ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы диссертационного исследования определена необходимостью совершенствования механизмов правового регулирования вынужденной миграции. Одно из важнейших прав человека -конституционно закрепленное право на свободу передвижения, свободный выбор места пребывания и жительства (ст. 27 Конституции Российской Федерации), которое является показателем уровня свободы личности и развития демократизма общества. Для обозначения его сущности, а также связанных с ним процессов как раз и употребляется понятие «миграция».
Проблема вынужденного перемещения людей относится к самым острым из тех, с которыми на протяжении всей своей истории сталкивается человечество. Испокон веков людям приходилось в поисках безопасности покидать свои дома и устремляться в другие места, чтобы избежать преследования, вооруженных конфликтов или политического насилия. Это случалось почти во всех регионах мира. Однако за последние несколько десятилетий проблема беженцев приобрела глобальный характер. Она вышла за рамки одной страны, одного региона и превратилась в общемировую проблему, которая затрагивает население практически всей планеты. Потребовались усилия мирового сообщества, чтобы создать минимальные гарантии для обеспечения достойной жизни этой наиболее обездоленной категории лиц.
В связи с тем, что эскалация миграционных процессов становится неизбежным и закономерным атрибутом глобализации, ранее применявшийся подход к правовому регулированию этих отношений должен быть соответствующим образом модернизирован.
Для России вопросы миграции населения являются особенно актуальными. Распад Союза ССР, превращение союзных республик со значительной долей проживающего там русского населения в суверенные зарубежные государства, появление очагов вооруженных конфликтов в
4
собственной стране - факторы, сделавшие в последние годы миграцию серьезной проблемой. В международном рейтинге Россия занимает третье место по миграционной привлекательности. Миграция превращается из временного и эпизодического явления, каким была ранее, в постоянно действующий фактор стратегического значения. На фоне этого явления в сфере регулирования правового статуса личности проблема вынужденных мигрантов в настоящее время делается весьма острой.
Миграция населения представляет собой огромный ресурс, подлежащий эффективному использованию. Именно поэтому необходимо рационально осуществлять регулирование миграционных потоков, позволяющее минимизировать негативные последствия стихийных переселений и усиливать положительный эффект миграционного движения.
Решение обозначенных проблем требует выработки адекватного законодательства, обеспечивающего недопущение или преодоление негативных последствий миграционных процессов. Кроме того, подобное законодательство способно создать условия для беспрепятственной реализации прав мигрантов в соответствии с международными стандартами и взятыми Российской Федерацией в этой связи обязательствами.
Новые подходы к правовому обеспечению миграционных процессов предполагают применение норм международного права. Массив международно-правовых документов, российских законов и подзаконных нормативных актов, регулирующих общественные отношения в сфере миграции, вновь формирующаяся правоприменительная практика диктуют потребность их научного осмысления.
Все это предопределило выбор темы диссертационной работы, ее актуальность и значение.
Степень разработанности темы характеризуется ее междисциплинарным изучением: теоретические и практические проблемы регулирования миграционных процессов изучаются специалистами разных наук - истории, социологии, политологии, демографии, экономики,
5
юриспруденции. В научных разработках юридической направленности акцент делается на административно-правовые, уголовно-правовые и гражданско-правовые аспекты обеспечения миграционных процессов. Значительно меньше научных трудов о конституционно-правовых проблемах внешней и внутренней вынужденной миграции.
Фундаментальные теоретические исследования в области основных прав и свобод человека, правового статуса личности и проблем российского гражданства были осуществлены в трудах таких ученых, как С.А. Авакьян, А.Х. Абашидзе, М.В. Баглай, Н.А. Баринов, Е.В. Гончаренко, Г.С. Гудвин-Гилл, В.Т. Кабышев, Е.И. Козлова, Е.В. Колесников, Г.Н. Комкова, О.Е. Кутафин, А.В. Малько, В.В. Мамонов, Т.Д. Матвеева, Н.И. Матузов, В.В. Полянский, Т.М. Пряхина, Е.С. Смирнова, И.Е. Фарбер, B.C. Хижняк.
