Введение.
Актуальность темы исследования. Использование природных ресурсов всегда играло огромную роль в экономике России. Экспорт полезных ископаемых, как и раньше дает основную часть валютных поступлений в федеральный, региональный и местные бюджеты. Однако развитие производства не может происходить без вложения инвестиций, тем более, когда речь идет о таких капиталоемких производствах как добыча минерального сырья, нефти и газа. Именно с отсутствием капитальных вложение связано износ основных средств производства в разведке и добыче природных ресурсов, падение уровней добычи по сравнению с предыдущими годами, уменьшение прироста разведанных запасов минеральных ресурсов, подлежащих разработке в будущем.
Действующее законодательство содержит много противоречий, не обеспечивающих инвестору должных гарантий и, соответственно, стабильных условий осуществления предпринимательской деятельности, а в налоговой части зачастую выглядит «запретительным» для инвестора. Связанный с этим рост предпринимательского риска в совокупности с естественными для недропользования геологическими рисками ведет к сокращению инвестиционного предложения и оттоку капитала из страны. «Благодаря» административной системе регулирования инвестиций, государство не только не может привлечь иностранный капитал, но и не стимулирует реинвестиции российского капитала.
Принятый в 1995 году Федеральный закон «О соглашениях о разделе продукции»1 (далее - Закон о СРП) ввел новую форму взаимоотношений между государством, собственником недр, и инвестором. Благодаря новому
1 Федеральный закон «О соглашениях о разделе продукции» от 30.12.95 № 225-ФЗ.//Собрание законодательства РФ, 01.01.96, № 1, ст. 18.
закону стало возможным установление между государством и инвестором равноправных договорных отношений.
Государство гарантирует стабильность условий соглашений о разделе продукции (далее - Соглашение, СРП), а инвестор со своей стороны обязан разрабатывать месторождения природных ресурсов^ вкладывая в разработку капитальные вложения и делясь с государством частью прибыли.
Закон о СРП вводит альтернативный налоговый режим позволяющий разрабатывать нерентабельные в условиях действующей налоговой системы месторождения. Это позволяет решить проблему с инвестированием проектов разработки месторождений, находящихся на континентальном шельфе, в труднодоступных, неосвоенных регионах, месторождений с низкой извлекаемостью минерального сырья, разработка которых требует привлечения новых дорогостоящих технологий.
Государство заинтересовано в создани)? благоприятных условий для инвестирования в проекты СРП. По экспертной оценке реализация только 6 проектов позволит государству увеличить поступления в бюджеты всех уровней на 260 млрд. долларов США в течение жизненного цикла проектов.2 Реализация подобных проектов оказывает косвенное влияние на все отрасли экономики. На каждый доллар США, вложенный в проект, в сопряженных отраслях экономики производится еще 0,9 доллара США дополнительного дохода. Средства, расходуемые по проекту, увеличивают доходы \ предприятий, производящих оборудование, транспортирующих минеральное сырье, работников, непосредственно занятых в проекте, которые в свою очередь расходуют свои доходы в других отраслях экономики.
Оценка воздействия на социально-экономическое развитие России крупномасштабных инвестиций в нефтегазовые проекты в рамках шести соглашений о разделе продукции. Комиссия по изучению производительных сил и природных ресурсов Российской академии наук и Нефтяной совещательный форум. - М.: 1994. - с. 5. 3 Там же.
Экономическая выгода от реализации проектов СРП является очевидной и не вызывает ни у кого сомнений. Однако под прикрытием политических лозунгов всячески тормозилось принятие законодательства о Соглашениях о разделе продукции. Следствием этого стало то, что на данный момент подписано только 4 проекта СРП. Из них только один, Самотлорский проект, подписан на основании Закона «О СРП»4.
