4 ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования. Необходимое повышение качества муниципального управления не может быть достигнуто без создания теоретической и методической основы, включающей в себя надежные и обоснованные управленческие механизмы. При этом представляется необходимым признание того факта, что ситуации и динамика происходящих на местном уровне процессов управления могут иметь определенные отличия и особенности по сравнению с ходом преобразований на региональном и федеральном уровнях.
Экономические процессы и адекватные им механизмы управления приобретают особую сложность в условиях муниципального образования крупнейшего города с численностью населения от 1 до 3 млн. чел. (согласно классификации населенных пунктов в Градостроительном кодексе РФ - 1998г.). Существующие противоречия, когда муниципальные образования крупнейших городов, обладающие мощным и высокоразвитым производственным и социально-экономическим потенциалом имеют низкий уровень налоговых поступлений в бюджет, тенденцию роста убыточных предприятий, снижение жизненного уровня населения, увеличение безработицы, вызывают особые опасения. Имеющиеся противоречия создают ряд проблем в социально-экономическом развитии муниципального образования крупнейшего города: первое - недостаток финансов из-за низкого уровня платежеспособности и нежелания предприятий платить налоги, второе - высокий уровень затрат в работе ЖКХ и третье - низкая эффективность работы муниципальных предприятий. Многие из перечисленных проблем связаны с тем, что существующий механизм управления социально-экономическим развитием муниципального образования крупнейшего города не позволяет эффективно использовать имеющийся производственный и социально-экономический потенциал, что требует его совершенствования.
Возникающие противоречия в управлении тормозят социально-экономическое развитие муниципальных образований крупнейших городов.
Актуальность и усиление социальной и экономической значимости проблем обусловливают возрастающее внимание к ней со стороны центральных и региональных органов власти, органов муниципального управления, хозяйствующих субъектов и научной общественности. Ряд научно-практических конференций, опубликованных монографий и статей последних лет посвящены осмыслению тенденций и анализу особенностей процессов управления муниципальными образованиями, в том числе, крупнейшими городами - промышленными центрами.
Степень разработанности проблемы. Сложность проблемы совершенствования механизма управления социально-экономическим развитием муниципального образования крупнейшего города обусловлена слабой разработанностью темы исследования, как в нормативно-правовом, так и методологических аспектах. Законодательная база организации и управления муниципальными образованиями находится на стадии становления и не в полной мере увязана с межбюджетными отношениями, происходящими на всех уровнях управления территориями Российской Федерации.
Методологические аспекты управления экономикой муниципальных образований исследовались отечественными учеными: Е.Г. Анимица, B.C. Бочко, В.В. Бельтюковым, Н.Ю. Власовым, А.Г. Ворониным, В.И. Ефименковым, Т.И. Заславской, О.А. Романовой, О.И. Боткиным, Е.В. Поповым; А.И. Татаркиным, В.П. Чичкановым и др., а также зарубежными учеными, такими как П.Блэйр, Е.Блэкли, Р.Гилоф, Х.Гольдштейн, Дж.Хаггард, А.Нельсон, Р.Шаффер.
Однако, кризисные явления в системе социально-экономических отношений в России в 90-е годы, приведшие к стагнации и депрессии в большинстве регионов и муниципальных образований, наглядно свидетельствуют о теоретической и практической нерешенности, прежде всего, экономических проблем и незавершенности процесса создания надежного
механизма управления социально-экономическим развитием внутри муниципального образования. В условиях переходного периода на смену механизмам прямого воздействия приходят системные программно-целевые методы управления, основу которых составляет индикативное управление через координацию, косвенное регулирование, корпоративные формы воздействия государственных и негосударственных структур при решении конкретных проблем социально-экономического развития. Но, к сожалению, вопросам комплексного изучения механизма социально-экономического развития муниципального образования, кроме разрозненного изучения его отдельных компонентов, например, механизма межбюджетных отношений, в современных научных исследованиях уделено мало внимания. Только в работах А.Г. Воронина комплексно рассмотрен механизм муниципального управления и обоснована его концептуальная модель. В тоже время в современных исследованиях не изучен механизм управления социально-экономическим развитием муниципального образования крупнейшего города, отсутствует его понятие и сущность, не выявлены его особенности и противоречия, нет предложений по его совершенствованию. Следовательно, проблема изучения содержания, динамики и особенностей экономических процессов формирования эффективных механизмов управления социально-экономическим развитием муниципальных образований крупнейших городов требует дальнейших теоретических исследований и обобщения практики муниципального управления.
