ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы диссертационного исследования. Проблемы административно-правового регулирования в сфере обеспечения экономической безопасности связаны с тем, что, во-первых, экономическая безопасность по своей сути является одной из форм проявления всеобщего стремления всех субъектов общества к стабильности и надежности, во-вторых, в данной сфере концентрируются интересы всех субъектов хозяйствования от государства до отдельного гражданина, в-третьих, современное российское общество, развиваясь в сторону демократического рыночного государства, неизбежно стремится перейти от исключительно силовых к административно-правовым методам обеспечения экономической безопасности.
С позиций национальной безопасности России именно экономика - ее наиболее слабое звено. Она переживает трудный и противоречивый процесс трансформации в новое состояние, порождающий серьезные проблемы во всех сферах общества. Результаты развития отечественной экономики за 2002 2003 г.г. показали, что Россия пока не может преодолеть состояние депрессивной стабилизации и перейти на новую траекторию темпов экономического роста. Как свидетельствуют данные, опубликованные Госкомстатом России, за январь-декабрь 2003 г. выпуск продукции и услуг в базовых отраслях экономики (промышленности, строительстве, сельском хозяйстве, на транспорте и в розничной торговле) увеличился всего на 3.7% по сравнению с прошлым годом. В промышленности объем производства увеличился на 3.2%. Темп прироста инвестиций в основной капитал был и того меньше -лишь 1.8%. Глубинный спад производства, потребления и накопления существенно обострил социально-экономическую обстановку в стране.
Указанные моменты обусловили необходимость нового концептуального подхода к проблемам обеспечения экономической безопасности в рамках государственной политики. В связи с этим были приняты Концепция национальной безопасности Российской Федерации, Государственная стратегия
экономической безопасности Российской Федерации (Основные положения). Предпринимаются активные меры по повышению эффективности деятельности органов государственной власти в данном направлении.
В большинстве цивилизованных стран мира правовая система формируется таким образом, чтобы поддерживать нормальные условия для экономического развития всех субъектов хозяйствования, сохранить все позитивное, что наработано предшествующими поколениями, и создать условия для дальнейшего развития. Причем прослеживается тенденция, когда законодатель стремится решить поставленную задачу не волевыми усилиями, а правовыми методами, то есть путем создания такого правового механизма, который бы не сдерживал, а способствовал дальнейшему социально-экономическому прогрессу. В этом деле важную роль играют все отрасли права. Конституционное право определяет и гарантирует основные права и свободы граждан. Уголовное право защищает субъекты хозяйствования от различного рода посягательств со стороны потенциальных правонарушителей. Гражданское право регламентирует отношения между субъектами товарно-денежных отношений. Административное право определяет порядок отношений между субъектами хозяйствования и государственными органами.
Нечто подобное происходит и в современном российском обществе. Российское законодательство достаточно полно охватывает все стороны функционирования субъектов хозяйствования. Правовое поле в области обеспечения экономической безопасности заполняется с ориентацией на вхождение в мировое хозяйство, трансформируя процесс достижения целей через принципы «открытости» экономики и изменения отношений собственности. Общие законодательные принципы вытекают из Закона РФ «О безопасности». Законодательные и директивные документы сосредоточены в финансовом блоке: внешнеэкономическая деятельность, таможенное законодательство, инвестиционная деятельность, налоговое законодательство.
Вместе с тем, многие положения различных отраслей права реально не работают или трудно реализуемы. В итоге, сегодня в России большинство
субъектов хозяйствования чаще используют для своей защиты не правовые, а силовые методы, выходящие за рамки действующего законодательства.
В этом смысле борьба, с правонарушениями, замена силовых, а в ряде случаев и откровенно криминальных методов реализации интересов субъектов хозяйствования правовыми методами является чрезвычайно актуальной задачей. Поэтому необходимо уже созданный правовой массив научиться использовать в целях обеспечения экономической безопасности.
Функционирование механизма административно-правового обеспечения экономической безопасности можно представить следующим образом: государство воспринимает угрозу, оценивает ее, разрабатывает политику и конкретные мероприятия по блокированию или нейтрализации появившихся или возможных угроз, а затем реализует эти мероприятия путем применения административно-правовых средств и методов.