Формирование миграционной политики, миграционная ситуация в субъектах Российской Федерации, соотношение норм международного права и национального законодательства в регулировании миграционных процессов нашли отражение в научных исследованиях Д.Р. Азраэла, Ю.В. Арутюняна, В.М. Баранова, Н.М. Бариновой, О.Д. Воробьевой, Т.В. Заметиной, А.Г. Здравомыслова, В.Л. Иноземцева, В.А. Ионцева, Е.С. Красинец, В.Я. Кикоть, А.П. Кузнецова, В.В. Лазарева, Н.М. Лебедевой, Л.А. Морозовой, А.Д. Назарова, М.В. Немытиной, В.И. Переведенцева, СВ. Полениной, И.В. Ростовщикова, Л.Л. Рыбаковского, Н.В. Тарасовой, О.С. Чудиновских, СБ. Ягодина, А.Ю. Ястребовой.
Большое значение вопросам правового статуса вынужденных мигрантов, а также защиты прав беженцев и вынужденных переселенцев уделено в работах целого ряда авторов: Л.В. Андриченко, М.Г. Арутюнова, А.Ю. Архипова, И.М. Бадыштовой, Г.С. Витковской, А.Г. Вишневского, С. Ганнушкиной, Л. Графовой, Ж.А. Зайончковской, В.И. Мукомеля, Т.М. Регент, Е.И. Филипповой, О.С. Чернышовой.
В ряду наиболее интересных исследований проблем правового статуса вынужденных мигрантов и защиты прав беженцев и вынужденных
6
переселенцев последних лет - диссертации Н.Н. Катковой «Правовой статус беженцев в Российской Федерации» (М., 1999); В.В. Радула «Правовой статус беженцев и вынужденных переселенцев в Российской Федерации» (М., 2001); С.А. Прудниковой «Административно-правовое регулирование миграции населения в Российской Федерации» (М., 2003); А.В.Сокольниковой «Конституционно-правовое обеспечение и защита прав вынужденных мигрантов в Российской Федерации» (Саратов, 2004).
Однако в указанных диссертационных исследованиях затрагиваются лишь отдельные моменты из всей совокупности сложных миграционных процессов. В них пока не найдены способы разрешения ряда серьезных проблем и противоречий, возникших с началом формирования новой области правового регулирования. Это относится к выработке миграционной политики, которая должна соответствовать принципам и нормам международного права, воплощаясь в российском законодательстве и правоприменительной практике; к разграничению компетенций Российской Федерации и ее субъектов в регулировании миграционных процессов и обеспечению взаимодействия работающих в этой сфере государственных органов; к . преодолению межотраслевой разобщенности в правовом регулировании миграции; к формированию судебной и иной правоприменительной практики по защите прав беженцев и вынужденных переселенцев.
Таким образом, фундаментальных и систематизированных исследований в области конституционного правового регулирования вынужденной миграции как нового для Российской Федерации явления в настоящий момент нет. Поэтому назрела необходимость самостоятельного и комплексного его исследования.
С учетом актуальности проблемы и степени ее разработанности определяются цель и задачи настоящей работы.
Целью диссертационного исследования является всестороннее изучение и раскрытие правового механизма практического обеспечения
7
вынужденной миграции в Российской Федерации, выработка предложений, рекомендаций, направленных на оптимизацию правового статуса вынужденных мигрантов и совершенствование нормативных правовых актов, регламентирующих их правовое положение. На основе анализа объективной информации о миграционной ситуации в России уделяется внимание вопросам формирования миграционной политики, обеспечения взаимодействия органов государства в этой сфере, правового регулирования миграционных процессов в соответствии с нормами международного права, совершенствования российского законодательства и правоприменительной практики в русле современной концепции прав человека.
В соответствии с целью настоящей работы на основе анализа нормативных правовых актов, а также сложившейся практики и опыта регулирования вынужденной миграции в диссертационном исследовании сформулированы следующие задачи, определившие логику и структуру работы:
- рассмотрение общетеоретических характеристик миграции населения, выявление ее типологии и функций;
- определение категории вынужденных мигрантов в международном праве, их сходство и различие;
- исследование места и роли норм международного права в сфере правового регулирования вынужденной миграции;
- выявление специфики вынужденных миграционных процессов в Российской Федерации;
- рассмотрение конституционно-правового статуса и видов вынужденных мигрантов в Российской Федерации;
- анализ судебной практики по вопросам обеспечения и защиты прав беженцев и вынужденных переселенцев;
- исследование механизмов взаимодействия органов государственной власти и должностных лиц с негосударственными общественными
8
объединениями и мигрантами в процессе реализации их основных прав и свобод;
- установление правовых параметров для эффективной государственной миграционной политики;
- выработка рекомендаций и предложений по совершенствованию миграционного законодательства.
