ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования.
Формирование в нашей стране правового государства, демократизация различных сфер общественной жизни диктуют необходимость повышения эффективности правового регулирования и в этом плане переоценки многих средств правового воздействия на общественные отношения.
Среди этих средств большую роль играют договорное регулирование, проникновение и активизация договорных отношений не только в области частного права, но и в области государственного управления, т.е. традиционного пространства действия публичного права. Договор - средство, которое использует публичная власть для оптимизации своей деятельности, для обеспечения её эффективности, децентрализации системы взаимоотношений между субъектами публичной власти, в частности, между федеральным центром и регионами, для становления правовых и институциональных механизмов функционирования и оперативного управления страной.
Важно отметить, что договоры охватывают значительную часть публично-правовых отношений, выступают одной из существенных организационно-правовых форм регулирования данных отношений. Это объясняется тем, что договор позволяет учитывать многообразные факторы, сопутствующие публично-правовой деятельности, обеспечить индивидуальный подход к регулированию отношений, складывающихся в сфере осуществления публичной власти.
Договор позволяет также гибко и оперативно регламентировать взаимоотношения между сторонами публичных правоотношений, устанавливать необходимый баланс между потребностями и интересами в сфере публичного права. Институт договора в названной сфере служит целям обеспечения адекватности правового регулирования сложившимся отношениям, устранения противоречивости, пробельности и коллизионности действующего законодательства.
4
Однако, несмотря на безусловную полезность и демократичность договорных механизмов, их распространённость в области публичного права ещё невелика, а сами договорные связи в указанном пространстве нередко недооцениваются. Причиной такого положения служит прежде всего слабая разработанность проблем договорных отношений публично-правового характера как в отраслевых аспектах, так и в общетеоретическом плане.
Не получили всестороннего и глубокого исследования юридическая природа данного вида договоров, их функциональные особенности, принципиальные начала их действия и исполнения, место в российской правовой системе.
Внимание к договорам в публично-правовой среде не означает возврата к утвердившейся в советское время идеологической установке: «Мы ничего «частного» не признаём, для нас всё в области хозяйства есть публично-правовое, а не частное»1.Напротив, речь идёт о выявлении рационального соотношения частноправового и публично-правового регулирования, учёте специфики каждого из них.
Следует поддержать позицию тех учёных, которые полагают, что частное право не может существовать без публичного права, что публичное право также служит интересам личности и общества и обеспечивает целостное развитие государственной организации2.
Новые реалии в жизни российского общества объективно требуют активизации публичной власти в использовании разнообразных рычагов воздействия в целях развития рыночных отношений, органического соединения этого развития с социальной политикой государства, повышения результативности в стратегии формирования гражданского общества, в создании эффективных юридических механизмов защиты прав человека.
1 Ленин В.И. Полное собрание сочинений. Т. 44. С. 398.
2 См.: Тихомиров Ю.А. Публичное право. - М, 1995. С. 24 - 25; Поленина СВ. Взаимодействие системы права и системы законодательства в современной России // Государство и право. 1999. № 9. С.8.
5
Расширение сферы договорного регулирования в современный период представляет собой одно из ключевых направлений построения гражданского общества и правовой государственности в Российской Федерации. Отсюда необходимость глубокого комплексного познания договорных отношений в сфере публичного права, анализа практики заключения и реализации договоров публично-правового характера, уяснения специфики публичных правоотношений, которые существенно отличаются от их частноправовой модели.
Всё это позволит обогатить государственно-правовой инструментарий публичного права, разнообразить средства, используемые публичной властью для реализации общественных интересов.
