Введение
Актуальность темы исследования. Необходимость
государственного управления инвестиционными процессами, более того, даже сама возможность такого управления, еще совсем недавно в России принципиально категорически отвергалась. Однако, после неудачного опыта и весьма печальных результатов абсолютно «свободного рынка» похоже, не только отечественные юристы, экономисты, но и политики все настойчивее высказываются за регулируемый рынок и за вмешательство государства в экономику.
Вместе с тем, семидесятилетнее господство государства абсолютно во всех отраслях народного хозяйства, плановость экономики и административно-командная система управления, не менее ярко показало свои «достижения» в виде упадка производства, его нерентабельности и неконкурентноспособности.
Не секрет, что именно тотальное огосударствление производственных отношений на протяжении достаточно продолжительного временного периода в России повлекло за собой реализацию другой крайности - свободного рынка. Однако, «отпуская» экономику «на свободу» руководство страны скорее принимало политическое решение, чем разработанную высококвалифицированными специалистами программу
экономического развития страны на длительный срок. И только по прошествии почти десяти лет неудачных экономических реформ в российском обществе начала превалировать концепция разумного вмешательства государства в экономику и осознаваться необходимость государственного управления экономикой.
Сегодня вряд ли найдется специалист в области экономики, права, политологии, социологии, отрицающий важную роль
государственного управления рыночной экономикой. В связи с чем, наиболее актуальными вопросами на настоящий момент являются: методы и инструменты государственного управления экономикой, а также степень и сферы вмешательства государства в рыночные отношения.
Разумеется, отказ от плановой экономики и административно-командной системы управления не могли оставить без изменения методы и степень государственного регулирования экономических отношений. Ориентация на рынок неизбежно потребовала развития предпринимательской инициативы и предоставления определенной степени экономической свободы для реализации коммерческих интересов и проектов хозяйствующим субъектам. Только административными методами управления этого добиться было невозможно, поэтому ведущее место заняли экономические методы регулирования. К ним относятся целевое финансирование (а именно дотации предприятиям, финансирование научно-технических, экологических программ, размещение государственных заказов), денежно-кредитная политика (операции на открытом рынке ценных бумаг, установление норм обязательных резервов), бюджетно-налоговая политика (определение налоговых ставок, предоставление налоговых льгот, кредитов), стимулирование экспорта, кредитование экспорта и, конечно же, привлечение иностранного капитала.
Безусловно, любой из перечисленных выше методов играет заметную роль в государственном регулировании экономики и для эффективного управления необходимо разумное сочетание всех этих методов, однако, с точки зрения диссертанта, сегодня инвестиционная политика, а следовательно, и инвестиционное регулирование экономики России, должно занять приоритетное
место среди других экономических методов государственного управления.
Особое место инвестиционного регулирования экономики подтверждается также в послании Президента РФ Федеральному Собранию России, где подчеркивается, что привлечение инвестиций является одним из основных направлений всей экономической политики государства.
