ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования. Предстоящее сокращение Вооруженных Сил, внутренних войск МВД России, войск гражданской обороны, опасность возникновения локальных вооруженных конфликтов, создание мощных криминальных структур в регионах, граничащих с Россией, возросшая угроза технологических и экологических катастроф в связи с распространением опасных производств создают предпосылки для поиска новых путей повышения эффективности деятельности системы обеспечения национальной безопасности России. Данная проблема имеет актуальное значение не только для Российской Федерации - всегда и во всех государствах она относилась и относится к числу наиболее важных. Поэтому во всем мире постоянно идет интенсивный поиск оптимальных моделей организации и управления силами обеспечения внутренней безопасности государства, совершенствуется их правовая база, стратегия и тактика функционирования.
Обеспечением внешней и внутренней безопасности Российской Федерации призвана заниматься целая система государственных структур, важное место среди которых занимают министерство внутренних дел, министерство обороны, министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий. Серьезной и мощной силой в составе МВД России являются внутренние войска. Они занимают в системе МВД России особое место и решают многопрофильные задачи. Их полномочия серьезно расширены после принятия в феврале 1997 г. Федерального Закона "О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации"'. В соответствии со ст.2 вышеназванного закона одной из задач внутренних войск впервые является "участие совместно с органами внутренних дел Российской Федерации (ОВД
Собрание Законодательства Российской Федерации. 1997. №6. Ст. 711.
4
России) в охране общественного порядка, обеспечении общественной безопасности и режима чрезвычайного положения"1.
Вместе с тем до сих пор в России не имеется детально регламентируемой правовой базы участия внутренних войск МВД, а также частей и соединений Вооруженных Сил России в конфликтах внутри страны, в отечественной юридической науке нечетко трактуются основы применения группировок войск против незаконных вооруженных формирований, не учтен законодателем опыт конкретного взаимодействия органов внутренних дел и внутренних войск с частями и подразделениями российской армии при действиях внутри собственного государства.
Новыми проблемами, с которыми России пришлось столкнуться в последние годы, стали терроризм, распространение наркотиков,
организованная преступность, заказные убийства, похищение людей с целью выкупа и т.п. В прошлом эти проблемы если и существовали, то не имели таких масштабов и интенсивности.
Особую актуальность, в этой связи, приобретает изучение зарубежного опыта строительства и функционирования структур, подобных внутренним войскам МВД России, их нормативно-правовой базы и организационно-правовых основ деятельности. За рубежом, в первую очередь в США, имеется богатый опыт эффективного применения вооруженных сил для разрешения внутригосударственных конфликтов, борьбы с терроризмом и организованной преступностью. Деятельность вооруженных сил в этой сфере детально регламентирована американским законодательством и отличается четко организованным взаимодействием с полицейскими формированиями как в центре, так и на местах.
Проблема создания необходимой правовой базы для эффективного применения органов внутренних дел, внутренних войск и вооруженных сил Российской Федерации во внутригосударственных конфликтах заставляет в современных условиях обращаться к опыту США и других стран с целью
1 Там же.
5
ознакомления с практикой решения этих проблем за рубежом для использования его в нормотворческой и практической деятельности. Поэтому важной составной частью научного обеспечения процесса оптимизации деятельности ОВД и ВВ МВД России является обобщение, всестороннее исследование и подготовка рекомендаций по внедрению в отечественную практику всего передового, что выработано зарубежными коллегами.
Актуальность разработки темы исследования обусловлена еще и тем обстоятельством, что во многих федеративных государствах мира, в необходимых случаях, вмешательство федеральных властей в дела субъектов федерации, в том числе и с использованием вооруженных сил, является надежной гарантией нормального функционирования государственного механизма и важным условием сохранения целостности страны. Даже в таком политически стабильном государстве, как США, федеральные власти достаточно часто прибегают к вмешательству с использованием силы: например, в 1992-1993 гг. сухопутные войска Национальной гвардии более 300 раз привлекались для решения внутригосударственных задач, из них -четырежды для борьбы с гражданскими волнениями и беспорядками, более 100 раз - для ликвидации последствий стихийных бедствий и свыше 200 раз - для оказания помощи местным властям в сложившихся чрезвычайных условиях1.