Масштабность, сложность, противоречивость механизмов, детерминирующих состояние экономической безопасности России на нынешнем этапе ее развития, диктуют необходимость разработки научно-концептуальной и правовой основы ее обеспечения. Это в свою очередь актуализирует проблему решения задач, связанных с организацией деятельности субъектов, обеспечивающих экономическую безопасность. Поэтому исследования вопросов экономической безопасности вообще, и проблем ее административно-правового обеспечения в частности, позволяет говорить об актуальности названной проблемы.
Степень научной разработанности темы исследования.
Проблема экономической безопасности Российской Федерации сложна в силу своей многоаспектности и предполагает предварительную научную проработку как теоретико-методологических вопросов, так и определение основных направлений, форм и методов реализации полученного знания.
Экономическому анализу проблемы посвящены исследования Л.И. Абалкина, С.А. Глазьева, А.А. Городецкого, Б.И. Михайлова, Е.А. Олейникова, В.Г. Сенчагова и других экономистов.
Большой вклад в разработку проблемы в части анализа общих вопросов безопасности человека, общества и государства внесли О.А. Бельков, АИ. Васильева, В.П. Зимонин, Д. А. Керимов, Н.М. Конин, Н.А. Костенко, В А. Рубанова, В.П. Сальников, СВ. Степашин, В.И. Телегин, В.Л. Шульц и др.
Правовые и политические вопросы обеспечения национальной и экономической безопасности рассматривались в трудах Н.И. Бусленко, Д.Н. Де-мичева, В.В. Кириллова, АН. Коваленко, Б.Н. Макеева, ВВ. Парфенова, К.В. Привалова, В.А. Рубанова, Г.Л. Серова, С.Н. Тихомирова, Н.Н. Худенко, С.А. Яскина и других ученых.
Глубокой проработке были подвергнуты и отдельные стороны экономической безопасности. Так, проблема безопасности предпринимательства исследована в работах АИ. Долгова, И.Н. Зацепина, В.Г. Ившина, В.П. Очередько, И.А. Сербина. Организационно-технические проблемы безопасности субъекта предпринимательской деятельности рассматривались в работах Ю.К. Адаш-кевича, Ю.М. Батурина, В.М. Дейгельсона, А.В. Крысина, Д.К. Мазеркина, В.И. Ярочкина. Гражданско-правовые аспекты проблемы - в работах В.Г. Алексеева, P.M. Гасанова, М.Н. Иванова, Г.Б. Мирзоева, A.M. Омарова.
Объектом исследования выступают общественные отношения, складывающиеся в процессе административно-правового обеспечения экономической безопасности России.
Предметом исследования являются теоретические и практические проблемы административно-правового регулирования сферы обеспечения экономической безопасности.
Цель и задачи диссертационного исследования. Цель работы заключается в выявлении проблем административно-правового регулирования сферы обеспечения экономической безопасности современной России и выработки их законодательного решения. Эта цель исследования конкретизируется в ряде взаимосвязанных задач, очерченных рамками плана диссертации:
- раскрыть понятие и сущность экономической безопасности как правовой категории;
- определить предмет административно-правового регулирования сферы обеспечения экономической безопасности;
- исследовать концептуальные направления обеспечения экономической безопасности;
- Проанализировать нормативно-правовую базу обеспечения экономической безопасности и внести предложения по ее совершенствованию.
