ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы.исследования^
Материнство и детство являются необходимым условием существования общества, ибо без процесса воспроизводства жизнь общества невозможна вообще.
Феномен материнства и детства являлся и является в настоящее вре- мя предметом изучения различных общественных наук. Особая роль в изу- чении материнства и детства принадлежит правовой науке, поскольку она играет важную роль в создании юридического механизма защиты прав ма- тери и ребенка.
Происходящие в последнее время в России социально-экономические процессы заставляют уделить особое внимание проблеме защиты материнства и детства. В Российской Федерации по прогнозам специалистов через 20 лет доля здоровых новорожденных может снизиться до 15-20%. Естественная убыль населения приблизилась к 1 миллиону человек при снижении уровня рождаемости. Прогрессирует ухудшение состояния здоровья школьников. В период с 1991 по 1996 гг. почти в 4 раза увеличилось число детей-инвалидов. Лишь 10-15% учащихся образовательных учреждений могут считаться здоровыми. Для сегодняшнего времени характерно увеличение числа граждан, находящихся в особо неблагоприятных условиях, это: многодетные и неполные семьи, семьи группы риска, семьи с детьми инвалидами. Резко увеличились масштабы социального сиротства, раннего алкоголизма, наркомании, растет число женщин и детей, ставших жертвами насилия в семье.1
1 См.: Апарина А.А. Социально-правовая защита прав и интересов детей и молодежи. /В сб. Дети России: факты и проблемы. Аналитический иестник. Государственная Дума. Комитет по делам женщин, семьи и молодежи. М.*- 1 996.
Обеспечить успешную реализацию и гарантии прав матери и ребенка в Российской Федерации призваны различные органы: органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, а также общественные объединения и иные негосударственные институты.
Особую роль в защите материнства и детства призваны играть органы местного самоуправления, которые, будучи органами власти, наиболее приближенными к населению, повседневно сталкивающимися с вопросами защиты материнства и детства, обладают соответствующими полномочиями по их решению.
В соответствии со статьей 18 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местн.оп? . Поэтому исследование проблемы правовых основ дея-
тельности органов местного самоуправления в области защиты материнства и детства является, безусловно, актуальным.
Вместе с тем необходимо отметить, что на законодательном уровне зачастую недостаточно четко проводится разграничение компетенции органов государственной власти и органов местного самоуправления в области защиты материнства и детства, и определяются формы участия этих органов в реализации государственной политики в сфере защиты материнства и детства. Все это, безусловно, сказывается на практике работы органов местного самоуправления в сфере защиты материнства и детства.
Вопрос защиты материнства и детства, помимо внутригосударственного, имеет и международный аспект. Общепризнанные нормы международного права, которые регулируют защиту материнства и детства, являются основой деятельности как органов государственной власти, так и ор-
4
ганов местного самоуправления, поскольку согласно статье 15 Конституции Российской Федерации «общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы».
Анализ правовой основы деятельности органов местного самоуправления предполагает обращение к таким еще недостаточно разработанным в юридической науке понятиям, как материнство и детство. Раскрытие юридического содержания этих понятий является необходимой предпосылкой для выделения направлений государственной политики в сфере защиты материнства и детства, выявления роли органов местного самоуправления в реализации государственной политики в области защиты материнства и детства, анализа их полномочий в этой сфере. Тщательная научная проработка всех вышеназванных вопросов является важным условием для создания системы правовой защиты материнства и детства, ибо в полной мере такая система в Российской Федерации еще не создана.
Предмет исследования.
Предметом диссертационного исследования является правовая основа деятельности органов местного самоуправления по защите материнства и детства, которая как институт муниципального права интегрирует нормы многих отраслей права. Исследование данного института предполагает:
- выявление места и роли норм института защиты материнства и детства в системе правовой защиты материнства и детства;
- выделение и исследование основных направлений государственной политики в сфере защиты материнства и детства и роли органов местного самоуправления в осуществлении этих направлений;
- анализ роли и места международно-правовых норм в правовом
I
| регулировании защиты материнства и детства;
i
- анализ полномочий органов местного самоуправления в сфере | защиты прав матери и ребенка на территории муниципального
образования;
I
1 — изучение путей развития и совершенствования правовой основы
деятельности органов местного самоуправления в области защиты материнства и детства.
Ц&яь диссертационного исследования состоит в том, чтобы на основе анализа существующей нормативно-правовой базы, включая и нормы международного права, исследовать практику деятельности органов местного самоуправления в сфере защиты материнства и детства, а также выработать предложения, направленные на совершенствование муниципальной деятельности в этой сфере, в целях повышения эффективности и га-рантированности защиты материнства и детства.