Степень разработанности темы и круг источников. Наиболее общие теоретические вопросы настоящего исследования достаточно подробно и широко освещены в экономической литературе, среди авторов занимающихся проблематикой инвестиционных процессов в экономики можно назвать: Абалкина Л.И., Аллахвердяна Д.А., Алексееву А.В., Антонова Н.Г., Анчишкина А.И., Афанасьева В.Г., Бард B.C., Барковского Н.Д., Белых М., Бессонова Б.Н., Бирмана A.M., Бирмана Г., Большакова В.В., Борисова Е.М., Бора Н.З., Бочарова В.В., Вавилова Н.А., Ван Хорн Дж. К., Вернадского В.И., Виноградова В.В., Габричидзе Б.Н., Гайгер Л., Гайдара Е.Т., Глазьева С.Ю., Грунина О.А., Гурней Б., Губерта СВ., Гудмана Дж. Э., Дадашева А.З., Дегтярь Л.С., Денисова А.Ю., Деревянко В.В., Донсокого Л. Я., Дробозину Л.А., Егорова B.C., Загорулько М.М., Ивасенко А.Г., Игошина Н.В., Идрисова А.Б., Кейнса Дж.М, Киселеву Е.А., Коловангина П.М., Кучукову Н.К., Кушлина В.И., Лаврова А., Ламперт X., Лахметкину Н.И., Лебедева В.Г., Львова Д.С., Любимова Л.Л., Макконнелла К.Р., Маркову А.Н., Маршалла А., Нестеренко А.Н., Николаеву И.П., Норта Д., Ойкен В., Окуневу Л.П., Ольховского В.В., Орешина В.П., Осадчую И.М., Панаскова В., Панькова B.C., Петрова Ю., Песселя М.А., Пикулькина А.В., Погослва И., Подшиваленко Г.П., Поляка Г.Б., Райзберга Б.А., Родионова В.М., Розенберга Дж. М., Романовского М.В., Рыбакова
Ф.Ф., Сенчагова В.К., Сидоровича А.В., Сумарокова В.Н., Точильникова Г.М., Фатхутдинова Р.А., Фигурнову Н.П., Хансена Э., Чепурина М.Н., Черник Д.Г., Шишкина А.Ф., Юрьеву Т.В., Яковца Ю.В.
Как уже отмечалось, сегодня в научной среде наблюдается повышенный интерес к проблеме повышения инвестиционной активности, однако, хотелось бы обратить внимание на то, что абсолютное большинство работ по данной проблематике посвящено исключительно экономическому аспекту проблемы, нередки работы, посвященные вопросам теории государственного управления. В то же время в целом инвестиционная политика необоснованно, с точки зрения диссертанта, рассматривается отдельно от экономической политики государства и от государственного регулирования. Собственно инвестиционная политика и нужна в основном для того, чтобы обеспечить государственную политику с учетом экономических и социальных интересов в обществе.
Таким образом, диссертант подходит к исследованию проблемы государственного регулирования инвестиционным процессом с точки зрения создания экономических и законодательных условий для повышения инвестиционной активности.
Предмет, цель и задачи исследования.
Предметом настоящего исследования являются инвестиционные процессы, а также способы и методы, используемые в государственном регулировании с целью активизации инвестиционной деятельности.
Объектом исследования - нормативно-правовые акты, регулирующие весь процесс инвестиционной деятельности, а именно, требования предъявляемые к инвесторам, компетенция
государственных органов в инвестиционной сфере, порядок предоставления государственных гарантий по частным инвестициям и др.
В соответствии с предметом исследования, его цель состоит в том, чтобы на основе анализа теоретических взглядов и концепций, а также существующего опыта регулирования инвестиционными процессами, выделить наиболее характерные черты регулирования инвестированием, выявить существенные недостатки и наметить пути совершенствования инвестиционного регулирования в Российской Федерации.
Эта цель достигается решением следующих задач:
- на основе анализа научной юридической литературы проанализировать понятия «инвестиции» и соотношение данной категории с понятием «инвестиционная политика»;
- особое внимание уделить государственному управлению как функции государства, исследовав задачи, цели, принципы и формы государственного управления;
- проанализировать систему методов и инструментов государственного управления рыночной экономикой, особо выделив инвестиционную политику как один из важнейших способов экономического регулирования;
- рассмотреть виды и роль инвестиций для экономики государства;
- на основе анализа инвестиционного кризиса выявить его причины и возможные недостатки в проводимой государством инвестиционной политике;
- рассмотреть существующую государственную политику в инвестиционной сфере в РФ с целью внесения предложений по изменению значения государственных инвестиций, по пересмотру
основных направлений государственной инвестиционной политики, в направлении либерализации экономической политики в целом.
Методологической основой исследования является общенаучный метод познания и основанные на нем частно-научные методы: абстрактно-логический, системно-структурный, конкретно-социологический, лингвистический, сравнительного анализа. Их применение позволило диссертанту проанализировать регулирование инвестиционными процессами в динамики как неотъемлемую часть государственного регулирования экономики.