Объектом исследования является система общественных отношений, складывающихся в сфере конституционно-правового регулирования вынужденной миграции.
Предмет диссертационного исследования составляет законодательство, регламентирующее правовой статус вынужденных мигрантов, институты, принципы и нормы международного и конституционного права, судебная практика.
Методологическую базу диссертационного исследования составляют следующие общетеоретические и специальные научные методы познания: анализ, синтез, логический, диалектический, исторический, социологический, статистический, системно-структурный методы, метод сравнительного правоведения и метод аналитического толкования правовых норм. Их применение позволило исследовать объекты во взаимосвязях и взаимозависимостях, выявить определенные тенденции, сделать обобщения. При написании работы использовался междисциплинарный подход.
Выдвигаемые в диссертационной работе теоретические положения и выводы основываются на изучении и анализе международно-правовых актов, норм Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных и федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, приказов федеральных министерств и ведомств, постановлений и определений Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, материалов периодической печати, а также
9
практического материала, полученного при прохождении стажировки в Управлении по делам миграции ГУВД Саратовской области.
Научная новизна исследования. Диссертация представляет собой первое комплексное монографическое исследование, посвященное конституционно-правовому регулированию вынужденной миграции в Российской Федерации. На основе изучения теоретического материала, законодательства и правоприменительной практики автором предпринята попытка определить основные пути оптимизации механизма правового регулирования вынужденной миграции.
Научная новизна исследования заключается в следующих основных положениях, выносимых на защиту:
1. Необходимость разработки определения понятия «миграция» с учетом юридической сферы его применения диктуется объективными потребностями правового регулирования. Легальная дефиниция категории «миграция» станет важным шагом в определении основных начал юридического опосредования и контроля подобных отношений. Применительно к сфере правового регулирования предлагается определение миграции как совокупности правоотношений преимущественно контролируемого государством территориального перемещения людей, связанного с поиском лучших условий жизни и в большинстве случаев влекущего обретение нового правового статуса.
2. Наличие разных типов миграции играет важную роль в определении способов правового регулирования отношений в сфере миграции. Для каждого типа должен быть установлен определенный уровень правового регулирования. С целью формирования эффективной миграционной политики обосновывается создание многоуровневой системы управления миграционными процессами в зависимости от предложенных автором типов миграции.
3. Правовое регулирование миграционных отношений должно осуществляться не только в смысле совокупности законодательных и иных
10
нормативных актов, но и в плане обеспечения прав человека, соблюдения общепризнанных принципов и норм международного права. В правовом регулировании миграционных процессов необходимо соблюдать баланс международно-правовых актов и национального законодательства. Состояние правового обеспечения миграции должно быть таким, чтобы осуществлялась последовательная и целенаправленная политика государства.
4. Эффективное регулирование миграционных отношений невозможно лишь на основе использования механизма реализации прав, необходим также и механизм ответственности субъектов миграционных отношений. Установление государственного контроля за миграцией не должно противоречить комплексу прав и свобод человека и гражданина как значимой составляющей миграционных отношений.
5. Проблемы миграции должны быть объектом совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации, чтобы, с одной стороны, проводилась общефедеральная политика в этой области, а с другой -учитывались реальные ситуации и возможности при расселении беженцев и вынужденных переселенцев на территории конкретного российского региона. В ходе формирования миграционной политики России следует учитывать все многообразие миграционных ситуаций в регионах, а также стремиться обеспечивать баланс интересов федерального центра и субъектов Федерации путем урегулирования миграционных потоков на федеральном уровне и определения особого их порядка в ряде регионов, испытывающих основное давление миграции.
