося механизма государственно-правового регулирования и разработке инновационной стратегии развития правовой системы города Москвы, как субъекта Российской Федерации и как столицы. Исходя из этого в диссертации ставятся и решаются следующие задачи:
- ооосновывается новая концепция и система организации и управления социально-экономическими процессами, происходящими в московском мегаполисе:
- уточняются современные тенденции мегаполисного развития;
- анализируется организационно-правовой статус города Москвы, как субъекта и столицы Российской Федерации:
- выстраиваются контуры организационно-правовой модели развития города:
- разрабатывается современная концепция формирования правовой системы московского мегаполиса:
- выделяются стратегические приоритеты системного социально-экономического и политического развития:
- предлагаются пути совершенствования системы правового регулирования развития промышленности, приватизации и налогообложения, управления социально-экономическими процессами в целом, учет и корреляция последствий реализации законодательных актов.
Методологической и теоретической основой диссертационного исследования является комплекс научных методов познания, в том числе: конкретно-исторический, системный, ситуативный, структурно-функциональный, сравнительно-правовой и другие. При изучении конституционных и иных правовых норм диссертант стремился применить также методы диалектического познания, инновационной методологии.
Данное исследование проведено с использованием теоретического фундамента, созданного трудами отечественных и зарубежных ученых по теории организации и управления, права и государства, конституционному праву, государственному управлению и местному самоуправлению, конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации, в частности Москвы, конституционных гарантий
8
прав и свобод человека и гражданина, системы органов государственной власти и местного самоуправления в субъектах Российской Федерации.
Исследование опирается на теорию социальных систем, разра-ботаннхю классиками социологии (М.Вебер. Э.Дюркгейм, О.Конт. Л.Маршал. Т.Парсонс. Г.Спенсер и др.): системный подход (Д.Гвпшианп. Э.Наппельбаум. У.Эшби и др.): идеи деятельностного подхода. восходящие к Ф.Бекону. М.Веберу. Т.Парсонсу. Т.Щедровпцкому и др.; методологические разработки ступенчатого выдвижения гипотез (П.Копнин. В.Подмарков, В.Штофф. "3.Ильенков. В.Ядов и др.); исследования открытых и актуальных развивающихся социальных систем (А.Арманд. В.Глушков. Дж.Клир. Э.Маркарян и др.): разработки в проектировании и развитии таких систем, и механизмов их технологизации (Г.Альтшуллер. Н.Аитов. В.Дудченко. А.Зайцев. В.Иванов. Ю.Крючков. И.Лапин. В.Макаревпч. В.Патрушев. И.Слепенков. Н.Стефанов, Ж.Тошенко и др.): на методы ситуационного подхода и ситуационных теорий управления (П.Дракер. Ф.Каст. И.Кхал, Лж.О Шоннеси и др.).
Нормативно-правовая и источниковедческая база диссертации состоит in конституционного и текущего законодательства, нормативных правовых актов органов государственной власти и местного самоуправления в городе Москве. В работе использованы официальные материалы, документы архивов, органов представительной, исполнительной и судебной власти Российской Федерации, ее субъектов. Существенную помощь в осмыслении исследуемой проблематики оказали материалы научных конференций, семинаров и собственная управленческая практика автора, его многолетний опыт работы по проблемам аналитического обеспечения законодательной деятельности Московской городской Думы.
9
Эмпирическая база диссертации основана на анализе деятельности органов государственного и муниципального управления города Москвы, других субъектов Российской Федерации, государственных и муниципальных унитарных предприятий, ассоциаций, объединений, коммерческих организаций в новых условиях хозяйствования. а также опыта, накопленного автором в период работы в Моссовете и в Московской городской Л уме.
Лля реализации поставленной цели и задач исследования использован комплекс методов сбора и обработки информации: статистический анализ, контент-анализ документов и прессы, факторный анализ, анкетный и экспертный опрос, моделирование, прогнозирование по определенным направлениям законодательного регулирования функционирования и развития московского мегаполиса.
Организация исследования: теоретический анализ региональной проблемы развития московского мегаполиса; изучение отечественно-!О и зарубежного опыта, статистических материалов и имеющихся документов: проведение социологических исследований как в городе в целом, так и в префектурах и муниципальных районах города Москвы.
Научная новизна выносимых на защиту выводов и положений диссертации состоит в том. что в ней комплексно исследуются вопросы организационно-управленческого развития такого крупного мегаполиса как Москва в контексте формирования его правовой составляющей. Обычно эти явления разрываются, что лишает право его концептуальной основы, которая кроется в изменениях социально-экономической, политической и духовной сторон общественной жизни города как субъекта Российской Федерации, столицы и местного городского сообщества.