Исходя из этого автор ставит следующие задачи^
1). Проанализировать муниципально-правовой институт защиты материнства и детства как составную часть межотраслевого комплексного института защиты материнства и детства;
2). Обосновать и рассмотреть основные направления государственной политики в области защиты материнства и детства, формы осуществления государственной политики в данной сфере, которые, в свою очередь, во многом предопределяют формы и направления деятельности органов местного самоуправления в области защиты материнства и детства;
3). Проанализировать комплекс международно-правовых норм, регулирующих защиту материнства и детства и являющихся основой деятель-
6
ности для органов государственной власти и органов местного самоуправления;
4). Рассмотреть деятельность органов местного самоуправления в реализации государственной политики в области защиты материнства и детства с учетом основных направлений государственной политики в этой сфере и особенностей местного самоуправления как специфического уровня власти в Российской Федерации;
5). Исследовать полномочия органов местного самоуправления в сфере защиты материнства и детства, практику их реализации, выявить роль местного самоуправления в создании правовой системы защиты материнства и детства на территории муниципального образования; прав ребенка в семье и общественно-политической жизни;
6). На основе анализа практики и действующего законодательства в сфере защиты материнства и детства рассмотреть возможности органов местного самоуправления для создания дополнительных гарантий и условий в этой сфере на территории муниципального образования и сформулировать предложения по реализации органами местного самоуправления своих полномочий в области защиты прав материнства и детства;
7). Исследовать и обосновать необходимость более четкого разграничения компетенции между государственными органами и органами местного самоуправления в сфере защиты материнства и детства.
Степейь„научной разработанности.темы,
В правовой науке комплексных исследований по проблеме защиты прав материнства и детства, как предмета деятельности органов местного самоуправления, не проводилось.
В работах ученых-юристов исследовались отдельные аспекты защиты прав материнства и детства.
Общетеоретические аспекты правовой защиты прав материнства и детства затрагивались в работах М.В. Баглая, Л.Д. Воеводина, В.А. Кар-ташкина, А.Е. Козлова, Е.И. Козловой, Е.А, Лукашевой, Н.И. Матузова, В.А. Прокошина, В,А. Страшуна, BE. Чиркина, Ю.А. Тихомирова, В.Н. Топорнина, И.Е. Фарбера.
Для исследования проблемы защиты материнства и детства на уровне местного самоуправления важное значение имеют труды ученых-юристов по вопросам местного самоуправления: С.А, Авакьяна, Н.С. Бара-башева, Н.С. Бондаря, Б,Н. Габричидзе, Е.И. Колюшина, О.Е. Кутафина, В.А. Кряжкова, М.А. Мирошниченко, И.И. Овчинникова, А.Е. Постникова, Н.В. Постового, Л.А. Ревенко, Ю.И. Скуратова, А.Я. Сливы, В.И, Фадеева, К. Ф. Шеремета.
Отдельные стороны защиты материнства и детства рассматривались в рамках отрасли семейного права, права социального обеспечения, трудового права и ряда других отраслей: B.C. Андреевым, И.К. Городецкой, А.Н. Егоровой, Р.И. Ивановой, Ю.М. Козловым, ОН. Кудрявцевым, В.Г. Маловым, Г.К. Матвеевой, ЕЕ. Мачульской, A.M. Нечаевой, В.Н. Никитским, О.В. Смирновым, В.А. Тарасовым, А.К. Щедриной.
Нормативную базу исследования составили правовые акты нескольких уровней: федерального, субъектов Российской Федерации, муниципального, а также международные акты.
Эмпирической базой исследования послужил практический опыт защиты матери и ребенка в муниципальных образованиях: Щелковский район Московской области, г. Оренбург, а также г. Москва, которая, явля-
8
ляется своеобразным местным сообществом, городские и районные органы которого осуществляют и функции местного самоуправления.
Методологическую базу исследования составили общенаучные методы познания-анализ, синтез, метод комплексного подхода, формальнологический, системно-структурный и иные методы, применение которых позволило исследовать объекты во взаимосвязях и взаимозависимости, их историческом развитии.
Научная новизна работы определяется тем, что впервые сделана попытка провести комплексное исследование правовых основ деятельности органов самоуправления в сфере защиты прав матери и ребенка, и их роли в реализации государственной политики в области защиты материнства и детства.
Основными выводами и положениями, которые вносятся на защиту, являются:
1). Теоретическое обоснование института защиты материнства и детства, как межотраслевого правового института, составной частью которого является муниципально-правовой институт защиты материнства и детства.
2). В государственной политике Российской Федерации выделяется отдельное направление - защита материнства и детства, которая осуществляется федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и в реализации которых участвуют органы местного самоуправления и иные субъекты.