6. Основное отличие между понятиями «беженец» и «вынужденный переселенец» заключается в принадлежности к гражданству Российской Федерации. Однако становится очевидным, что существуют специфические особенности толкования данных понятий в нормативном пространстве России и актах международного права. Думается, что при трактовке этих понятий общечеловеческого свойства необходим единый подход, который
11
должен обеспечиваться закреплением в законодательстве Российской Федерации традиционных, устоявшихся международных дефиниций.
7. Необходима выработка механизма защиты беженцев и вынужденных переселенцев как многочисленной группы лиц, права и законные интересы которой чаще всего нарушаются. В этой связи существует перспективная тенденция в формировании судебной практики по делам мигрантов, как групповые иски или иски о защите неопределенного круга лиц, персональный состав которых неизвестен в момент возбуждения дела. Представляется целесообразным организовать в высших учебных заведениях профильного уровня специальные курсы по углубленному изучению миграционного законодательства с целью сокращения количества судебных исков, связанных с обжалованием правоприменительных актов органов исполнительной власти и должностных лиц в случае их несоответствия действующему законодательству.
8. Необходимо разработать кодифицированный законодательный акт, регулирующий все виды и типы миграции на территории Российской Федерации, а также внести серьезные изменения в федеральные законы «О беженцах», «О вынужденных переселенцах», «О правовом положении иностранных граждан» и «О гражданстве», которые предусматривали бы новые подходы к проблеме вынужденных мигрантов.
9. В Российской Федерации отсутствует концептуально обоснованная, эффективная государственная миграционная политика. Миграция населения представляет собой огромный ресурс, который необходимо использовать в целях развития российской государственности, экономической и социальной сфер общества, а также обеспечения национальной безопасности. Осуществляемая сегодня политика носит антимиграционный характер и представляет серьезную угрозу национальной безопасности России, так как лишает ее человеческих ресурсов, необходимых для демографического воспроизводства населения и экономического развития. Следовательно, основным приоритетом миграционной политики государства должно стать
12
обеспечение миграции в Россию. Оптимизация регулирования миграционных процессов на федеральном и региональном уровнях, выстраивание четкой, не противоречащей международному законодательству системы являются главными направлениями в формировании новой миграционной политики России, которая должна быть гибкой и динамичной, а также построенной на четком разграничении полномочий и предметов ведения как «по вертикали», так и «по горизонтали».
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования детерминируется разработкой предложений, направленных на конкретизацию статуса вынужденных мигрантов, построение современной системы управления процессами вынужденной миграции, совершенствование действующих нормативных актов, регулирующих вопросы миграции. Выводы и предложения, сформулированные в диссертационной работе, могут быть использованы для дальнейшего теоретического исследования вопросов правового регулирования миграционных процессов, формирования миграционной политики, обеспечения взаимодействия органов государства в этой сфере, а также совершенствования российского законодательства и правоприменительной практики.
Результаты диссертационного исследования могут быть учтены законодательными органами государственной власти федерального уровня и уровня субъектов Федерации в деле совершенствования отечественного законодательства по вопросам вынужденной миграции, а также руководителями органов государственной власти всех уровней, ответственными за взаимодействие с вынужденными мигрантами по вопросам, входящим в их компетенцию.
Материалы исследования могут быть использованы в учебном процессе при преподавании курсов конституционного права России, международного права, а также при разработке учебно-методических пособий и спецкурсов.
13
Апробация результатов исследования осуществлена по следующим основным направлениям: при обсуждении и одобрении настоящей работы на заседании кафедры конституционного права Поволжской академии государственной службы имени П.А. Столыпина; при подготовке автором научных публикаций; в выступлениях автора на международных и межвузовских научных и научно-практических конференциях и семинарах (всероссийские межвузовские конференции «Конституционные чтения» (Саратов, декабрь 2001, 2002, 2003 гг.); межвузовские научно-практические конференции «Управление общественными институтами и процессами в России: вопросы теории и практики» (Саратов, апрель 2002, 2004 гг.); международная научно-практическая конференция «Конституция Российской Федерации и современное законодательство: проблемы реализации и тенденции развития» (Саратов, октябрь 2003 г.); межрегиональный научно-практический семинар «Правовое регулирование в сфере миграции: анализ ситуации и модели взаимодействия на региональном уровне» (Краснодар, октябрь 2003 г.); международная научно-практическая конференция «Толерантность и межэтнические отношения в России» (Саратов, апрель 2004 г.); международная научная конференция «Россия: тенденции и перспективы развития» (Москва, декабрь 2004 г.)); при проведении лекционных, практических и семинарских занятий по конституционному праву Российской Федерации, конституционному праву зарубежных стран в качестве старшего преподавателя кафедры конституционного права Поволжской академии государственной службы имени П.А. Столыпина.