На сегодняшний день принят основной пакет нормативных актов, требующихся для заключения СРП. Также внесены изменения и дополнения в основные федеральные законы, действие которых распространятся на инвестора, реализующего проекты Соглашений. Однако в действующем законодательстве остаются противоречия, касающиеся исполнения СРП. Эти противоречия содержатся как в самом Законе о СРП, так и в других нормативных актах. Должны быть внесены изменения, предусматривающие особенности правового регулирования режима Соглашений в валютное, таможенное, налоговое законодательство.
Сохраняются противоречия в федеральном законодательстве и законодательстве субъектов Российской Федерации, которые могут отразится на коммерческих результатах реализации инвестиционных проектов.
Устранение недостатков нормативно-правового регулирования на различных государственных уровнях должно повлечь достижение максимального экономического эффекта не только для государства, но и для инвестора.
4 Постановление Правительства РФ от 21.12.99 № 1423 «О заключении соглашения о разработке южной части Самотлорского нефтегазоконденсатного месторождения в Ханты-Мансийском округе на условиях раздела продукции между Российской Федерацией и открытым акционерным обществом «Самотлорнефтегаз»//Собрание законодательства РФ, 27.12.99, № 52, ст. 6428.
Методологическая и информационная основа исследования. Методологической основой диссертации послужили общенаучные и частнонаучные методы исследования: формально-логический, сравнительно-правовой, структурно-системный и другие широко применяемые в гуманитарных науках.
Теоретической базой диссертационного исследования являются труды российских ученых - правоведов по конституционному, гражданскому, предпринимательскому, банковскому, инвестиционному, валютному, налоговому, таможенному праву, а также работы экономистов, касающиеся правового регулирования соглашений о разделе продукции. Были использованы работы: Д. Борисовского, В. Бублика, Н.Н. Вознесенской, И.В. Ершовой, Б.С. Лазаряна, В.А. Кашина, А.В. Кирина, М.К. Клубничкина, А.А. Конопляника, B.C. Мартемьянова, М. Махлиной, О.М. Олейник, А.И. Перчика, Н. Платоновой, М.В. Рассказовой, С.А. Сосны, М.А. Субботина, О. Теплова, И.А. Умновой и других.
Эмпирическую основу исследования составляют: нормативные акты Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, проекты законов, а также информационные материалы Государственной Думы РФ, в частности заключения экспертов по законопроектам, стенограммы тематических парламентских слушаний и другие.
Объект и предмет исследования. Объектом диссертационного исследования является правовое регулирование инвестирования капитала в сфере недропользования.
Действующие законодательство закрепляет в качестве основных две правовые формы реализации взаимоотношений собственника недр и инвестора при осуществлении последним инвестиций. Лицензия, выдаваемая государственным органом в административном порядке и Соглашение о разделе продукции являющимся предпринимательским договором.
Предметом исследования данной работы являются правоотношения между государством и инвестором при заключении и исполнении СРП, а также законодательство Российской Федерации и ее субъектов, являющееся правовой основой реализации соглашений о разделе продукции в сфере недропользования.
Цели и задачи исследования.
Цель данного диссертационного исследования состоит в том, чтобы на основе анализа всего массива действующих в Российской Федерации нормативных актов, регулирующих деятельность инвесторов при заключении и исполнении соглашений о разделе продукции, выявить недостатки и пробелы в российском законодательстве, дать рекомендации, направленные на совершенствование правовых условий реализации СРП как в нормативно-правовом регулировании, так и при заключении конкретных соглашений.
Указанная цель предопределила постановку и решение следующих задач:
1. проанализировать:
- правовую природу соглашений о разделе продукции;
- субъектный состав участников соглашений, их права и обязанности;
- государственные гарантии, предоставляемые инвесторам в рамках соглашений;
- порядок заключения СРП и особенности его вступления в силу;
- финансово-налоговые и организационно-учетные условия реализации соглашений, являющиеся составной частью СРП;
- правовой режим имущества, приобретаемого или вновь создаваемого в режиме СРП, и произведенной продукции;
2. выработать предложения по совершенствованию российского и
регионального законодательства о соглашениях о разделе продукции и довести их до сведения заинтересованных органов, а также разработать
теоретические основы преподавания учебных курсов, касающихся правового регулирования инвестиций в сфере недропользования в форме соглашений о разделе продукции.