Высказанные соображения определяют актуальность избранной темы исследования. Кроме того, её актуальность обусловлена практической значимостью проблемы договорных отношений в публично-правовой сфере. Динамичное развитие институтов публичной власти, сложность и многоплановость развития федеративных связей и взаимодействия между Российской Федерацией и её субъектами, большие проблемы в становлении и функционировании местного самоуправления в нашей стране, процессы глобальных преобразований всего мирового сообщества и включённость России в эти процессы значительно повышают роль общетеоретического осмысления договорных отношений в различных сферах публично-правового характера, выявления тех видов общественных отношений, которые требуют для своего регулирования именно договорной формы.
Степень разработанности проблемы.
В отечественной юридической науке имеется значительное количество исследований договоров в области частного права. Что касается договоров публично-правового характера, то им уделялось меньшее внимание, либо рассматривались их отдельные аспекты, главным образом в сравнении с договорами-сделками. Специальное внимание рассмотрению договора как
6
источника публичного права была посвящена кандидатская диссертация Р,3. Ярмухаметова, защищенная в 2002 году.
Отдельные аспекты публичных правоотношений были проанализированы в весьма содержательном диссертационном исследовании Н.М. Вагиной «Принципы публичного права» (Казань, 2004 г.). Однако автор работы не ставила своей целью дать характеристику договорного регулирования в области публичного права. Поэтому несмотря на интересные авторские соображения относительно разграничения публичного и частного права, предмета, метода и принципов публичного права, тема договоров в публично-правовой сфере осталась вне внимания исследователя.
В ряде работ последних лет была предпринята попытка создать общее учение о договоре как межотраслевом институте, разработать общетеоретическую конструкцию договора, в равной мере относящуюся и к частному, и к публичному праву. Среди такого рода научных трудов заслуживают быть отмеченными работы В.В. Иванова «Общие вопросы теории договора» (М., 2000 г.), А.Д. Корецкого «Договорное право» (Ростов-на-Дону, 2004 г.), кандидатская диссертация Ш.В. Калабекова «Договор как универсальная правовая конструкция» (М., 2004 г.). Однако названным и некоторым другим авторам не удалось уйти от распространения частноправовых начал на публично-правовую сферу.
Фундаментальный четырёхтомный труд известных цивилистов М.И. Брагинского и В.В. Вегрянского «Договорное право. Общие положения» (М, 1997 г.) не составляет в данном отношении исключения: он целиком основан на материале гражданского права и лишь имеются некоторые небольшие вкрапления, касающиеся договоров публично-правового характера.
Надо отметить, что определённое внимание уделяют публично-правовым договорам такие учёные, как Ю.А. Тихомиров и Ю.Н. Старилов. Вместе с тем в современной отечественной науке отсутствуют комплексные монографический исследования, специально посвященные договорным отношения в сфере публичного права, выявлению их юридической природы, содержанию,
7
выработке классификационных критериев для типологии договоров публично-правового характера, определению функциональной нагрузки этих договоров, ключевых принципов, на которых они основываются, особенностям их действия и реализации.
Настоящая диссертация является одной из первых в современной юриспруденции попыток комплексного общетеоретического анализа указанных проблем.
Цель и задачи исследования.
Основная цель данной работы - общетеоретическое обоснование концепции публично-правового договора как одного из важных средств, используемых публичной властью для управления делами общества и реализации общественных интересов. В соответствии с этим в диссертации решаются следующие задачи:
• выявляется общая нормативно-правовая база для распространения договорных отношений в области публичного права в соответствии с Конституцией РФ и действующим законодательством;
• обосновывается идея об особом характере публично-правовых договоров, их специфических свойствах и признаках, своеобразной функциональной нагрузке;
• доказывается, что по своей юридической природе публично-правовые договоры занимают место в российской правовой системе, близкое к нормативным правовым актам, так как дополняют действующее законодательство, конкретизируют его, служат средством разрешения юридических коллизий и восполнения пробелов в правовом регулировании публичных отношений;
• уточняется положение об отраслевом различии публичных договорных отношений в отдельных отраслях публичного права, в том числе различии целей на достижение которых направлены данные отношения, содержании договорных обязательств, их назначение и т.д.;
8
• анализируются публичные правоотношения, в рамках которых реализуются публично-правовые договоры, устанавливаются особенности данного вида правоотношений, в частности, их субъектно-объектного состава, юридического содержания публичных субъективных прав и обязанностей, юридических фактов как оснований динамики указанных правоотношений;
• обосновывается положение об общерегулятивных правоотношениях как одном из важных типов публичных правоотношений, который устанавливает связанность государства и всей публичной власти правом;
• исследуется юридическая природа публичных охранительных правоотношений, которые возникают в конфликтных ситуациях и предназначены для применения мер защиты и юридической ответственности.