Цель исследования состоит в совершенствовании механизма управления социально-экономическим развитием муниципального образования крупнейшего города в условиях развития рыночной экономики.
В соответствии с этой целью в работе ставилось решение следующих задач:
определить понятие механизма управления социально-экономическим развитием муниципального образования с учетом выявленных тенденций в теории и практике муниципального управления;
- уточнить сущность механизма управления и его основных компонентов;
- выявить важнейшие тенденции, приоритетные направления, цели и задачи социально-экономического развития муниципального образования крупнейшего города;
- провести системный анализ методических основ и практики разработки и реализации механизма управления социально-экономическим развитием муниципального образования крупнейшего города;
разработать механизмы и критерии оптимизации, обеспечивающие эффективное внедрение стратегии социально-экономического развития муниципального образования.
Объектом исследования являются муниципальные образования крупнейших городов Российской Федерации.
Предметом исследования является механизм управления социально-экономическим развитием муниципального образования крупнейшего города.
Теоретическую и методологическую основу исследования составили труды и разработки российских и зарубежных авторов в области муниципального управления, посвященные проблемам управления социально-экономическим развитием муниципальных образований, научно-методические рекомендации в области региональной политики, экономики и межбюджетных отношений, законодательные и нормативные акты органов местного самоуправления и Российской Федерации.
Основные методы исследования. Для решения отдельных задач использованы методы: сравнительный, индексный, системно-диагностический, статистический и расчетно-аналитический анализ; общих задач - диалектико-материалистический метод. В диссертации нашли отражения экспертные и прогнозные оценки, выполненные автором и при его участии.
Информационную базу исследования образуют материалы областного комитета государственной статистики, информационные сборники, данные мониторинга, отчеты и прогнозы местных органов власти по социально-
8
экономическому положению и развитию города и региона, информационные материалы, содержащиеся в работах отечественных и зарубежных ученых.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в разработке ряда предложений по совершенствованию механизма управления социально-экономическим развитием муниципального образования крупнейшего города, отвечающих не только современным, но и перспективным направлениям развития теории и практики управления экономикой муниципального образования.
В процессе исследования получены теоретические и практические результаты, определяющие научную новизну и являющиеся предметом защиты:
• дано авторское определение механизма управления муниципальным образованием крупнейшего города, суть которого состоит в создании экономических и правовых условий, обеспечивающих максимальное отражение общественных интересов в пределах выделенных полномочий и ресурсов;
• уточнена сущность механизма управления, осуществляемого посредством управленческих отношений, состоящих из функций, реализуемых в процессе управления, с использованием соответствующих методов и принципов управления;
• разработана концепция развития муниципального образования, основанная на росте промышленного производства и эффективности расходования бюджета города, в том числе за счет совершенствования механизмов управления на предприятиях ЖКХ;
• предложены механизмы формирования промышленной политики и управления предприятием теплоснабжения;
• определены механизмы, обеспечивающие эффективное внедрение стратегии социально-экономического развития муниципального образования и критерии оптимизации.
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ
МЕХАНИЗМА УПРАВЛЕНИЯ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИМ
РАЗВИТИЕМ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ
1.1 Основы и механизм управления социально-экономическим развитием муниципального образования
Трансформация общественно-политической и экономической систем в России непосредственным образом связана со становлением и развитием местного самоуправления. Опыт Запада и России конца XIX - начала XX в. показывает, какую роль местное самоуправление может и должно сыграть сегодня в построении правового, демократического государства с социально ориентированной рыночной экономикой, в сохранении его целостности и управляемости, решении сложных внутренних проблем.
Вместе с тем в условиях современной кризисной ситуации в России процесс развертывания местного самоуправления идёт по существу методом проб и ошибок, путем промеривания либо западных муниципальных, либо старорусских земских моделей.
Есть и более серьезные причины сложившейся ситуации. Американский специалист по развитию К.Вагнер [141] утверждает: «Перемены, когда они происходят или когда просто говорят о них, пугают людей. Поэтому сопротивление переменам - почти всеобщая закономерность».
Способ проведения экономических реформ «сверху» не мог не привести к раздвоению процесса реформирования. Одна сторона реформирования -изменение «правил игры», нацеленное на формирование принципиально новой экономической среды, с которой реформаторы связывают перспективы развития общества. Вторая сторона - предполагает реальные изменения в поведении основной массы людей, которые оказались не в состоянии воспользоваться открывающимися перспективами. Обнаружилось явное противоречие между возможностями быстрого изменения правил
10
реформаторами и неспособностью большинства населения адаптироваться к новой социальной среде.