3). Необходимо разработать и принять специальный федеральный закон «Об основных гарантиях защиты материнства и детства в Российской Федерации», который бы составил правовую базу для развития законодательства субъектов РФ в этой сфере.
9
4). Предложение о необходимости соблюдения следующих принципов при осуществлении законодательного регулирования вопросов материнства и детства:
- обеспечение взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере защиты материнства и детства с закреплением форм и способов такого взаимодействия;
- четкое разграничение полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере защиты материнства и детства;
- использование права органов государственной власти передавать полномочия в сфере защиты материнства и детства органам местного самоуправления с обязательной передачей материальных и финансовых ресурсов.
5), В проекте Федерального закона «Об основах государственной системы профилактики правонарушений и безнадзорности несовершеннолетних» учесть специфику функций органов местного самоуправления в этой сфере;
6). Для защиты прав ребенка необходимо создание либо специального органа - Уполномоченного по правам ребенка - как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации, либо выделение специальной задачи в Федеральном конституционном законе «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» по защите Уполномоченным по правам человека прав ребенка, и, в частности, подготовка данным органом специальных ежегодных докладов о соблюдении прав ребенка в Российской Федерации;
10
7).Основными направлениями государственной политики в области защиты материнства и детства являются:
- возрождение приоритета семьи, семейных традиций, укрепление статуса семьи;
- формирование ответственного родительства и сокращение социального сиротства;
- создание условий для воспитания ребенка в семье и самореализации его как полноправного члена общества;
- поддержка семьи, как естественной среды жизнеобитания детей;
- социальная защита семьи, материнства и детства;
- проведение социально ориентированной демографической политики;
- приведение норм внутригосударственного законодательства в соответствии с международными нормами о защите материнства и детства.
1. Государственными задачами в сфере защиты материнства являются:
- обеспечение женщине возможности сочетания профессиональной деятельности с воспитанием детей;
- повышение благосостояния семей с детьми;
- обеспечение равных прав мужчины и женщины;
- охрана здоровья женщины:
- обеспечение прав женщин на охрану труда, защиту жизни с учетом материнской функции.
2 . Государственными задачами в сфере защиты детства являются:
И
- уменьшение детской безнадзорности и количества правонарушений, совершаемых несовершеннолетними;
- защита прав детей-инвалидов и создание условий для их успешной интеграции в общество;
- защита прав ребенка в семье;
- укрепление правовой защиты детства; охрана здоровья детей;
- защита детей, находящихся в трудной жизненной ситуации.
8). Все права ребенка, нашедшие закрепление, как в международных актах, так и во внутригосударственном законодательстве Российской Федерации, в том числе и в Федеральном законе «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации», классифицируется на пять групп: личные права ребенка; права ребенка, связанные с его жизнью в семье; права ребенка, связанные с его участием в общественно-политической жизни; социально-экокномические и культурные права ребенка; права ребенка находящегося в трудной жизненной ситуации. Необходимость такой классификации связана прежде всего с особенностями ребенка, как носителя определенного комплекса прав свобод, а также темой исследования.
9). Необходимо развитие взаимодействия органов местного самоуправления с общественными объединениями, религиозными, правозащитными организациями и иными государственными структурами в сфере защиты материнства и детства при координирующей роли органов местного самоуправления;
10). Необходима разработка органами местного самоуправления собственных муниципальных программ в области защиты материнства и детства с учетом соответствующих региональных и федеральных программ.
12
11). Для защиты прав несовершеннолетних матерей и оказания им юридической, психологической и иных видов помощи создать в крупных муниципальных образованиях специальные муниципальные Центры. В остальных муниципальных образованиях проводить курсы, семинары для несовершеннолетних матерей;
Практическое значение диссертационного исследования состоит в том, что содержащиеся в ней теоретические и практические выводы могут быть использованы при разработке нового законодательства, а также внесения изменений и дополнений в уже действующие законы и иные нормативные акты в области защиты материнства и детства, что позволит усовершенствовать механизм защиты прав матери и ребенка.
Материалы диссертации могут быть использованы в практической деятельности органов местного самоуправления.
Учитывая результаты исследования, возможно введение изучения в системе подготовки и переподготовки государственных и муниципальных служащих факультативного курса - Правовая защиты материнства и детства в Российской Федерации, основу которого должен составить соответствующий межотраслевой институт защиты материнства и детства, необходимость формирования которого обосновывается в настоящем исследовании.
Выводы диссертационного исследования могут быть использованы и в дальнейшем исследовании проблемы защиты материнства и детства.
Апробация результатов исследования.
Диссертация выполнена на кафедре Конституционного и муниципального права России Московской государственной юридической академии. Основные выводы и положения диссертации были изложены автором
13
в ряде публикаций в научных юридических изданиях. Практическая апробация некоторых результатов исследования осуществлялась в работе Комитета по делам молодежи Московской Мэрии.