- определить систему и правовой статус субъектов административно-правового регулирования в обеспечении экономической безопасности и выявить проблемы их взаимодействия;
- выявить пробелы и противоречия административно-правового регулирования в сфере обеспечения экономической безопасности и разработать предложения по их устранению;
Методологическая основа исследования. Современный уровень разработанности концепции экономической безопасности государства требует комплексного подхода, базирующегося на междисциплинарной основе, включающей в себя:
- теорию права и государства с целью анализа состояния правовой базы в части обеспечения основ безопасности личности, общества и государства в РФ;
- философию права и теорию федерализма как основ философско-правового анализа проблем соотношения власти и государства, делегирования полномочий между ветвями и уровнями власти при обеспечении безопасности страны;
- экономическую теорию, позволяющую сформулировать направления экономической политики и механизмы ее реализации в целях противодействия угрозам экономической безопасности государства;
- геополитику, необходимую для учета геополитического аспекта в решении проблемы обеспечения безопасности страны (в том числе соотношения безопасности России и мирового сообщества, экономической экспансии в ходе непрекращающегося передела долей потребления мировых ресурсов, изменений международной политической обстановки);
- институциональный подход с целью оценки результата управления процессами, обеспечивающими экономическую безопасность, со стороны федеральных органов всех ветвей власти;
- теорию безопасности, дающую методологические подходы и инструментарий для изучения проблемы устойчивого развития как цели любой социально-экономической системы.
Названные области научного знания послужили теоретической базой исследования. Нормативно-правовую базу диссертации составили: Конституция РФ, законы и подзаконные нормативные акты, федеральные и региональные программы по реформированию экономики и укреплению правопорядка, а также международное законодательство по проблемам обеспечения национальной и экономической безопасности. Эмпирической базой являются статистические данные, отражающие социально-экономическую обстановку в стране и ее отдельных регионах.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что в работе предпринята попытка концептуального пересмотра проблемы административно-правового регулирования сферы обеспечения экономической безопасности России.
Научная новизна исследования определяется и тем, что экономическая безопасность, проблемы ее обеспечения и возможные пути их решения проанализированы в контексте общей проблематики, связанной с обеспечением национальной безопасности России.
На защиту выносятся следующие положения:
1. Определение понятия «экономическая безопасность» как устойчивого состояния защищенности общества, национальной экономики, региона или сферы хозяйственной деятельности, субъекта хозяйствования, личности, при котором обеспечиваются:
а) эффективное удовлетворение общественных потребностей при условии сохранения социально-политической и военной стабильности государства;
б) технологическая самостоятельность и неуязвимость страны от
внешних и внутренних угроз и влияний;
в) защита интересов России на внутреннем и внешнем рынках вне зависимости от изменения тактических целей государства в связи с трансформацией внутренних и внешних угроз.
2. Структура предмета административно-правового регулирования экономической безопасности, состоящая из следующих элементов:
- общественные отношения в сфере производства, распределения, обмена и потребления материальных и духовных благ;
- отношения по выявлению угроз и защите от них в данной сфере, результатом чего должно явиться такое состояние экономических отношений, которое характеризуется качественными критериями и параметрами (пороговыми значениями), закрепленными законодательно;
- общественные отношения по поддержанию экономической безопасности, которые обеспечиваются всей совокупностью государственно-правовых средств в сфере производства, распределения, обмена, потребления материальных и духовных благ.
3. Принцип обеспечения экономической безопасности путем использования только силовых мер и методик либо угрозы их применения в современной России уступает по своей результативности гуманитарно-социальным, административно-правовым, научно-техническим, политическим, информационным методам, поэтому основные принципы обеспечения экономической безопасности включают в себя:
- мониторинг и индикативный анализ состояния экономики;
- противодействие источникам потенциальной экономической опасности;
- технологическое совершенствование как условие прогресса и устойчивого развития экономики;
- целевое управление во внешнеэкономической деятельности;
- взаимодействие федеральных органов власти в ходе реализации стратегии экономической безопасности;
- ориентиры инвестиционной политики.
4. Закон «О безопасности», требует дальнейшего совершенствования, хотя бы потому, что Указом Президента Российской Федерации от 24 декабря 1993 г. № 2288 «О мерах по приведению законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации», что само по себе уже беспрецедентно, были отменены часть 2 ст. 10, абзац 3 и 6 ст. 11, части 4-6 ст. 14 и часть 1 ст. 21 Закона РФ «О безопасности», определяющие полномочия Верховного Совета Российской Федерации. Таким образом, полномочия органов законодательной власти в системе безопасности, в том числе и экономической, оказались нормативно не определены, что имеет место по сей день и делает систему безопасности неуравновешенной. Представляется целесообразным на законодательном уровне закрепить:
-территорию и специфический уклад российского общества; в качестве объектов защиты
- понятие экономической безопасности, как правовой категории;
- акцентировать направленность закона на защиту всех основных, а не только жизненно важных интересов личности, общества и государства.