По мнению автора, для отечественных правоохранительных органов представляет большой практический интерес изучение организационно-правовых основ деятельности Национальной гвардии - организованного резерва вооруженных сил США и одновременно важного элемента полицейской системы Соединенных Штатов.
Являясь кузницей кадров вооруженных сил США, личный состав Национальной гвардии участвовал во всех войнах, которые вела Америка (подразделения и части Национальной гвардии принимали участие в операциях "Буря в пустыне", "Щит пустыни", в военных действиях против Югославии).
См.: Нормативно-правовая база по урегулированию внутригосударственных кризисных ситуаций в США. М, 1995. С.5.
6
Вместе с тем Национальная гвардия является довольно эффективным инструментом в борьбе с наркобизнесом, основной "ударной силой", используемой при чрезвычайных обстоятельствах: в период массовых беспорядков, эпидемий, эпизоотии, экологических и техногенных катастроф.
О том внимании, которое уделяет военно-политическое руководство Соединенных Штатов Национальной гвардии, говорят следующие слова бывшего министра юстиции Р.Кларка : «Если мы хотим, чтобы у нас продолжала существовать наша федеральная система, именно Национальной гвардии предстоит подавлять внутренние беспорядки, не дожидаясь, пока будут вызваны федеральные войска»1.
Национальная гвардия имеет своеобразную структуру, механизм управления, формирования и подготовки кадров, что позволяет ей успешно действовать как в гражданской, так и в военной сферах. Будучи частью национальных систем обороны и обеспечения правопорядка, Национальная гвардия, тем не менее, решает массу задач в интересах местных органов власти.
Опыт функционирования Национальной гвардии США в силу его многопрофильности интересен с различных точек зрения: правовой, организационной, экономической, причем не только для внутренних войск, но и для различных служб органов внутренних дел МВД, МО и МЧС России. Однако в отечественной юридической науке он, к сожалению, широкого освещения не получил. Сегодня не имеется ни одного монографического исследования по данной проблематике, в редких публикациях даются лишь самые общие сведения. В условиях реорганизации Вооруженных Сил и предстоящего сокращения внутренних войск МВД России2 представляется целесообразным восполнить этот пробел, сконцентрировав внимание на
1 См.: Внутренние войска (структуры им подобные) в системе обеспечения внутренней безопасности зарубежных государств (1945 - 1997). Под ред. Гафарова B.C., Золотарева В.А. М., 1998. С.60.
Внутренние войска сократят и реформируют // Независимое военное обозрение. 2001, №20. С. 1.
7
организационно-правовых аспектах деятельности Национальной гвардии в обеспечении национальной безопасности США.
Объектом исследования является деятельность Национальной гвардии США по обеспечению национальной безопасности Соединенных Штатов.
Предмет исследования составляют Конституция, законы и иные нормативные акты США, в том числе полевые уставы американской армии, специальные публикации по проблематике исследования, статистические, аналитические и другие данные, отражающие деятельность Национальной гвардии по обеспечению национальной безопасности США, а также законодательство Российской Федерации, регулирующее деятельность отечественных правоохранительных структур, подобных Национальной гвардии США.
Цель и задачи исследования. Целью исследования является комплексное изучение эффективности организации, функционирования и правовых основ деятельности Национальной гвардии США, разработка рекомендаций по возможному использованию опыта Национальной гвардии в отечественных условиях.
Цель исследования обусловливает постановку и решение следующих задач:
анализ правовых основ деятельности Национальной гвардии, ее функций и задач;
раскрытие содержания деятельности Национальной гвардии по обеспечению национальной безопасности США, характеристика ее места и роли в системе органов исполнительной власти страны и местного самоуправления, а также среди иных субъектов правоохранительной деятельности;
анализ особенностей организации и нормативного регулирования деятельности Национальной гвардии по обеспечению правопорядка в США;
выявление и анализ деятельности частей и подразделений Национальной гвардии во внутригосударственных конфликтах;
обобщение отечественного опыта формирований милиционного типа в обеспечении общественной безопасности и охране общественного порядка;
подготовка предложений по совершенствованию организационного, нормативно-правового и кадрового аспекта деятельности ОВД, ВВ МВД, МЧС России на основе опыта Национальной гвардии США.