Результаты исследования, выносимые на защиту, заключаются в следующем:
10
- город Москва рассматривается как регион (еошютерри-юрпальный комплекс), представляющий собой целостную системную пространственно-организованную форму и среду жизнедеятельности. \правляемую из единого политико-административного центра. Эта Форма жизнедеятельности, объединяемая реальными и многообразными связями (территориальными, производственно-трудовыми, деловыми, духовными, политическими, социально-экономическими, культурно-бытовыми) на основе самоуправления и реализации прав объектов ".-экономической и социально-политической жизни, требует рационального государственного управления, осуществляемого в рамках Конституции и законов Российской Федерации:
-уточняется понятие "мегаполис" как локальное, уплотненное социальное пространство, в котором на небольшой территории происходит жизнедеятельность многих миллионов человек. В мегаполисе имеет место сложное наложение и сочетание разнообразных структур гражданского общества и государства, преследующих достаточно противоречивые интересы. Его жизнедеятельность органически связана с другими территориями. В результате и организация, и правовые статусы субъектов и объектов управления в мегаполисе приобретают своеобразные очертания и нуждаются в особо квалифицированном правовом регулировании:
- конституционная основа формирования правовой и управленческой системы московского мегаполиса определяется главным образом двумя элементами. Во-первых, приоритетом в решении социальных целей и проблем, т.е. ориентацией всех структур на обеспечение прав и свобод человека и гражданина. И, во-вторых, развитием Москвы как организационно-политического центра и столицы Российской Федерации. Исходя из этого в работе системно проанализированы действующие в городе структуры управления в их диалекти-
11
ческом единстве и органической зависимости от постоянно меняющихся функций:
- показано, что сложность мегаполиса как объекта управления требует всегда, а в переходный период особенно, адекватной системы субъектов управления, органично сочетающей субординационную
i четкость и жесткость на уровне государственного управления с разви-
%к тием координационного взаимодействия и свободы поведения раз-
личных государственных, общественных и предпринимательских структур. В Москве опробована такая система, состоящая из государственного управления, административно охватывающего город, и местного самоуправления, дающего гражданам возможность, начиная с дома, организовывать собственихто жизнедеятельность. Несмотря на огромные сложности переходного периода, эта комплексная, многогранная система управления позволила в целом вести социально-экономические, духовные и политические процессы достаточно рационально и эффективно. Она обеспечивает управляемость городом и в своих основных параметрах может быть использована в других субъектах и городах Российской Федерации;
- функционирование московского варианта системы управления еще раз подтвердило, что любые организационные, правовые, технологические, кадровые и иные свойства самой системы мало что стоят.
] если нет четких и обоснованных целей, ради реализации которых она
! создается и совершенствуется. Более успешное решение в Москве тех
: же проблем, которые присущи всей стране, объясняется тем, что здесь
такие преобразования как демократизация, переход к рыночной экономике, приватизация, конверсия, либерализация торговли, развитие капитала (во всех его проявлениях) и другие с самого начала рассматривались и практически осуществлялись с точки зрения интересов москвичей и обеспечения комплексного функционирования города. Преобразования из самоцели, как порой это делалось в других мес-
12
тах. превратились в среоства достижения определенного благосостояния жителей Москвы и выполнения городом функций столицы России;
- при соблюдении и углублении демократических процедур Формирования и функционирования органов государственной власти и местного самоуправления в Москве удалось достигнуть на основе ясной и последовательной политики опреоеленного согласия и взаимо-жнюержки в деятельности представительных и исполнительных органов, в результате чего правовое регулирование и организационные действия приобрели должные концептуальное содержание, логику и практическую реализуемость; противоречия и конфликты, которые всегда бывают в жизни, своевременно локализуются и разрешаются посредством скоординированных действий органов государственной власти, местного самоуправления и общественности;
- характерной чертой правового регулирования управленческих явлений выступает обоснованное определение приоритетов городского развития: стимулирование предпринимательства; привлечение и разумное использование инвестиций; комплексное градостроительство в реально возможных современных параметрах; акцентирование налоговой системы, малый и средний бизнес и т.д. Решение именно приоритетных проблем создает материальные и финансовые предпосылки для развития города как мегаполиса;
- действенность управления обеспечивается также тем. что в политике и практике органов государственной власти и местного самоуправления большое внимание уделяется социальной проблематике -поддержанию благополучия москвичей; это формирует отношения доверия к власти, повышает заинтересованность людей в вопросах управления, укрепляет взаимосвязи между субъектами и объектами управления разных видов, способствует лучшему исполнению законов и управленческих решений; несмотря на все финансовые труд-
ности. безработицу, слабую работу многих предприятий, в городе
поддерживается определенный уровень жизни и принципы соииаль-
I
ной справедливости, возможные в рыночной экономике:
- рациональное и эффективное функционирование сложившейся в городе системы управления достигнуто во многом за счет создания и применения современных правотворческих и управленческих техно-
:Ш лсгий: информационного обеспечения управления; постоянного мо-
ниторинга общественных ожиданий: перспективного и текущего планирования нормотворчества; использования национального и международного опыта; воссоздания связи времен и поколений; внедрения современных средств связи; активного вовлечения граждан в управленческие дела; своевременного и глубокого контроля за реализацией намеченных программ и принятых управленческих решений и других, связанных именно с целесообразным управлением общественной и частной жизнедеятельностью:
ш - установлены в то же время и слабые места в организации мо-
сковской модели управления, которые, во-первых, вызваны все еще недостаточной управленческой связью с другими субъектами Российской Федерации, в частности и с близко расположенными территориально, что чревато неустойчивостью в решении многих проблем; во-вторых, сильной персонализацией управления с ориентацией на выдающиеся качества первого руководителя, что порой снижает роль и уровень функционирования управленческих структур (институтов) и может при определенных оостоятельствах привести к сооям в управлении, и. в-третьих, все еще большой инертностью и ограниченностью в развитии местного самоуправления, повышении сопричастности и ответственности каждого москвича за дела в городе.