Большинство российских авторов, рассматривая вопросы местного самоуправления связывают понятие «муниципальное образование» с территорией административной единицы, на которой оно расположено, вошедшее в научный оборот в связи с принятием Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (1995 г.) [14]. Например: муниципальное образование на территории крупнейшего города (с численностью населения от 1 до 3 млн. чел., согласно классификации населенных пунктов в Градостроительном кодексе РФ - 1998г.)
Изучение управленческой ситуации в муниципальных образованиях, произведенное Российской академией управления при участии автора в 1999 г., показало, что местные органы власти по существу утратили контроль за развитием событий. Их управленческая деятельность имела крайне слабое экономическое, финансовое, правовое, информационное обеспечение и результативность. При этом проявилась определенная закономерность: чем ниже уровень власти, тем ниже уровень доверия. Опрос показал, что положительно оценивали деятельность поселковой власти 7 % опрошенных, районных - 11 % и городских и районных властей - 21 При внимательном анализе этой ситуации становится ясно, что старый механизм взаимодействия местной власти с населением и предприятиями оказался разрушенным, а новый только начинает формироваться. Напрашивается вывод: чтобы улучшить сегодняшнее положение дел, необходимо создать новые, рыночно-ориентированные условия (экономические, правовые, налогово-бюджетные и т.д.) для эффективной деятельности муниципальных образований, как главных субъектов общества, несущих основное бремя забот о благоустройстве территории и социальном благополучии проживающего на ней населения.
Уровень муниципального управления характеризуется тем, что он имеет администрацию, наделенную полномочиями по решению определенных
11
социально-экономических задач в границах данной территории, имеет бюджет и источники формирования доходной части бюджета, материально-технические и кадровые ресурсы для выполнения административных, социальных и экономических программ в рамках установленной компетенции.
Одним из существенных отличий рыночной экономики от плановой является то, что возможности прямого воздействия на предприятия, расположенные на территории (города, района), со стороны органов местной власти существенно ограничены. Непосредственное управление возможно, и то в допустимых пределах, лишь по отношению к муниципальным предприятиям. Влияние же на предприятия других форм собственности может быть только опосредованным. Вместе с тем постановка задачи по организации муниципального управления развитием экономики на территории сегодня очень актуальна, поскольку все социальные аспекты жизнедеятельности населения, в конечном счете, обуславливаются уровнем ее экономического развития. При этом, конечно же, должны действовать определенные, современные экономические механизмы управления местным развитием.
Современная концепция местного экономического развития исходит из того, что только наличие надежной экономической структуры (производственной, транспортной, и рыночной инфраструктуры) являются движущей силой успешного роста, а благоприятная местная социально-экономическая и инвестиционная среда становится все более мощным фактором расширения деловой активности и привлечения капитала и бизнеса на данную территорию [15].
Процессы и механизмы управления крупным городом имеют свои четко выраженные особенности. В городском масштабе работа местных органов власти с множеством предприятий различных форм собственности, акционерных обществ, фондов, ассоциаций и др. сегодня дело чрезвычайно сложное по целому ряду обстоятельств. Во-первых, они зарегистрированы и действуют на разных уровнях (федеральные, областные, городские, районные). Во-вторых, контроль за их работой, прежде всего, должен осуществляться по
12
месту их регистрации, а это часто не совпадает с местом их нахождения и фактической деятельности. В-третьих, у местной власти пока нет эффективных экономических рычагов воздействия на хозяйственные субъекты. Требуется формирование эффективной местной экономической политики в отношении предприятий, организаций, учреждений, функционирующих на соответствующей территории.
Город предоставляет предприятиям: природные ресурсы - землю, лесные участки, пространство; инженерные коммуникации, воду, стоки, отопление, электроэнергию, газ и др.; дороги и транспортные артерии; городской транспорт; жилье, коммунальные услуги; гостиницы; социальную сферу: школы, больницы, детские сады, спортивные сооружения, библиотеки, музеи и т.п.; свалки, места для складирования производственных отходов; кладбища; торговое обслуживание; службу быта; обеспечивает охрану жизни и порядка через службы милиции, ГИБДД, пожарной охраны и многое другое.