Научная новизна и практическая значимость исследования.
В научной литературе было предпринято всего несколько попыток разработки проблем правового регулирования соглашений о разделе продукции, но их комплексное исследование впервые проводится в данной диссертации. Ее научная новизна и личный вклад автора заключаются в следующем:
- раскрытии правовой природы соглашений о разделе продукции;
- определении порядка и условий применения стабилизационных оговорок в режиме СРП;
- раскрытии особенностей взимания налога на прибыль и налога на добавленную стоимость при исполнении соглашений;
- выделении особенностей таможенно-банковского валютного экспортного и импортного контроля для участников СРП;
- определении субъектов и объемов права собственности на имущество и произведенную продукцию на различных этапах реализации проектов соглашений;
- формулировки конкретных предложений по совершенствованию законодательства о соглашения о разделе продукции.
Практическая значимость работы определяется несколькими моментами. Во-первых, содержащиеся в ней положения и выводы могут послужить исходным материалом в последующих исследованиях правовых проблем реализации соглашений о разделе продукции. Во-вторых, выдвинутые в диссертации теоретические положения и конкретные предложения по коррекции и совершенствованию действующего законодательства о СРП могут быть использованы в дальнейшем при
подготовке и обсуждении проектов нормативных актов. В-третьих, разработанные автором теоретические положения и рекомендации по разрешению конкретных правовых проблем регулирования соглашений могут принести существенную пользу при подготовке и заключении проектов соглашений о разработке конкретных месторождений на условиях раздела продукции. В-четвертых, полученные автором выводы могут быть использованы при подготовке и издании учебных курсов и пособий по хозяйственному праву, в частности по правовому регулированию инвестиций.
Положения, выносимые на защиту.
На защиту выносятся следующие основные положения и выводы диссертационного исследования:
1. Соглашения о разделе продукции - это предпринимательский договор, носящий частно-правовой характер с элементами публичных правоотношений.
2. Субъекты Российской Федерации могут самостоятельно заключать соглашения о разработке некрупных месторождений минерального сырья на условиях раздела продукции. При заключении соглашения совместно с Правительством РФ все налоги, сборы и платежи за исключением платежей за пользование недрами и налога на прибыль заменяются разделом продукции. Если одной из сторон Соглашения выступает исполнительный орган субъекта Федерации, то раздел продукции заменяет только региональные и местные налоги, сборы и платежи и части федеральных налогов, остающихся в распоряжении субъекта Федерации.
3. Законом о СРП предусмотрено две стабилизационные оговорки. Однако они не дублируют действие друг друга. Оговорка, закрепленная в п.2 ст. 17, предусматривает, что в случае, если в течение срока действия Соглашения законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Федерации и правовыми актами органов местного самоуправления будут
10
установлены нормы, ухудшающие коммерческие результаты деятельности инвестора в рамках Соглашения, в Соглашение вносятся изменения, обеспечивающие инвестору коммерческие результаты, которые могли быть им получены при применении ранее действовавших нормативных актов. Эта стабилизационная оговорка распространяется на случаи принятия законодательства, изменяющего публично-правовые условия осуществления СРП. В тоже время, в соответствии с п.2 ст. 18 Закона о СРП, на инвестора не распространяется действие нормативных актов, кроме федеральных законов, изменяющих условия инвестирования, носящие частно-правовой характер.
4. Налогооблагаемой базой налога на прибыль является рыночная стоимость части прибыльной продукции из которой вычтены определенные затраты инвестора. Перечень этих затрат должен быть четко оговорен в тексте соглашения и не должен содержать затраты, которые в условиях действующей налоговой системы осуществляются за счет чистой прибыли инвестора, а именно затраты, превышающие предельные ограничения, установленные в Соглашение и(или) годовой смете; затраты, возникшие в результате грубой халатности или преднамеренной ошибки инвестора.