5. Регулирование деятельности различных субъектов обеспечения экономической безопасности осуществляет подчиненный главе государства Совет Безопасности Российской Федерации, в структуре которого функционирует Межведомственная комиссия, определяющая политику в сфере обеспечения экономической безопасности и координирующая ее осуществление.
Характерной особенностью всех негосударственных субъектов экономической безопасности является то, что их система и статус не определены ни в законе «О безопасности», ни в Концепции национальной безопасности (как в старой, так и в новой редакции), ни в Государственной стратегии экономической безопасности. Большинство нормативно-правовых актов, определяющих порядок их деятельности, временные или же значительно устарели. Представляется, необходимым на законодательном уровне определить статус негосударственных организаций в рассматриваемой области, а затем активизировать привлечение граждан, общественных объединений, органи-
заций к решению проблем экономической безопасности, предоставив функцию контроля над их деятельностью Министерству юстиции.
6. Правовой механизм обеспечения экономической безопасности представляет собой систему административно-правовых и иных средств, при помощи которых осуществляется целенаправленное государственно-правовое воздействие на общественные отношения в сфере производства, обмена, распределения и потребления материальных и духовных благ.
Действие этого механизма обеспечивается его основными элементами: правовыми нормами; общественными отношениями; мониторингом факторов, определяющих возникновение угроз экономической безопасности России; правотворчеством и правоприменением.
Представляется целесообразным в целях совершенствования административно-правового регулирования в сфере обеспечения экономической безопасности, принятие Федерального закона «Об экономической безопасности Российской Федерации».
Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретическое значение диссертации состоит в том, что содержащиеся в работе рекомендации могут быть использованы в нормотворческой работе представителями государственных органов исполнительной власти и управления, осуществляющими деятельность в сфере обеспечения экономической безопасности, а также образовательными заведениями при создании соответствующих учебных курсов.
Практическая значимость данного исследования обусловлена как потребностями подразделений правоохранительных органов, являющихся основными субъектами противодействия экономическим правонарушениям и преступлениям, так и потребностями иных государственных и негосударственных субъектов обеспечения экономической безопасности, включая органы законодательной и исполнительной власти.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации изложены автором в пяти опубликованных работах общим объемом
и
3.0 п.л. Практическая апробация результатов исследования осуществлена в ходе проведения занятий со слушателями, адъюнктами и постоянным составом Ростовского юридического института МВД России.
Теоретические выводы и рекомендации диссертационного исследования докладывались автором на научно-теоретических и научно-практических конференциях в вузах города Ростова-на-Дону и международной конференции в Луганской академии МВД Украины.
Структура диссертации. Поставленная проблема, объект, предмет и цели диссертации предопределили внутреннюю логику и структуру данной работы. Она состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, библиографии и приложения.
12
Глава 1. ЭКОНОМИЧЕСКАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ В СИСТЕМЕ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
1.1. Содержание и определение экономической безопасности
как научной категории
В последние десятилетия в российской истории не было такого периода, когда проблема обеспечения экономической безопасности была бы объектом столь открытых и серьезных научных исследований и дискуссий. Экономические реформы в России актуализировали эту проблему, позволили свободно обсуждать ее на всех уровня общественной жизни с привлечением специалистов разных профилей. Вместе с тем, пока мы еще далеки от ее окончательного решения, хотя без этого и невозможно рассчитывать на дальнейшее позитивное развитие российского государства. Нужно заметить, что правовые аспекты обеспечения экономической безопасности в современной России еще не разработаны в достаточной мере. Об этом, в частности, говорит тот факт, что до сих пор нет единой точки зрения на понимание, определение и законодательное закрепление этого явления.
Рассмотрение содержания экономической безопасности целесообразно, на наш взгляд, начать с понятия «безопасность».