Методология и методика исследования. Методологическую основу исследования составляет теория научного познания. В ходе исследования автор руководствовался принципиальными положениями политического и экономического курса руководства страны на построение правового государства и гражданского общества.
Для решения поставленных в диссертации проблем использовались теоретические положения теории и истории права и государства, конституционного права, административного права, науки управления, социологии, военной науки.
В настоящей работе использованы статистические данные Российской Академии наук, подвергнуты комплексному исследованию данные социологического опроса (анкетирования) сотрудников органов внутренних дел Северо-Кавказского региона.
Юридической базой исследования явились Конституции Российской Федерации и США, законы и подзаконные нормативные акты Соединенных Штатов и России, труды зарубежных и отечественных ученых — юристов, историков, военных.
В целях получения достоверных результатов автором широко использовались методы сравнительного правоведения, контент-анализ документов, газетных и журнальных публикаций по данной тематике, формально-логический, структурно-функциональный, историко-правовой и иные общенаучные методы.
Для получения обоснованных научных выводов и предложений сбор эмпирических данных осуществлялся на основе изучения законодательных актов США, научных работ зарубежных и отечественных авторов,
9
аналитических, статистических и иных данных, отражающих деятельность Национальной гвардии по обеспечению национальной безопасности США, а также исторический опыт милиционных формирований России.
Научная новизна исследования заключается в самой постановке проблемы и выборе круга рассматриваемых вопросов. Различные аспекты данной проблематики нашли отражение в трудах ЯМ. Бельсона, В.Н. Богданова, А.В. Быкова, И.И. Веремеенко, В.М. Гиленсена, А.В. Губанова, А.В. Капкина, В.Е. Квашиса, Г.Д. Ковалева, Б.С Крылова, В.Л. Манилова, Ф.М. Решетникова, А.П. Рогалева, А.П. Шергина, В.Е. Чиркина и других юристов, историков и военных ученых. Однако предметом специального изучения юридической науки России Национальная гвардия еще не стала.
В настоящем диссертационном исследовании впервые в отечественной административно-правовой науке проанализированы цели и правовые основы деятельности Национальной гвардии США, ее задачи и функции, сформулированы принципы деятельности и управления, комплектования и прохождения службы, показана тактика действий частей и подразделений Национальной гвардии во внутригосударственных операциях, формы и методы взаимодействия Национальной гвардии с иными субъектами правоохранительной деятельности как в центре, так и на местах.
В процессе исследования получен ряд новых теоретических положений, которые выносятся на защиту:
1. В современных условиях задача системы обеспечения национальной безопасности подразумевает комплексный подход к реализации решений в политике, экономике, обороне, науке и технике, экологии, культуре и других сферах деятельности, связанной с обеспечением безопасности граждан, общества и государства. Система обеспечения национальной безопасности США - это целенаправленная и строго организованная совокупность находящихся в неразрывном единстве и взаимно дополняющих друг друга государственных и общественных институтов Соединенных Штатов, вся деятельность которых призвана обеспечивать успешную реализацию
10
государством своих функций во всех сферах его жизнедеятельности в соответствии с нормами права и полноценную защиту от внешних и внутренних угроз.
2. Национальная гвардия США - это военный и правоохранительный институт исполнительной власти Соединенных Штатов, выполняющий задачи по обеспечению национальной безопасности США в составе вооруженных сил. Военнослужащие Национальной гвардии в отличие от иных категорий государственных и муниципальных служащих имеют воинские звания и в соответствии с национальным законодательством наделены правом осуществления насильственных действий при выполнении задач по обеспечению безопасности как в военной, так и в гражданской сферах.
3. Внешним проявлением деятельности Национальной гвардии по обеспечению национальной безопасности США являются ее функции. Американские специалисты подразделяют их на два вида: внешние (при отражении угроз безопасности США извне) и внутренние (при обеспечении безопасности страны во внутригосударственных конфликтах и чрезвычайных ситуациях).
4. Двойное подчинение Национальной гвардии и ее лишение организационно-правовых возможностей действовать независимо от иных государственных институтов Соединенных Штатов, а также четкая правовая регламентация ее деятельности по обеспечению национальной безопасности США гарантируют общесоциальный характер ее функционирования.