Совокупные выводы предпринятого диссертационного исследования представляют собой новое направление в юридической науке.
14
Практическая значимость диссертации определяется ее направленностью на теоретическое разрешение ряда вопросов активизации правовой и управленческой деятельности органов государственной власти и местного самоуправления субъектов Российской Федерации, в частности московского мегаполиса по обеспечению многовариантности направлений и способов управления социально-экономическим развитием. Авторские выводы, предложения и рекомендации расширяют представления о сущности региональной и муниципальной практики государственно-правового управления комплексным социально-экономическим развитием московского мегаполиса.
Научно-практическое значение диссертационной работы состоит и в том. что в ней осуществлены реальные, созвучные времени подходы к разработке вопросов экономического и гражданского согласия населения на базе рациональной реализации прав местного самоуправления, в том числе и в отношениях по управлению всей жизнедеятельностью огромного города.
Теоретические положения диссертации, методология дискуссии и аргументации могут быть использованы в учебном процессе при изучении соответствующих разделов конституционного права, государственного управления, административного права, регионоведе-ния, муниципального права, в системе обучения и повышения квалификации преподавательских и управленческих кадров.
Апробация результатов исследования отражена в опубликованных автором работах. Кроме того, ряд выводов и рекомендаций по правовому регулированию развития мегаполиса был представлен диссертантом депутатам Московской городской Думы, в Мэрию Москвы. Выработанные на основе исследования выводы и предложения стали достоянием и предметом внедрения в деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления города Москвы в форме проектов законов и подзаконных нормативных пра-
15
вовых актов. Диссертация обсуждена и рекомендована к защите на кафедре государственного управления и правового обеспечения государственной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, а ряд ее положений активно используется в учебном процессе. Основные идеи исследования сообщались автором на многочисленных конференциях и симпозиумах, в том числе и международных, в средствах массовой информации.
16
Раздел I
ФОРМИРОВАНИЕ НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЙ ОСНОВЫ УПРАВЛЕНИЯ КРУПНЫМ ГОРОДОМ
Глава 1. Государственно-правовой статус города федерального значения и социально-экономические особенности г.Москвы
12 июня 1990 г. в Москве был провозглашен государственный суверенитет Российской Федерации. С декабря 1991 г. Москва - столица России (Российской Федерации). Статус города Москвы как города Российской Федерации и как субъекта Российской Федерации определяется Конституцией Российской Федерации, статья 65 и Уставом города Москвы.
Москва как субъект Российской Федерации имеет систему органов государственной власти, определяемую самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными Федеральным законом.
Статус столицы Российской Федерации установлен Конституцией РФ и Федеральным законом UO статусе столицы Российской Федерации". Под статусом столицы России понимается правовое положение города Москвы, обусловленное установленными Законом особенностями прав и обязанностей федеральных органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти города Москвы в связи с осуществлением городом Москвой функций столицы Российской Федерации.
Затраты города Москвы, связанные с осуществлением им функций столицы Российской Федерации компенсируются за счет субвенций из республиканского бюджета Российской Федерации, за счет платежей за предоставляемые городом услуги, вносимые Федераль-
17
ными органами государственной власти Российской Федерации, представительствами субъектов Российской Федерации, а также- дипломатическими представительствами в РФ.
Исторический опыт показал, что такая гигантская страна, как Россия, может эффективно функционировать только на базе разумной децентрализации и самостоятельности (самоуправлении) территорий и поселений. При этом не должно быть места подмене децентрализации сепаратизмом, порождающим процессы, объективно приводящие к развалу и хаосу.
Добровольное равное ограничение свободы всех субъектов Федерации в общих интересах жизненно необходимо для самого существования Российской Федерации как значимого субъекта международных взаимоотношений, а также для обеспечения достойного места российского народа в мировой системе и для создания благоприятной правовой среды для экономического развития.
Построение сильного, независимого, весомого в международном плане государства, способного защитить свою территорию и природные богатства при всех поворотах мирового исторического процесса, невозможно на базе неограниченной свободы субъектов Федерации. Необходимые ограничения свободы только на первый взгляд представляются обременительными. Исторический опыт таких стран, как США, Германия или даже романовская Россия, в сравнении с германскими или русскими княжествами или независимыми американскими штатами, свидетельствует о том, что разумным ограничениям свободы территориальных образований нет альтернативы1, замечает в своих размышлениях К.Б.Норкин. И со многими его выводами следует согласиться.
I См.: Норкин К.Б. Рыночная экономика большого города. Путем ошибок к процветанию. - М.. 1996. - С.99-112. |