Объект и предмет исследования.
Объектом исследования являются договорные отношения в публично-правовой сфере и их отраслевые разновидности.
Предмет исследования составляют сущностные, содержательные, юридические особенности договоров публично-правового характера как эффективного правового средства воздействия субъектов публичной власти на общественные отношения в целях консолидации общества, управления его делами, обеспечения его безопасности, защиты прав и свобод личности.
Теоретическую основу настоящего исследования составили труды современных российских теоретиков права, затрагивавших в той или иной мере проблемы договорного регулирования: Н.Г. Александрова, С.С. Алексеева, В.К. Бабаева, М.И. Байтина, BJVL Ведяхина, Н,В. Витрука, КШ. Гревцова, В.М. Горшенё'ва, С.А. Комарова, В.В. Лазарева, А.В. Малько, Г\В. Мальцева, М.Н. Марченко, Н.И. Матузова, B.C. Нерсесянца, М.А. Краснова, Л.С. Мамута, А.С. Пиголкина, СВ. Полениной, Т.Н. Радько, О.Г. Румянцева, B.R Синкжова, В.М.
9
Сырых, Ю.А. Тихомирова, А.Г. Хабибулина, P.O. Халфиной, А.Ф. Черданцева, В,Е. Чиркина, А.И. Экимова, Л.С. Явича и др.
При написании работы широко использовался материал отраслевых юридических наук, в том числе известных специалистов в области конституционного и муниципального права: С.А. Авакьяна, И.Н. Барцица, Н.А. Бобровой, Н.С. Бондаря, Т.М. Бялкиной, Т.Д. Зражевской, Е.И. Козловой, В.И. Крусса, О.Е. Кутафина, В.А. Кряжкова, А.И. Лепешкина, В.О. Лучина, Н.А. Михалёвой, Ж.И. Овсепян, В.В. Полянского, М.С. Саликова, И.А. Умновой, Т.Я. Хабриевой, СМ. Шахрая, Б.С. Эбзеева и др.; в области административного права: Д.Н, Бахраха, В.Г. Вишнякова, А,В. Дёмина, А.Б. Зеленцова, Ю.М. Козлова, А.П. Коренева, В.И. Новосёлова, Н.Г. Салищевой, Ю.Н. Старилова и
др.
Специфика диссертационного исследования определила обращение к трудам учёных-цивилистов, в том числе С.Н. Братуся, М.И. Брагинского, В.В. Ветрянского, В.П. Грибанова, О.А. Красавчикова, И.Б. Новицкого, Е.А. Суханова, Ю.К. Толстого, В.Ф. Яковлева и др.
Большую роль при выполнении диссертации сыграли труды отечественных дореволюционных учёных-юристов, таких как Н.М. Коркунов, Н.И. Лазаревский, С.А. Муромцев, Е.В. Спекторский, Ф.В. Тарановский, Е.Н. Трубецкой, Б.Б. Черепахин, Б.Н. Чичерин и др.
Отдельные выводы и обобщения диссертации основываются на идеях и воззрениях известных дореволюционных и современных историков и историков государства и права: И.Д. Беляева, Г.В. Вернадского, Л.Н. Гумилёва, Н.М. Золотухиной, И.А. Исаева, С.Л. Ронина, Е.А. Скрипилева, О.И. Чистякова и др.