5. Существующая в настоящее время организационная структура служб, соединений, частей и подразделений Национальной гвардии является результатом длительного исторического развития Соединенных Штатов Америки. Организационная структура Национальной гвардии создавалась и перестраивалась по мере того, как американское государство расширяло сферу своей деятельности. Для системы мероприятий, направленных на совершенствование организационной структуры Национальной гвардии США, характерна поэтапность реорганизации, позволяющая сохранить
11
преемственность в деятельности этого военного и правоохранительного института. Процесс поиска оптимальной структуры Национальной гвардии продолжается и в настоящее время.
Теоретическая и практическая значимость результатов исследования. Сформулированные автором в диссертационном исследовании выводы и предложения направлены, прежде всего, на совершенствование правотворческой и правоприменительной деятельности министерства внутренних дел России, на укрепление законности в процессе осуществления этой деятельности
Они могут быть использованы при решении организационных проблем функционирования МВД России, МЧС России и министерства обороны Российской Федерации, в законодательной практике, научно-исследовательской работе и учебном процессе вузов МВД России, командирской подготовке офицеров внутренних войск и войск гражданской обороны, а также в повседневной деятельности ОВД и ВВ МВД России по обеспечению возлагаемых на них задач.
Апробация результатов исследования. Выводы и предложения, полученные в ходе проведенного исследования, нашли практическое применение, а именно: использовались при разработке проекта Концепции строительства внутренних войск МВД России на период до 2005 года, а также вошли в совместную научно-исследовательскую работу «Внутренние войска (структуры им подобные) в системе обеспечения внутренней безопасности зарубежных стран», проведенную ГКВВ МВД России совместно с Институтом военной истории России, использовались в 2 плановых темах НИР ВНИИ МВД России в 1999-2000 гг., прошли апробацию на международной научно-практической конференции «Россия, XXI век - антитеррор» (Москва, октябрь 2000 г.), отражены в 5 научных статьях автора.
12
Глава I. Роль и место Национальной гвардии, правовые основы ее деятельности в обеспечении национальной безопасности США
§1. Роль и место Национальной гвардии в системе обеспечения национальной безопасности США
Безопасность является постоянной заботой человечества на протяжении всего периода его развития. В настоящее время проблемы безопасности приобрели принципиально новые черты. Современный мир многолик, динамичен и полон острых противоречий - политических, социальных, экономических, военных, экологических, быстро перерастающих в глобальные проблемы. С их проявлениями все население нашей планеты сталкивается каждый день и час. Поэтому обеспечение безопасности является ежедневной заботой политического руководства любой страны мира.
Исторически сложилось так, что все вопросы обеспечения безопасности находились в исключительном ведении государственной власти. Государство, как единая политическая организация общества, с момента своего появления вынуждено постоянно уделять неослабное внимание вопросам обеспечения безопасности. Причем, если ранее речь шла, преимущественно, о военной защите интересов конкретного государства, то в XX веке, особенно после окончания второй мировой войны, все более широкой заботой правительств стран мира становится защита от иных видов угроз населению своих государств и человечеству в целом.
Таким образом, постоянной функцией, как внутренней, так и внешней, любого современного государства является функция обеспечения безопасности страны. Первым, кто понял необходимость осуществления постоянных мер по обеспечению безопасности на государственном уровне и, как следствие, создание соответствующей качественной нормативно-правовой базы, стало политическое руководство Соединенных Штатов Америки. Именно оно в конце вто-
13
рой мировой войны поддержало теоретические дискуссии по этому вопросу, а затем приняло и соответствующие законы.
На протяжении XX века Соединенные Штаты несколько раз пересматривали концепцию национальной безопасности1. Правительство США гибко реагировало на малейшие изменения в мире, которые после второй мировой войны были тесно связаны со стремлением американского руководства сохранить международные позиции и масштабы своего влияния, проводить стратегию «отбрасывания коммунизма», установить контроль над политическими процессами в странах третьего мира сначала с помощью силы, а затем политических и экономических средств. Причем оно ориентировалось на использование силы в глобальном масштабе. «Национальная безопасность сегодня, - указывалось в первом докладе министра обороны США конгрессу, не может ограничиваться лишь Соединенными Штатами. Она должна охватывать весь мир»2.