5. Российские и иностранные лица, участвующие в соглашении в качестве инвесторов, имеют равный объем прав при осуществлении импортных и экспортных операций. На них не распространяются требования обязательного таможенно-банковского валютного контроля. В нормативных актах Центрального Банка России должен быть предусмотрен уведомительный порядок открытия инвесторами-резидентами счетов в банках за границей. Должны быть определены порядок совершения операций по этим счетам, порядок осуществления контроля государственной стороны, формы отчетности инвесторов.
6. Инвестор обладает правом собственности на все вновь создаваемое или приобретаемое имущество до момента компенсации государством его
11
затрат на создание или приобретение этого имущества. Инвестор имеет право без согласия государства отдавать в залог имущество, затраты на приобретение которого государственная сторона еще не начала компенсировать. При этом возмещение затрат на заложенное имущество должно начаться после освобождения вещи от залога. После возмещения затрат имущество переходит на праве собственности государственной стороне. Государство и инвестор обладают правом совместной собственности на произведенную продукцию до момента ее раздела.
Структура диссертационной работы. Структура диссертационной работы обусловлена целями и задачами исследования. Работа состоит из введения, трех глав, объединяющих девять параграфов, заключения, списка нормативных актов и библиографического списка использованной литературы.
12
Глава 1. Правовая природа и порядок заключения соглашений о разделе продукции.
§1.1. Соглашения о разделе продукции - новый институт предпринимательского права: 1.1.1 .правовая природа и существенные условия Соглашения
Соглашение о разделе продукции является «договором, в соответствии с которым Российская Федерация предоставляет субъекту предпринимательской деятельности на возмездной основе и на определенный срок исключительные права на поиски, разведку, добычу минерального сырья на участке недр, указанном в Соглашении, и на ведение связанных с этим работ, а инвестор обязуется осуществить проведение указанных работ за свой счет и на свой риск» (п.1 ст.2 Закона о СРП). В отличие от существующей ныне системы лицензионного недропользования, Соглашение уравнивает между собой государство и инвесторов, как самостоятельных субъектов предпринимательской деятельности. Статьи 124-127 Гражданского кодекса РФ1 предусматривают такую возможность, в частности, Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования в качестве юридических лиц могут участвовать на общих основаниях в гражданском обороте, принимать на себя имущественные обязательства и нести по ним ответственность. Данное положение приобретает особую значимость в связи с тем, что предпринимательские отношения с частными инвесторами, в которые вступает государство, заключая СРП, касаются недропользования. То
К/ Aесть, в гражданский оборот вводятся природные ресурсы России. До этого момента инвестор мог разрабатывать месторождение только после получения
1 Гражданский Кодекс РФ, часть I от 30.11.94 № 51-ФЗ//Собрание законодательства РФ, 1994, № 32.
13
лицензии. Между государством и инвестором устанавливались административно-властные отношения. Инвестор был лишен возможности согласовывать условия лицензии и не имел со стороны государства гарантий стабильности ее положений.
По конструкции, объекту и содержанию хозяйственные правоотношения, возникающие при заключении СРП, являются абсолютно-относительными вещными правоотношениями2. Относительный характер правоотношений выражается в том, что основные условия определяются государством как собственником. Отношения с остальными субъектами инвестор выстраивает на условиях признания его абсолютных прав в рамках Соглашения. Инвестору «противостоит неопределенное количество обязанных лиц с пассивной обязанностью не препятствовать осуществлению»3 его прав.