Методологической базой исследования послужил комплекс философских, общенаучных и частнонаучных методов познания, в том числе диалектический, системно-структурный, функциональный, сравнительно-правового и конкретно-социологического анализа. При этом изучаемый объект
10
исследовался через совокупность его признаков, путём построения логических цепочек — от общего (абстрактного) к частному (конкретному) и наоборот. Исследование некоторых конкретных вопросов проводилось при помощи метода исторической реконструкции, а также формально-юридического метода. Нормативно-правовую основу диссертации образуют: Конституция РФ 1993 г., конституции и уставы субъектов Российской Федерации, федеральное и региональное законодательство, решения органов конституционного и общего правосудия, акты органов местного самоуправления, а также международные договоры Российской Федерации с другими государствами, международные пакты и другие документы международно-правового характера.
Научная новизна диссертационной работы обусловлена сформулированными выше целями и задачами и заключается в комплексном монографическом исследовании на уровне общей теории государства и права института договорных отношений в публично-правовой сфере. Специфика исследования определяется тем, что впервые в современной юридической науке предпринят анализ системы договорных отношений в публично-правовой сфере, выявляются особенности договоров публично-правового характера, их юридическая природа, функциональное назначение, своеобразие содержания и реализации.
Научная новизна выражается также в следующих положениях, выносимых на защиту:
1. Договоры публично-правового характера имеют специальную юридическую природу: их правовой режим определяется нормами публичного права, они обладают качеством нормативности, в силу чего занимают в правовой системе место, близкое к нормативным правовым актам; устанавливают условное формально-юридическое равенство их участников, поскольку субъектами договорного процесса или одним из них являются органы публичной власти; направлены на реализацию публичного интереса;
11
2. Публично-правовой договор принадлежит к актам особого рода правотворчества - договорного, которое имеет вспомогательное, служебное, конкретизирующие для действующего законодательства назначение. Существенная черта договорного правотворчества -применение в полном соответствии и в пределах действующего законодательства, что позволяет определить его как правотворчество, производное от законов. Вспомогательная, служебная роль публично-правовых договоров не принижает их назначения как средства реализации публичного права. Несмотря на связанность участников публичных договорных отношений рамками закона, закреплённой за ними компетенцией, субъекты договоров обладают достаточно широкими полномочиями в выборе формы договора, свободе вступления в договорные отношения, в определении путей и способов достижения публичных целей, в выборе конкретных полномочий для делегирования их другому участнику договора, в осуществлении контрольно-надзорных функций за надлежащим выполнением договорных полномочий и т.д.
3. Договорные отношения в публично-правовой сфере выступают не только средством правового регулирования общественных отношений, но и средством реализации полномочий органов публичной власти и в силу этого служат целям эффективного государственного управления. Это сообщает договору публично-правового характера специфическую функциональную нагрузку. Анализ содержания договоров, действующих в различных отраслях публичного права, позволяет выделить следующие функции договоров: регулятивно-координационную, правообразующую, правореализационную, управленческую, стабилизирующую, обеспечительную, контрольную, информационную, прогностическую.
4. Функционирование публично-правовых договоров основывается на системе принципов, образующих исходные начала для регулирования взаимоотношений субъектов в сфере публичного права. Эти принципы возможно проанализировать в трёх аспектах: а) с точки зрения
12
соответствия общеправовым принципам; б) закрепления отраслевых принципов; в) отражение принципов, присущих публично-правовым институтам. Принципы позволяют уяснить смысл и назначение публично-правовых договоров, уточнить их место в российской правовой системе, а также выявить тенденции развития, возможности в разрешении юридических конфликтов и могут стать дополнительными критериями для разграничения публичного и частного права.
5. Несмотря на разнообразие видов публично-правовых договоров, все они подчиняются одному правовому режиму, т.е. работают на единых правовых началах и используют различные средства, которыми располагает публичное право. Публично-правовой режим сопровождает заключение, действие, реализацию всех видов договоров публично-правового характера.