В свою очередь, предприятия обеспечивают: занятость населения; денежное обеспечение (зарплата) работающей части населения; налоги; часть продукции (товаров, работ, услуг). Часто неотъемлемым дополнением к этому являются вредные выбросы (отходы) производства, и как следствие ухудшение экологической обстановки и увеличение заболеваемости населения.
С помощью предприятий и организации при дефиците бюджета и отрицательном балансе большинства муниципалитетов частично решаются вопросы без бюджетного участия: обновление муниципальных основных фондов, благоустройство городов и районов, строительство новых объектов торговли, бытового обслуживания и общественного питания, ввоз товаров из других регионов и т.д.
Экономическая деятельность муниципалитетов не ограничивается сбором налогов и обеспечением бюджетной сферы. Огромный пласт работы проводится в области хозяйственной деятельности: эксплуатация и обслуживание инженерных коммуникаций городов и районов, жилых и
13
нежилых помещений, инвестиционная деятельность, решение транспортных проблем, водообеспечение и т.д.
Анализом данного вида деятельности, на наш взгляд, в городах России занимаются недостаточно. Никто не рассматривал в целом экономичность, технологичность этих работ, роль и место имущественного комплекса в экономической деятельности муниципалитетов, возможности действующих организационно-правовых структур и их участия в воспроизводственном процессе и т.д.
В рамках российских муниципальных образований накопился целый ворох назревших больших и малых проблем. Так, к числу актуальных организационно-экономических вопросов, требующих решений могут быть отнесены следующие1:
- совершенствование организационного построения системы муниципального управления;
- совершенствование схемы и технологии бюджетного устройства города;
- разработка концепции и комплексного прогноза развития до 2005 г. и далее;
- анализ использования бюджетных средств на коммунальные услуги, разработка нормативов потребления и практических мероприятий по экономичному расходованию электро-, теплоэнергии и воды в учреждениях народного образования и здравоохранения;
- разработка и внедрение комплекса организационно-технических мер по более эффективному использованию бюджетных средств при капитальном строительстве, капитальных ремонтах жилья, объектом социально-культурного назначения, дорог, при озеленении и т.п.;
- упорядочение регистрации и учета недвижимого имущества, в том числе физических лиц на территории города;
1 Маннапов Р.Г., Рябов В.М. Современный механизм муниципального управления. Самара: Дом печати, 1998. С 69-70.
14
- обновление системы местных налогов, разработка и применение процедур по повышению эффективности налоговых поступлений в городской бюджет;
- обеспечение прибыльности функционирования муниципальных предприятий и роста платежей от сдачи муниципальных помещений в аренду;
- организация комплексной, разносторонней поддержки развития сферы малого бизнеса;
- материальная поддержка социально уязвимых слоев населения. Практика показывает, что среди названных (и неназванных) выше
проблем, наибольшую серьезность в городах на современном этапе представляют два их блока: первый - проблемы коммунального хозяйства (аварийное состояние жилого фонда и инженерных сетей; эксплуатация и техническое жилого фонда; состояние лифтового хозяйства; тепловодоснабжения; вывоз мусора, уборка подъездов, мусоропроводов, территории; и т.д.); второй блок - финансовые проблемы, проистекающие из неплатежеспособности предприятий; неполных отчислений налогов и сборов в бюджет; неэффективности существующей налоговой системы; нечетких процедур сбора налогов; экономической слабости муниципальных предприятий; весьма малых средств, получаемых от использования муниципальной собственности.
Многие из этих проблем связаны с недостаточными возможностями органов местного самоуправления, слабыми рычагами воздействия на предприятия, функционирующие на муниципальной территории. Очевидно, что нужны реальные права по приостановке производств, представляющих угрозу для жизни и здоровья населения. Целесообразной видится мера, дающая право органам местного самоуправления применять санкции экономического и организационно-технического характера (вплоть до отключения коммуникаций) к предприятиям, не вносящим установленные
законодательством налоги в местный бюджет.
15
Вместе с тем, требуются совместные действия муниципальных органов и предприятий по структурной перестройке производства, поддержке предпринимательства, активизации инвестиционной деятельности, увеличению роли муниципального заказа, поиска путей ликвидации задолженностей в бюджет, применения взаимозачетов, бартерного обращения, повышения эффективности использования муниципальной собственности [31].
Общее состояние экономического развития крупнейших городов, в первом приближении, может быть охарактеризовано следующими тенденциями.
С одной стороны, уменьшаются темпы роста потребительских и оптовых цен, в том числе и из-за неплатежеспособности населения; замедляются темпы спада производства промышленной продукции.