Научная новизна диссертаиионной работы состоит в том, что она относится к числу немногих научных исследований, посвященных анализу проблем в сфере инвестиционной деятельности, связанных, по мнению диссертанта, не только с неразвитостью законодательства, но и принятием руководством страны научно необоснованных, скорее политических решений.
В диссертационном исследовании сформулированы и обоснованы теоретические выводы, практические предложения и рекомендации по совершенствованию инвестиционного регулирования в РФ, которые и выносятся на защиту.:
1. Проанализировав государственную инвестиционную политику последних лет автор, пришел к выводу о необходимости реформирования подхода к формированию инвестиционной политики. Так, не вызывает сомнений требование научно обоснованной, логичной разработки долгосрочной концепции привлечения инвестиций в российскую экономику, ориентированной на перспективу. Опыт последних лет доказал, что ориентированность только на отрасли, использующие природные ресурсы обрекает государство и общество на «проедание» получаемых средств и дальнейшее «выкачивание» полезных
ископаемых. Необходимо на государственном уровне определить отрасли, способные стать «локомотивами экономики», вытягивающие за собой остальные производства и ориентировать инвестора в первую очередь на них. Такой общенациональной инвестиционной программой должны стать программы обновления парка самолетов гражданской авиации, подвижного состава и средств тяги на железнодорожном транспорте, развития средств связи, модернизации и развития нефтеперерабатывающей промышленности. Такие инвестиционные программы следовало бы кооперировать с конверсией ВПК, ракетно-космической, оборонной, радиоэлектронной промышленностью, а также смешанными производствами — машиностроением, металлургией и химией.
2. Исследование антимонопольного законодательства, а также практика последних лет показали настойчивую необходимость ужесточения ответственности за нарушения положений закона. Руководителям предприятий зачастую выгоднее понести административную ответственность и заплатить штраф для того чтобы провести сделку или выполнить условия контракта, получив значительно превышающую штраф прибыль.
3. Проведенный сравнительный анализ существующих определений «иностранных инвестиций» как в отечественной, так и в иностранной экономико-правовой литературе в большинстве случаев выявил, на взгляд диссертанта, формальный и общий характер, не выделяя существа данного явления во всем его многообразии и смешивая порой различные виды и формы иностранных инвестиций.
Учитывая изложенное выше, представляется, что сформулировать понятие «иностранные инвестиции» с юридической точки зрения можно следующим образом: иностранные инвестиции
являются иностранным капиталом — собственностью в различных видах и формах, вывезенным из одного государства с целью осуществления предпринимательской деятельности на территории другого государства.
4. В процессе работы над диссертационным исследованием автор пришел к выводу, что для активизации инвестиционной деятельности в первую очередь необходимо создание основы правовой защиты частной собственности. Этим основополагающим институтом является судебная система. На протяжении последних лет судебная реформа не только не завершена, но и не решены ключевые программные установки: отсутствует целостный подход к пониманию функций и задач судебной власти, структуры ее органов, организации отдельных видов правосудия. Наиболее серьезными проблемами остаются отсутствие должного финансирования, независимость судей в принятии решений (особенно в рамках гражданского процесса). Без целостной независимой сильной судебной власти невозможно успешное развитие права, экономики, социальной сферы. Отсутствие эффективной судебной системы во многом объясняет неуверенность граждан в своей личной защищенности, не говоря уже об имеющейся собственности. Ни один собственник не станет осуществлять крупные инвестиции (даже при наличии стопроцентных государственных гарантий) пока не будет уверен в справедливом судебном разбирательстве. Поэтому автор уверен, что первым шагом по пути создания благоприятных условий для притока инвестиций должно стать принятие нового Федерального закона о статусе судей, а также о судебной системе в Российской Федерации. В первом законе должны быть закреплены:
- широкий набор принципов правового положения судей, сформулированных на сегодняшний день в разных законах;
- положение о переводе всех судей на принцип назначения на должность на неограниченный срок;
- порядок досрочного прекращения полномочий судьи на основании представления судейского сообщества по решению независимого суда;
- в качестве дополнительного основания ответственности судьи -принцип досрочного прекращения его полномочий в случае неоднократного в течение года совершение юридической ошибки при вынесении решения и т.д.