6. Публично-правовой договор представляет собой модель публичных правоотношений, является одной из форм существования и реализации публичного права. Рассмотрение договоров публично-правового характера как правоотношения акцентирует внимание на связанности его сторон взаимными правами и обязанностями, переводит законодательные установления в конкретные правоотношения и, следовательно, в реальные акты действий субъектов, позволяя участникам договорных отношений детализировать предписания закона к той или иной ситуации для достижения социально значимых целей.
7. Публичные правоотношения обладают своими особенностями, которые отличают их от модели правоотношений в области частного права. Одна из главных особенностей состоит в том, что публичные правоотношения складываются в сфере публичных интересов. Публичные правоотношения - всегда властные отношении, что предполагает право одного субъекта осуществлять властно-управленческую деятельность в отношении другого (других) субъектов и одновременно обязанность участников правоотношения подчиняться воле властвующего субъекта. В
13
отличие от частных правоотношений, где субъекты автономны, равноправны, при вступления в публичные правоотношения субъекты не могут проявлять в полной мере автономию воли, поскольку связаны возложенной на них компетенцией, своим статусом, пределами деятельности и т.д. Властвующий субъект призван действовать не в собственных интересах, а в рамках установленной законом компетенции, с соблюдением целей и задач, определённых государством.
8. Спор в юридической науке об объекте правоотношения может быть решён, если различить два момента: 1) на что направлено правонарушение, т.е. что составляет объект правовой деятельности; 2) по поводу чего возникает правоотношение, т.е. что составляет объект интереса его участников. У публичных правоотношений может отсутствовать объект правовой деятельности, который составляют явления материального и духовного мира, но всегда присутствует объект интереса, поскольку он связан непосредственно или косвенно с целевым назначением правоотношения. Для публичных правоотношений характерно, что в виде объекта выступает общественный интерес, общее благо социальных общностей или общества в целом. Объект интереса образует главную специфическую черту публичных правоотношений.
9. Разновидностью публичных правоотношений являются охранительные правоотношения, которые характеризуется тем, что возникают в конфликтных ситуациях: при нарушении публично-правового договора, несоблюдении его условий и т.д. Охранительные правоотношения всегда носят публичный характер, так как в рамках данных правоотношений государство (в лице соответствующих органов и должностных лиц) реализует принадлежащие ему права на легальное принуждение. К особенностям охранительных правоотношений относятся также: наличие противоположных юридически значимых интересов у сторон; свойство процедурности, отсутствие добровольности вступления в них и свободы выхода; основанием возникновения данного вида правоотношений
14
служат юридические факты, которые вызывают юридический конфликт при осуществлении публичной власти; властно-принудительный или примирительно-согласительный порядок разрешения юридического конфликта в рамках данных правоотношений.
Научное и практическое значение исследования.
Сформулированные в данном диссертационном исследовании теоретические положения конкретизируют ряд разделов теории государства и права, в частности излагающих общее учение о правоотношениях, теорию реализации права, теорию публично-правовых договоров как источников права.
Положения диссертации могут составить основу для дальнейшего теоретического осмысления и углубления представлений об институте публичной власти, средствах и методов её функционирования, специфике властвования в условиях демократизации и децентрализации государственного управления обществом.
Изложенные в работе рекомендации и предложения могут быть использованы для совершенствования действующего законодательства, правоприменительной деятельности субъектов публичной власти различных уровней при разрешении возникающих юридических конфликтов.
Материалы диссертации могут оказаться полезными в преподавании курса общей теории государства и права, проблем теории государства и права, отраслевых юридических дисциплин, спецкурсов, при выполнении научных работ по вопросам договорного права, публичного права, при написании учебников и учебных пособий, Апробация результатов исследования.
Диссертационное исследование обсуждалось на заседании кафедры истории и теории государства и права Российского государственного гуманитарного университета.