С другой стороны, увеличивается количество убыточных предприятий и, как следствие, сокращаются налоговые поступления в бюджет; происходит спад инвестиционной деятельности; усиливается социальная дифференциация населения, снижается его жизненный уровень, растет безработица.
В этих условиях деятельность администраций городов и районов должна быть направлена на обеспечение жизнедеятельности муниципальных и всех иных предприятий, защиту социально-экономических интересов населения, укрепление устойчивости муниципального экономического комплекса.
Важно при этом помнить о главной цели - комплексном развитии городов. Следует соблюдать баланс при распределении прибыли, создавая возможность саморазвития предприятий, учитывая необходимость пополнения муниципальной казны и проведения местной экономической политики с целью повышения эффективности производственно-хозяйственной деятельности муниципальных предприятий и учреждений.
Из изложенного следует, что суть муниципального управления во многом сводится к управлению, прежде всего, экономическими процессами.
Именно экономика определяет направления и величину вектора социального развития, уровня и качества жизни населения муниципального образования. Поэтому, требует внимания и подробного рассмотрения система
16
управления экономикой - принципы, методы, факторы управления социально-экономическим развитием и составляющие эту систему механизмы управления.
Исследование механизма управления можно считать тогда объективным, когда оно проводится, исходя из анализа научных работ, посвященных данной проблеме, опираясь на положения современной науки управления. Соединение накопленных знаний с современным уровнем науки должно сыграть позитивную роль в развитии теории вообще и теории управления в частности.
Механизм управления фактически не исследовался. Этой проблеме специально посвятили свои работы только В.Копейчиков и Ю.Тихомирова (45, 12). Лишь эти два автора решились выйти на монографический уровень исследования проблемы механизма управления. Данный факт является свидетельством того, что они еще два десятилетия назад смогли оценить значение данной категории для теории управления. Тем более что большинство ведущих исследователей теории управления в своих трудах касались в той или иной мере различных аспектов механизма управления. Это Б.П.Курашвили, А.М.Омаров, Д.ИЛравдин (49, 73, 74 )и др.
Ученые-экономисты, среди которых можно выделить П.Бунича (13), в своих исследованиях пошли прагматическим путем, разрабатывая хозяйственный механизм в целом. Механизм управления в данных работах рассматривается в качестве элемента или аспекта хозяйственного механизма, который выражает все стороны общественных отношений. Сущность подхода экономистов к механизму управления наиболее четко выразил А. Модин
(47) в главе «Организационный механизм управления производством» коллективной монографии.
Когда в науке высказывается много трактовок, одного понятия — это явление нормальное. Значит, научная мысль не стоит на месте. Однако такое положение показывает недостаточную разработанность этого понятия, то есть необходимость проведения дальнейших исследований по данной проблеме.
Для того чтобы попытаться продолжить исследование проблемы механизма управления, необходимо сначала проанализировать труды
17
исследователей различных специальностей, в которых высказываются их точки зрения, иногда далеко не совпадающие, по данному вопросу,
Как уже отмечалось, на монографическом уровне настоящая проблема исследовалась только В.Копейчиковым и Ю.Тихомировым. Обе работы написаны в один период, но взгляды авторов в значительной мере различаются. Если первый из них предложил административно-правовой подход к раскрытию понятия с чисто юридических позиций^ то второй исследовал проблему в социальном аспекте с позиций философии. Однако, несмотря на различие подходов, оба автора своими трудами внесли значительный вклад в развитие теории управления, проведя фундаментальные исследования научной категории, роль которой трудно переоценить.
Так, В.Копейчиковым описывается «механизм государства как система государственных организаций, включающих в себя не только государственные органы, но и предприятия, учреждения, а также двусторонние связи между ними» (45,47с).
Нельзя безоговорочно согласиться с предлагаемым подходом, так как он обедняет рассматриваемую категорию, отражая лишь статическое состояние управления, а ведь, как известно, это явление характеризуется, прежде всего, динамичностью.
Д.И.Правдин рассматривает механизм управления «как совокупность средств и методов, с помощью которых сознательно изменяются экономические условия развития конкретной системы органов и проводимых ими мер, определяющих порядок жизнедеятельности всего общества и его составных звеньев» (74, 35 с).
Методы, средства и осуществляемые меры входят, бесспорно, в механизм управления, но не исчерпывают его содержания. Поэтому, рассматривая механизм управления, видимо, не следует ограничиваться только названными компонентами, какую бы важную роль они ни играли. |