Официальные основы обеспечения национальной безопасности США были заложены в законе Соединенных Штатов № 257 от 26 июля 1947 г. «О национальной безопасности». Он стал прообразом многих подобных законодательных актов европейских, азиатских и латиноамериканских стран, дружественных США. В.Манилов отмечает, что этот закон определял систему национальной безопасности как интеграцию вопросов внутренней, внешней и военной политики в интересах взвешенного подхода к проблемам использования различных военных и невоенных средств3.
Принятием 26 июля 1947 г. закона США № 257 «О национальной безопасности» американский законодатель определил функции федеральных органов обеспечения национальной безопасности, силы и средства, привлекаемые к выполнению этой важнейшей задачи, но в самом законе не был представлен механизм реализации этих функций. Создание эффективно функционирующей
1 См., напр.: Ананичук В.Я., Путилин Б.Г. Система обеспечения национальной безопасности (на примере Соединенных Штатов Америки). М, 1998; Манилов В. Система национальной безопасности: зарубежный опыт // Зарубежное военное обозрение, № 10. 1995.
2 First Report of the Secretary of Defense, Wash., 1948, P.13.
3 Манилов В. Система национальной безопасности: зарубежный опыт // Зарубежное военное обозрение, № 10. 1995. С.2.
14
системы обеспечения национальной безопасности государства стало первоочередной задачей политического руководства страны.
В 70-х годах в понятие «национальная безопасность» американские специалисты стали включать не только военные, но и сопряженные с ними экономические и социальные аспекты. По словам М.Тэйлора, председателя комитета начальников штабов вооруженных сил США в те годы, «в повестке дня текущих забот фигурирует слишком много гражданских угроз - рост народонаселения, инфляция, спад производства, нехватка ресурсов, потеря доверия к правительству. Не только причины и следствия такого рода угроз не имеют в целом военного характера, но и средства их решения мало что могут позаимствовать у военной мощи, олицетворяемой вооруженными силами»1.
На рубеже 80-90-х годов прошедшего столетия американские политологи пришли к выводу о том, что необходимо расширить содержание понятия «национальная безопасность». Как кажется автору, два момента сыграли в этом отношении важную роль. Во-первых, события в мире показали, что прежняя разделительная линия между внешней и внутренней политикой стирается, заставляя правительство решать на международной арене вопросы, которые решались ранее исключительно внутри страны. Во-вторых, идея, лежавшая в основе концепции безопасности Запада, - сдерживание Советского Союза - потеряла свою актуальность.
В новых геополитических и геостратегических условиях американское военно-политическое руководство пришло к выводу о наличии следующих угроз национальной безопасности Соединенных Штатов.
Первая угроза - новая ядерная опасность. После окончания «холодной войны» опасность всеобщего ядерного конфликта снизилась практически до нуля. Новую ядерную угрозу для США представляют террористы с ядерным оружием и небольшое количество боеголовок в государствах, не входящих в круг ядерных держав. Если продолжится распространение ядерного оружия, то этот вид угрозы будет возрастать из-за труднопредсказуемого поведения руко-
Orbis. Winter 1975. N 4. P. 1011.
15
водства новых обладателей ядерного оружия. Ограниченное количество ядерных средств не снижает опасности, так как одна боеголовка может уничтожить город, а несколько - привести к национальной катастрофе.
Вторая угроза - региональные этнические и религиозные конфликты. Они не угрожают существованию Соединенных Штатов, но потенциально опасны для жизненно важных интересов Америки, ее союзников и друзей, а также американским ценностям.
Первые две угрозы являются традиционными при разработке стратегии национальной безопасности. Но в новом мире США приходится расширить свои представления о национальной безопасности и быть готовыми к отражению новых угроз.
К ним относится третья угроза - возможный провал демократических реформ, особенно в России и восточноевропейских странах. Появление новых тоталитарных режимов потребует повышения военных расходов, мир станет менее спокойным, соответственно Соединенным Штатам труднее будет обеспечивать безопасность и стабильность своего развития, а жить в этом мире будет дороже.