15
Основные положения диссертации изложены в авторских публикациях, в том числе в журнале «Государство и право», в сборниках научных трудов и других изданиях, а также докладывались на Всероссийских научных конференциях в г. Тамбове и в г. Курске.
Некоторые положения работы апробированы в процессе дачи экспертных заключений и личного консультирования отдельных государственных органов по вопросам, связанным с заключением и исполнением публично-правовых договоров.
Структура работы определена целями исследования и вытекающими из них задачами.
Диссертация состоит из Введения, трёх глав, объединяющих восемь параграфов, Заключения и Списка использованной литературы.
16
Глава 1. Теоретические основы договора в публично-правовой сфере. 1.Исторические корни публично-правовых договоров.
В истории государственно образовательного общества договорные отношения публичного характера развивались, по существу, с момента появления государств. Каждая историческая эпоха заложила свой пласт в данный институт, развивая и совершенствуя его.
Эпоха Древнего Рима ввела в юриспруденцию деление права на частное и публичное и тем самым разграничила сферы, отражающие интересы государства и его органов, с одной стороны, а с другой,- интересы отдельных лиц. Это деление было заимствовано в более поздние времена именно у римского права.
По всеобщему признанию, достижения римской юриспруденции в области публичного права были заметно скромнее, чем в области частного права.1 Поэтому в средние века, в новое время рецепировалось главным образом частное право. Вместе с тем предметом рецепции до некоторой степени стали и нормы публичного права. Например, Е.А. Скрипилев пишет: «Для обоснования верховенства королевской власти, которая в союзе с городами боролась за политическое объединение своей страны, юристам европейских стран не пришлось создавать какое-либо новое оригинальное учение».2 Они обрели его в отдельных формулах римского права, например: «то, что угодно государю, имеет силу закона» или «государь стоит над законами».
Несмотря на то, что римские юристы создали в целом достаточно совершенное право, тем не менее, каждое государство стремилось на разных этапах развития выработать свое видение и понимание права, в частности, свое представление о публичном праве и средствах его реализации и обеспечения.
1 См.: Дигесты Юстиниана. Избранные фрагменты в переводе и с примечаниями И.С. Перетерского.-М., 1984.С.5.
2 Там же. СЛ 8.
17
Большой интерес к критериям разграничения частного и публичного права проявляли русские дореволюционные юристы. Так, известный отечественный правовед Е.В. Спекторский в работе «Христианство и культура» выделил следующие три основания, на которых строится публичное право: государство; власть как возможность приказывать, запрещать и разрешать; политические права граждан.1 Это несколько иные критерии, чем положения Аристотеля и Ульпиана, разграничивших публичное и частное право.
Ученый также утверждал, что обе системы могут мыслиться отдельно одна от другой, но фактически они действуют совместно, взаимно проникая друг в друга и тем самым предохраняя общество от анархии, эгоизма, чиновничьего произвола и т.д. Таким образом, он предполагал их мирное сосуществование и позитивное влияние друг на друга.
Примечателен тезис Е.В. Спекторского о том, что государственная власть не есть политическое управление. Это общественная служба.2 Политические субъективные права должны использоваться не в эгоистических целях, а в духе социального права - «служить друг другу».
Таким образом, отечественные философы и правоведы не рассматривали соотношение частного и публичного права как их противостояние и противоборство, а как их согласованное, сбалансированное существование, как их единство: каждое из них вне связи с другим теряет свой смысл.
Переходя к анализу непосредственных исторических истоков договоров в публично-правовой сфере, отметим, что первым упоминанием о договоре в сфере публичных отношений можно считать теорию общественного договора, которая обосновала договорный характер происхождения государства. Хотя эта теория получила наиболее широкое распространение в XVIII-XIX вв., однако предполагается, что уже в древнегреческой философии государство
1 См.: История философии права.- СПб., 1998.С.565.
2 См.: там же. С. 568.
|