Долгое время единственной формой взаимоотношения государства и недропользователя было предоставление лицензии. Лицензия - это административный, разрешительный документ, предоставляемый государством в одностороннем порядке. Несмотря на то, что статья 12 Закона «О недрах»4 прямо указывает, что «лицензия на пользование недрами закрепляет ... форму договорных отношений недропользования» на условиях закрепленных в лицензии, государство выступает в отношениях с пользователем не как сторона в договоре, а как властный орган. В Соглашениях о разделе продукции государство выступает как равноправная сторона Соглашения с сохранением надзорных функций.
2 Мартемьянов B.C. Хозяйственное право. Том I. Общие положения. Курс лекций — М.:Издательство БЕК, 1994, с.41. См. также: Предпринимательское (хозяйственное) право: Учебник. В 2т. Т. 1 / Отв. ред. О.М. Олейник. - М.: Юристь, 1999, с.85.
3 Мартемьянов B.C. Указ. работа, с.36.
4 Закон РФ «О недрах» от 21.02.92. № 2395-1 (в ред. от 03.03.95) (с изм. и доп. от 10.02.99, 02.01.00)//Ведомости СНД и ВС РФ, 1992, № 16, ст. 834.
14
Недропользование на основании лицензии и Соглашения о разделе продукции не единственные правовые формы осуществления инвестиций в сфере недропользования. Теоретически, договорная система недропользования в России, кроме СРП включает в себя концессионный договор и соглашения о предоставлении услуг. Между концессией и СРП много общего. Более того, вариант законопроекта о концессиях, принятый в первом чтении5, предусматривает, что СРП являются видом концессионных договоров и их общие положения должны регулироваться этим законом. Следует заметить, что вариант законопроекта «О концессионных договорах, заключаемых с российскими и иностранными инвесторами», внесенный ко второму чтению, исключает СРП из регулирования закона о концессионных договорах.
Концессионные соглашения - это сложившаяся в мировой практике собирательная обобщающая форма договорных отношений государства с частными инвесторами, предметом которых может быть широкий спектр видов деятельности по поиску, разведке, разработке, эксплуатации и восстановлению природных ресурсов на территории принимающей стороны, на ее континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне, а также осуществление деятельности, являющейся государственной монополией.6
Оба договора и СРП, и концессии носят предпринимательский характер и подписываются на длительный срок государством и инвестором, объект пользования находится в государственной собственности, правовое регулирование одинаковое для российских и иностранных инвесторов, осуществляется недискриминационный характер взаимоотношений с
5 Постановление Государственной Думы от 03.04.96г., № 210-П ГД «О проекте федерального закона «О концессионных договорах, заключаемых с российскими и иностранными инвесторами»// Собрание законодательства РФ, 08.04.96, № 15, ст. 1557.
6 А.Кирин Инвестиционная политика и право.//Экономика и жизнь, 1995. -№34.
15
инвестором, действует принцип «двух ключей» Российской Федерации и ее субъекта в отношении объектов совместного ведения, возможность отказа государства от части своего иммунитета, вводится разрешение инвестору на переуступку прав и так далее. При реализации концессионных договоров сохраняется общий режим налогообложения. Статья 13 законопроекта предусматривает, что при изменении условий хозяйствования, снижающих эффективность инвестиций, в договор вносятся изменения, позволяющие сохранить ранее принятые условия договора. Изменения налогового режима безусловно влияют на норму прибыли, которую инвестор рассчитывал получить, но ставки налогов утверждаются законами, а не условиями договора. Следовательно, инвестор не огражден от негативного влияния изменений налогового законодательства на эффективность инвестиций. И концессия, и СРП являются инвестиционными проектами, осуществляя которые инвестор действует за свой счет и на свой риск. В тоже время существуют различия между этими видами договоров. Самым существенным различием является право собственности на произведенную продукцию. По концессионному договору инвестору принадлежит право собственности на всю произведенную им продукцию и полученные доходы, из которых он платит государству за предоставленные исключительные права. В конструкции договора прослеживаются общие черты с договором аренды. По соглашению о разделе продукции инвестору принадлежит только часть произведенной продукции, остальная часть принадлежит государству. Что касается сферы действия, то концессионный договор может быть заключен в
любой сфере экономики, а действие СРП ограничивается поиском, разведкой и добычей минерального сырья. Различается и порядок поступления доходов в казну: при концессиях - сразу после заключения договора, при СРП - после получения первой продукции.