В законе о судебной системе предполагается внести следующие изменения:
- необходимость демократизации судебной системы РФ путем ликвидации военных судов, повсеместного введения суда присяжных, переход к пожизненному назначению судей;
- предложение отказаться от системы арбитражных судов, заменив их экономическими судами, входящими в систему судов общей юрисдикции.
5. Исследование подтвердило убежденность диссертанта, в том что приток инвестиций невозможен без реальной либерализации валютного контроля. За последние десять лет Россия, как водится, пережила и в этой области ряд крайностей. Начиная от абсолютной свободы (в связи с законодательной неурегулированностью) перемещения иностранной валюты и валютных ценностей через границу в начале экономических реформ, до попытки поставить любые операции с иностранной валютой под тотальный государственный контроль в конце 90-ых гг.
Несмотря на всю доказанную абсурдность политики запрета
10
движения капитала (в условиях рыночной экономики) до сих пор раздаются в Государственной Думе РФ требования жесткого контроля над движением капитала. Диссертант не только в ходе проведенного исследования, но и в практической деятельности убедился, во-первых, в невозможности создания искусственных административных барьеров для оттока капитала. А во-вторых, единственным средством, регулирующим движение капитала, являются факторы экономической эффективности и рискованности нахождение активов в том или ином государстве. Проведенный анализ позволил автору прейти к выводу о незамедлительной необходимости либерализации валютного законодательства, путем отмены отдельных статей в законе о валютном регулировании и валютном контроле. Кроме того, оправданно будет принятие постановления Государственной Думы РФ о финансовой амнистии по налоговым и административным правонарушениям. Такой шаг будет способствовать:
•постепенному отказу предприятий от вывоза капитала за границу;
•инвестированию собственных средств предприятий в наиболее экономически выгодные проекты. Не для кого не секрет, что вложения средств в российскую экономику приносят значительно больший доход (с учетом риска) по сравнению с европейской или американской экономиками;
•накопленные российскими гражданами на западе значительные финансовые ресурсы смогут (не под видом иностранных инвестиций как это происходит сейчас) легально влиться в национальную экономику, принося реальную прибыль своим владельцам;
•окончательному решению вопроса о финансовой амнистии;
и
•государство, с одной стороны, поможет легализовать незаконно вывезенные средства, с другой стороны, обозначит государственную позицию относительно неукоснительного соблюдения законности в дальнейшем.
6. Логичным продолжением должен стать переход законодательства от запретительного принципа при осуществлении хозяйственной деятельности к разрешительному. На сегодняшний день практически нет сферы предпринимательства, где не нужно было бы получения от органов власти различных лицензий, сертификатов соответствия и т.д. Существующее положение дел «подпитывает» взяточничество и коррупцию во властных структурах, всячески тормозит оживление предпринимательской активности, создание реальной конкуренции, рождает в изощренных умах российских предпринимателей схемы вывода хозяйственной деятельности в теневую сферу. В результате государство лишается части налоговых поступлений, искажаются статистические данные о темпах развития экономики и ее отдельных отраслей, а что самое негативное - власти не получают информацию, отражающую экономические реалии, следовательно, невозможно разработать комплексную государственную экономическую программу.
7. Одним из приоритетов государственной инвестиционной политики в ближайшие годы должен стать перенос центра тяжести на государственные инвестиции, направляемые на создание системы гарантирования частных инвестиций. Инвестиции в Российскую Федерацию независимо от их видов, форм и объектов имеют в настоящее время в глазах инвесторов (в первую очередь иностранных) очень высокий риск. В значительной мере это связано с фактическим отсутствием реально действующих механизмов
12
гарантирования инвестиций.
Исходя из вышеизложенного, диссертант предлагает осуществить усиление государственной политики гарантирования инвестиций, принятием соответствующего закона, в котором были бы отражены следующие направления.