Структура работы обусловлена целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, списка использованной литературы.
14
ГЛАВА 1. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ В ОБЛАСТИ ЗАЩИТЫ
МАТЕРИНСТВА И ДЕТСТВА
1.1. Понятие и содержание института защиты материнства и детства
Материнство и детство - это два социальных явления, которые являются условием существования и развития любого общества, ибо без процесса воспроизводства жизнь общества невозможна. Данная проблема -воспроизводство жизни, является многогранной и имеет, в том числе, юридический аспект, так как от правовой защищенности женщины, от обеспечения безопасного материнства зависит физическое и психическое здоровье ребенка, в целом всей нации. Именно поэтому тема защиты материнства и детства представляет интерес для многих правовых наук, включая конституционное право России, а также муниципальное право.1
Правовые науки в своих разработках проблемы защиты материнства и детства опираются на исследования различных наук, в числе которых: социология, которая выявляет зависимость института материнства и детства от условий развития общества; психология, которая изучает проблемы возрастного становления индивида; педагогика, которая выстраивает систему воспитания ребенка и другие.2
При этом обращает на себя внимание то, что единого для всех наук понятия материнства и детства не сложилось, и это в общем-то закономер-
1 Одной из новелл правовой науки является принцип защиты и отцовства, наряду с защитой материнства и детства. Проблема отцовства в правовой науке может стать, по нашему мнению, темой отдельного исследования, в том числе и в конституционном праве.
2 См.: Маленкова Л.И. Право и подросток: социальные, психолого-педагогические аспекты. М,-1996
15
но, ибо каждая наука имеет свой аспект в изучении материнства и детства. Но, вместе с тем, правовое исследование проблемы защиты материнства и детства диктует необходимость дать определение понятий - материнства, детства, защиты, тем более, что они используются в законодательстве.
Определение материнства для правовой науки, именно с учетом правового аспекта, можно дать с учетом того понятия, которое дается социологами.1 Материнство - это охраняемая государством путем установления правовых гарантий способность и возможность женщины к воспроизводству и воспитанию потомства, являющиеся необходимой основой существования семьи, как социальной ячейки общества.
Под детством обычно в общественной науке понимают возрастной этап индивидуального развития человека, начавшийся с рождения, позволяющий ему формироваться и функционировать в качестве полноценного, дееспособного члена общества2. Детство как правовая категория определяет, прежде всего, возрастные пределы формирования и развития человека как личности.
Можно заключить, что под детством в правовой науке следует понимать закрепленный в законодательстве возрастной этап индивидуального развития человека, начавшийся с рождения, позволяющий ему формироваться и функционировать в качестве полноценного члена общества в условиях, создаваемых обществом, государством, семьей.
См., напр.: Рамих В.А. Материнство как социокультурный феномен. Ростов.-1995.
1 Об этом, см.; Платонова А.П. Детство и его защита в условиях реформирования российского общества. /Дисс. На соиск. степ. к. социол. паук, М.,-1995.
16
Поэтому, чтобы определить границы понятия "детства", необходимо обратиться к существующему в правовой науке понятию "ребенок", ибо понятие "ребенок" юридически точно определяет границы этапа "детства". В соответствии с Конвенцией о правах ребенка 1989 года и Семейным кодексом РФ ребенком является лицо (человеческое существо), не достигшее возраста 18 лет (совершеннолетия). По достижении 18-летнего возраста, согласно Конституции РФ, гражданин Российской Федерации может самостоятельно осуществлять в полном объеме свои права и обязанности. Таким образом, понятие «ребенок» в правовой науке связано, прежде всего, с возрастным пределом, по достижении которого субъект приобретает полный комплекс прав и свобод. При этом следует учитывать, что ряд отраслей права определяют иной возрастной предел, с наступлением которого субъект становится обладателем всего комплекса данного вида прав. Например, нормами гражданского права закреплена возможность эмансипации - объявления несовершеннолетнего, достигшего возраста 16 лет, полностью дееспособным.1
При рассмотрении вопроса защиты материнства и детства также представляет интерес и содержание термина "защита" материнства и детства. Понятие "защита" в правовой науке не имеет однозначного толкования, в связи с чем необходимо установление содержания этого понятия, исследуемого различными отраслевыми науками.
Как правило, понятие какого-либо вида защиты раскрывается в соотношении с тем видом субъекта, который уполномочен осуществлять защиту. Например, В.А.Карташкин отмечает, что "полномочия международ-
1 См.-. Гражданский кодекс РФ, статья 27.//Собрание законодательства Российской Федерации, 1994, № 32, ст. 3301.
17 |