Кроме того, отдельные положения исследования были использованы при прохождении стажировки в Управлении по делам миграции ГУВД Саратовской области.
Структура диссертации обусловлена целями и задачами настоящего исследования и включает в себя введение, две главы, состоящие из семи параграфов, заключение и библиографический список.
14 Глава 1. Теоретические и международно-правовые аспекты
современных миграционных процессов
1.1. Общетеоретическая характеристика миграции населения: понятие,
типология и функции
Проблема миграция населения не является чем-либо новым для человечества. Она существует с тех пор, как появились первые в истории человеческой цивилизации государства. В разные исторические периоды она решалась по разному: от игнорирования каких-либо прав мигрантов, до наделения их соответствующим правовым статусом. Частично под воздействием миграции формируется и тот мир, в котором мы живем сегодня.
Причины бегства разнообразны: нередко оно становилось прямым следствием преследований, дискриминации или массовых нарушений прав человека. Гражданские войны, результат политических конфликтов вызывали массовые потоки беженцев. Группа правительственных экспертов по международному сотрудничеству в целях предотвращения новых потоков беженцев отделила причины и факторы, вызываемые человеком от естественных причин. К числу причин, вызываемых человеком, были отнесены войны, колониализм, обращение с меньшинствами (например, при апартеиде), дискриминация и внутренние конфликты, нарушения прав и основных свобод человека, а также высылка. Наряду с этими причинами имеют значение и социально-экономические факторы, угрожающие физическому существованию и жизни отдельных лиц и групп. Первичными факторами признаются расовые, религиозные политические и социальные факторы, военные, идеологические и этнокультурные мотивы1.
Куда бежит человек — неважно: речь идет о бегстве от несвободы и от опасности. Причин для бегства множество. Кроме причин, вызываемых
1 Положение беженцев в странах мира: найти решение. УВКБ ООН. М, 1996. С. 56.
15
человеком, могут быть причины, являющиеся следствием природных явлений и стихийных бедствий: землетрясения, наводнения, засухи, голода.
Миграционные процессы обрели со второй половины двадцатого столетия поистине глобальные масштабы, охватив все континенты планеты, социальные слои и группы общества, различные сферы общественной жизнедеятельности. Вполне правомерно минувший век назван «эрой миграции». Сегодня уже никто не оспаривает того положения, что миграция стала одним из главных факторов социального преобразования и развития во всех регионах мира.
О значимости этого факта свидетельствуют данные статистики: численность международных мигрантов, т.е. людей, живущих вне страны своего происхождения, возросла с 75 млн. в 1965 г. до 120 млн. в 1990 г., что составило 2% всего мирового населения. Количество мигрантов увеличивалось быстрее, чем население земного шара: 2,6% ежегодно против 1,9%. В период с 1990 г. и до начала XXI в. численность международных мигрантов оценивается уже в 135-140 млн. человек. При этом интенсивность международной миграции существенно уступает внутренним миграционным перемещениям. По экспертным оценкам ООН, внутренняя миграция, начиная с 80-х годов прошлого столетия, составляет от 750 млн. до 1 млрд. человек (почти каждый шестой житель планеты)1.
Соответственно и потребность в многоаспектном познании механизмов и тенденций миграции возросла ныне чрезвычайно и обусловливает пристальное внимание к ней представителей многих отраслей научного знания. Ее изучают демографы, социальные антропологи, историки, политологи, правоведы, социальные психологи и социологи.
Российские экономисты попытались даже сконструировать некую общую миграционную теорию, названную ими миграциология2. Но кроме
1 Юдина Т.Н. О социологическом анализе миграционных процессов // Социол. исслед., 2002. № 10. С. 14.
2 Ионцев В.А., Хореев Б.С. Миграциология. М., 1996. С. 23.