1. Усиление контроля за деятельностью созданных для этих целей на средства государственного бюджета организаций и повышение эффективности использования предоставленных государственных средств.
2. Создание отраслевых и региональных фондов развития, предназначенные для материального обеспечения (в форме залога и в иных формах) привлекаемых инвестиций.
3. Создание Федерального ипотечного фонда, целью которого стало бы обеспечение инвестиций, привлекаемых федеральным Правительством, и инвестиций, привлекаемых для финансирования федеральных инвестиционных программ.
4. Создание системы зарубежных фондов развития для гарантирования наиболее значимых иностранных инвестиций.
Практическое значение диссертации и апробаиия результатов исследования. Материалы диссертации могут быть использованы в качестве основы для дальнейших научных исследований в этой области, а также для преподавания учебных курсов экономической теории, теории государственного управления, а также финансово -правовых дисциплин. Кроме того, практические предложения диссертанта могут быть использованы в работе по совершенствованию законодательства о регулировании инвестиционных процессов. Ряд теоретических и практических предложений автора нашли отражение в его публикациях.
13
Структура диссертации определена содержанием темы. Она состоит из двух глав, разделенных на шесть параграфов, введения, заключения и списка использованной литературы.
14
Глава I. Теоретические основы государственного управления
§1. Понятие, принципы и методы организации государственного управления
В России наука государственного управления получила официальное признание совсем недавно. В период господства марксистско-ленинской идеологии управление рассматривалось с точки зрения «руководящей и направляющей роли партии». Из компетенции государственных органов были исключены такие важнейшие элементы управления, как целеполагание, принятие решений, разработка и оценка программ и планов общественного развития. Задачи государственного управления по существу сводились к обеспечению реализации партийных решений, принятых помимо государственных структур. Само же управление охватывало только исполнительную и распорядительную деятельность, а его смысл сводился к формуле «команда -исполнение - отчет». Критические замечания, альтернативные поиски и другие творческие моменты не допускались.
Кроме того, наследием этого периода стало и упрощенное и слишком узкое понимание администрирования, только как исполнительно-распорядительной деятельности государственных органов. Такая позиция основывалась на утверждении, что государственное управление - это функция аппарата государства. Само по себе утверждение совершенно верное, но большое значение имеет трактовка понятия «аппарат государства» или «государственный аппарат» (т.е. чья это функция). В советском праве этим понятием обозначалась совокупность только тех органов, которые сейчас мы бы назвали исполнительными.
15
Действительно в условиях социалистического государства только они и занимались государственным управлением, поэтому такое толкование термина государственный аппарат было вполне логичным. Из этого с неизбежностью следовало, что государственное управление - это функция исполнительных органов государства. В условиях же отказа от социалистического строя и перехода к демократическому правовому государству, государственным управлением занимаются абсолютно все органы государственной власти, а не только исполнительные. И сегодняшний аппарат государства - это огромная и разветвленная система всех государственных органов и должностных лиц, осуществляющих управление государством.1 На взгляд диссертанта, неоправданно узкая трактовка государственного аппарата (как системы исполнительных органов государства) привела к такой же узкой трактовке понятия «государственное управление» (как функции только исполнительных органов государства).
Поэтому при неизменности формулы «государственное управление - это функция аппарата государства» ее сущность трансформируется в связи с расширенным пониманием категории «аппарат государства». Поскольку аппарат современного государства - это система всех государственных органов, то государственное управление - это функция всех этих органов государства без исключения.
К сожалению, и сейчас многие ученые считают, что государственное управление это деятельность исключительно исполнительных органов государства.2
1 Чиркин В.Е. Конституционное право Зарубежных стран. Юрист. М. 1997. с. 128-129.
2 См. Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. М. 1998. С. 45.; Административное право. Уч-к / под ред. Козлова Ю.М., Попова Л.Л. М. Юрист. 1999. С. 7, 17, 19.; Алехин А.П., Кармолицкий А.А.. Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. М. Зерцало. ТЕИС. 1996. С. 19. и др.
16 |