Четвертая угроза состоит в сложности определения в изменившихся условиях экономических задач, отражающих американские национальные интересы в области безопасности. Следовательно ключом безопасности США должно стать экономическое процветание1.
В современных условиях задача создания системы обеспечения национальной безопасности (СОНБ), по мнению американских специалистов, подразумевает комплексный подход к реализации решений в политике, экономике, обороне, науке и технике, экологии, культуре и других сферах жизни и деятельности, связанных с обеспечением безопасности граждан, общества и государства. Для этого необходима методологическая база, т.е. единые точки отсчета о том, какими силами и средствами ее можно и должно обеспечивать. Со-
1 Ананичук В.Я., Путилин Б.Г. Система обеспечения национальной безопасности (на примере Соединенных Штатов). М., 1998. С.38.
16
вершенно ясно, что формирование такой базы должно быть связано с конкретными историческими, географическими, экономическими и культурными условиями существования и развития того или иного государства. Только в этом случае могут быть выработаны оптимальные для него параметры системы обеспечения национальной безопасности.
Мировой опыт свидетельствует, что при определении таких параметров обязательно используются теоретические положения соответствующих аспектов юридической, политической, военной и экономических наук. На их основе вырабатываются цели, задачи, принципы создания и эффективного функционирования системы обеспечения национальной безопасности.
Словарь военных или близких к ним по значению терминов, изданный министерством обороны США, трактует национальную безопасность как военный потенциал, способный «успешно противостоять враждебным или разрушительным действиям извне или изнутри, открыто или тайно»1.
Согласно официальных американских документов, в настоящее время «национальная безопасность» государства означает его «способность сохранять в неприкосновенности свою территорию, поддерживать на приемлемых условиях экономические отношения с другими странами, отстаивать свои институты и способ правления от внешних и внутренних угроз»2. Для ее обеспечения американское руководство считает необходимым: «а) военное превосходство над любым иностранным государством или группой государств; б) прочные внешнеполитические позиции; в) военную организацию, способную успешно противостоять военным или подрывным действиям извне или изнутри, в открытой или скрытой форме» .
В соответствии с вышесказанным, позволим себе сформулировать понятие системы обеспечения национальной безопасности США.
1 Внутренние войска (структуры им подобные) в системе обеспечения внутренней безопасности зарубежных государств.Под ред. B.C. Гафарова, В,А. Золотарева. М, 1998. С.7.
2 Departament of Defense Dictionary of milirary and associated terny. Wash., 1984. P. 244.
3 Ibid. P. 222.
17
Система обеспечения национальной безопасности США - это целенаправленная и строго организованная совокупность находящихся в неразрывном единстве и взаимно дополняющих друг друга государственных и общественных институтов, вся деятельность которых призвана обеспечивать успешную реализацию государством своих функций во всех сферах его жизнедеятельности в соответствии с нормами права и полноценную защиту от внешних и внутренних угроз.
Учитывая тот факт, что полный и разноплановый анализ всей совокупности элементов системы обеспечения национальной безопасности США невозможен в рамках одного частного исследования, в диссертации будет рассмотрен один из ее силовых компонентов, который предназначен для обеспечения безопасности населения страны от различных внешних и внутренних угроз -Национальная гвардия США.
Национальная гвардия занимает особое место в системе вооруженных сил США. Это один из компонентов резерва американской армии, служащего для мобилизационного развертывания вооруженных сил Соединенных Штатов, создания новых частей и соединений и восполнения потерь в ходе боевых действий (Приложение 1). В то же время войска Национальной гвардии применяются для решения внутригосударственных задач, выполняя ряд важных полицейских функций.
Войска Национальной гвардии имеются во всех штатах и в мирное время находятся в распоряжении губернаторов, по решению которых могут привлекаться для ликвидации последствий стихийных бедствий, экологических и техногенных катастроф, борьбы с беспорядками, защиты частной собственности и ряда других задач. Численность личного состава Национальной гвардии для каждого штата устанавливается пропорционально общей численности его населения.
При переходе в состав регулярных войск в ходе мобилизации формирования Национальной гвардии выходят из подчинения губернаторов штатов и переподчиняются министерству обороны. |