16
небольшого круга специалистов, ссылающихся в своих работах на данную теорию, она не получила широкого признания.
В науке, изучающей миграционные процессы, выделяются три направления исследования этого феномена, конкретизированные спецификой стоящих перед ней задач. К первому относится исследование миграции как социального явления. На данном общетеоретическом уровне раскрывается сущность и конкретные, обусловленные исторической, социокультурной и региональной спецификой формы проявления миграции, ее структурные и видовые особенности, закономерности возникновения и развития миграционных тенденций. Ко второму относится исследование проблемы влияния миграционных процессов на динамику криминогенной обстановки. К третьему - правовое регулирование миграционных процессов.
В качестве отправного пункта исследования любого объекта, явления, процесса или состояния выступает понятие, его обозначающее. От того, что мы понимаем под каким-либо явлением, принципиально зависит интеллектуальная и операциональная реакция на его существование и функционирование.
Понятие «миграция» образовано от латинского «migratio», что дословно означает переход, переезд, переселение. Его значение, таким образом, состоит в переселении людей, связанном с изменением места жительства1.
Отечественный исследователь В.А. Ионцев насчитал в российской науке около 40 различных определений понятия «миграция»2, что объясняется разным смысловым наполнением одного и того же термина. В частности, ряд исследователей определяют миграцию как любой вид территориальных перемещений населения. Одни исследователи в понятии «миграция» смешивают факт территориальных перемещений и готовность к ней (миграционную мобильность), другие настаивают на разведении этих фактов. Кроме того, целый ряд ученых рассматривают миграцию как процесс, не
1 См.: Словарь иностранных слов: актуальная лексика, толкования, этимология / Н.С. Арапова, Р.С. Кимягарова. М., 1999. С. 195.
2 См.: Ионцев И.А. Международная миграция населения: теория и история изучения. М., 1999. С. 19.
17
обязательно привязанный к территории как признаку этого процесса1. Однако, наиболее многочисленная группа ученых в содержание понятия «миграция» вкладывает только территориальные перемещения населения2.
В.И. Переведенцев понимает миграцию в широком и узком смысле этого слова. Миграцию в широком смысле следует рассматривать как совокупность любых перемещений людей в пространстве. В узком значении миграция есть совокупность переселений людей, связанных со сменой места жительства на относительно продолжительный срок3. Этот подход зафиксирован как нормативный в Демографическом энциклопедическом словаре и его приняли многие ученые4.
В Российском энциклопедическом словаре миграция определяется как: 1) перемещение, переселение. 2) миграция населения - перемещения людей, связанные, как правило, со сменой места жительства5.
В словаре русского языка СИ. Ожегова миграция трактуется как перемещение, переселение (например, населения внутри страны или из одной страны в другую)6.
Определения миграции, даваемые в других справочных и учебных изданиях, преимущественно социологических, также исходят из основного признака этого явления - перемещения населения7.
Наиболее оптимальное, на наш взгляд, определение дает Л.Л. Рыбаковский. Он предложил назвать миграцией любое территориальное перемещение, совершающееся между различными населенными пунктами одной или нескольких административно-территориальных единиц,
1 См.: Щепанский Я. Элементарные понятия социологии. М., 1989. С. 23; Курман М.В. Актуальные вопросы демографии. М., 1986. С. 107.
2 См.: Миграция // Российская социологическая энциклопедия. М., 1999. С. 286.
3 См.: Переведенцев В.И. Методы изучения миграции населения. М., 1985. С. 9.
4 См.: Миграция//Демографический энциклопедический словарь. М., 1985. С. 67.
3 См.: Российский энциклопедический словарь / Под ред. A.M. Прохорова. М., 2001. С. 944.
6 См.: Ожегов СИ. Словарь русского языка. М., 1987. С. 301.
7 См.: Краткий словарь по социологии / Под ред. Д.Ж. Гвишиани, Н.И. Папина. М., 1988. С. 159; Фролов С.С. Основы социологии: Учебное пособие. М., 1997. С. 331; Большой толковый социологический словарь. М., 1999. С. 421; Волков Ю.Г. Социология: Учебник для вузов / Под ред. В.И. Добренькова. М., 2001. С. 419. |