В случае принятия данного законопроекта в 1996 году, по экспертной оценке, в период до 2000 года реализация концессионных договоров
16
позволила бы привлечь в экономику России дополнительные инвестиционные ресурсы в размере 8-10 млрд. долларов США.7
В литературе неоднократно высказывались мнения о подрядной природе Соглашений о разделе продукции. Например, в работах М. Махлиной8, СМ. Богданчикова и А.И. Перчика9.
В качестве основных критериев отнесения СРП к подрядным договорам СМ. Богданчиков и А,И, Перчик выделяют
- сохранение за заказчиком права собственности на продукцию (вещь),
прот1зводамую подрядчиком; yl<. г ' .":>
<<.
- государство поручает недропользователю выполнить работы по поиску и оценки месторождения;
- государство поручает инвестору добывать продукцию, то есть «подрядчик принимает на себя обязанность обеспечить эксплуатацию объекта после его принятия заказчиком»;
- подрядные строительные работы, предназначенные для удовлетворения нужд Российской Федерации или ее субъекта финансируются за счет средств соответствующего бюджета. В качестве внебюджетного источника рассматривается принадлежащая государству продукция.
Между СРП и договором подряда существуют некоторые общие положения, но различия между ними значительно существеннее.
По определению статьи 702 ГК РФ: «по договору подряда одна сторона (подрядчик) обязуется выполнить тго ^заданию другой стороны (заказчика)
7 Письмо Правительства РФ в Государственную Думу от 21.08.95 г. № 2488п-П2 «О внесении проекта Федерального закона Российской Федерации «О концессионных договорах, заключаемых с российскими и иностранными инвесторами», пояснительная записка, с. 5.//информационные материалы Государственной Думы.
8 М. Махлина Законодательство о нефти и газе тормозит отношения с иностранными инвесторамиУ/Деловые люди, 1995г. - № 57, июнь. -Приложение, c.VIII-XI.
17
определенную работу и сдать ее результат заказчику, а заказчик обязуется принять результат работы и оплатить его». Договор подряда заключается на изготовление или переработку (обработку) вещи либо на выполнение другой работы с передачей ее результата заказчику (ст.703 ГК РФ). Сравнение этого определения с определением соглашения о разделе продукции, данным в статье 2 Закона о СРП, в частности, с формулировкой, что «...инвестор обязуется осуществить проведение указанных работ за свой счет и на свой риск», может ввести в заблуждение и позволить сделать вывод о подрядной природе СРП. Но это только заблуждение. Если судить по возникающим в обоих случаях правам собственности на предмет договора, то между этими договорами мало общего. По договору подряда заказчик является собственником изготовленной или переработанной вещи и оплачивает подрядчику стоимость его услуг. Несмотря на то, что участки недр, передаваемые инвестору, являются государственной собственностью, по условиям СРП государство обладает правом собственности только на часть произведенной продукции, в том числе и до ее раздела.
СРП является договором равноправных сторон, на его основе государство предоставляет инвестору исключительные права на разработку недр, но при этом не может идти речь о поручении выполнить работу. Также как режим СРП не предполагает процедуры принятия заказчиком результатов работы. С учетом особенностей договора подряда, процедура принятия должна распространятся на весь объем произведенной продукции, так как он полностью принадлежит заказчику. В СРП корректнее говорить о приеме государством только части продукции, которая принадлежит ему на праве собственности. Также законодательство не содержит положений, в соответствии с которыми государство оплачивает работы инвестора.
9 Богданчиков СМ., Перчик А.И. Соглашения о разделе продукции. Теория, практика, перспективы. Право. Экономика. - М.: Нефть и газ, 1999. - с.31. |