Стремление общества к безопасности, как известно, старше права, ибо понятие права, как бы оно ни определялось, связано с человеческим сообществом1. Собственно развитие человеческой цивилизации мало что добавило к абстрактному понятию безопасности. Все живые существа, даже простейшие, обеспечивают свою безопасность. Для этого существуют лишь разные формы - от простых до более высоких. Можно даже сказать, что стремление к безопасности вида является общим свойством любой живой материи, ее содержа-
1 См.: Витте СЮ. По поводу непреложности законов государственной жизни. - СПб., 1914; Гегель Г.В. Философия права. - М.: Мысль, 1990; Сперанский ММ. Руководство к познанию законов. - СПб., 1845; Ясперс К. Смысл и
13
тельная функция со многими гранями смысла. В обеспечении безопасности присутствуют не только свойства физического самосохранения, но и духовные элементы. Содержательная функция безопасности - доставить субъекту некий имматериальный комфорт, т.е. уверенность, возможность самостоятельного развития, потребность применения избыточной жизненной силы субъекта ему во благо.
Проблема обеспечения безопасности возникла одновременно с формированием наций и появлением государств и до сих пор является важнейшей функцией государства. Еще Сократ за 400 лет до нашей эры говорил о необходимости защиты государства как об одной из побудительных причин его создания . Руссо в трактате «Об общественном договоре» отмечал, что забота о самосохранении и безопасности есть самая важная из всех забот государства3.
В широком смысле слова понятие «безопасность» употребляется применительно ко многим явлениям. Оно отражает не только присущие конкретному случаю специфические признаки безопасности субъекта, но и включает в себя нечто общее, что позволяет использовать эту категорию в различных областях жизнедеятельности человека и общества.
Термин «безопасность» стал довольно часто употребляться, по меньшей мере, 800 лет назад и означал «спокойное состояние духа человека, считавшего себя защищенным от любой опасности»4. Вместе с тем по вполне понятным причинам актуальность проблемы безопасности вообще и экономической безопасности в частности стала действительно реальной к моменту становления так называемых капиталистических отношений в XVII-XVIII веках, когда в ряде европейских стран и США сформировалась и развивалась идея о том, что государство имеет своей главной целью общее благосостоя-
назначение истории. - М.: Политиздат, 1991.
2 прохожее А.А. Национальная безопасность: основы теории, сущность, проблемы. - М.: РАГС, 1996. С. 1-2.
3 Там же. С. 2.
4 Основы экономической безопасности (государство, регион, предприятие, личность): Учебно-практическое пособие / Под ред. Е.А.Олейникова. - М.:
14
ние и безопасность. Под безопасностью в этот период мировой истории подразумевалось «состояние, ситуация спокойствия, появляющаяся в результате отсутствия реальной опасности, а также наличие материальной организационной структуры, способствующей созданию и поддержанию данной ситуации»5.
Проблемы обеспечения безопасности довольно хорошо раскрыты в работе В.Серебрянникова и А.Хлопьева, которые отмечают, что безопасность всегда относилась к числу первостепенных мотивов деятельности людей и их сообществ . В XX веке в связи с развитием научно-технического прогресса, борьбой социально-экономических систем, обострением общечеловеческих проблем и стремлением к глобализации общественной жизни понятие «безопасность» дифференцировалось в целый ряд самостоятельных понятий, таких как экономическая, экологическая, информационная безопасность и т.д.
Впервые термин «национальная безопасность» был введен в американский политический лексикон президентом Т.Рузвельтом в 1904 г. и до 1947 г. употреблялся в смысле «обороны», а не интеграции внешней, внутренней и военной политики7.
В дискуссиях о национальных интересах и приоритетах, проходивших в Соединенных Штатах в 30-е годы, превалировал экономический компонент национальной безопасности. Еще до 1941 г. одним из аргументов в пользу вступления США в войну против Германии и Японии было утверждение о том, что это позволит сохранить доступ к международным рынкам и избежать ограничений в развитии промышленности8.
Этимологию понятия «национальная безопасность» можно установить, обратившись к материалам слушаний в сенате США в августе 1945 года. Во-
Интел-Синтез, 1997. С. 10. Там же.
6 Серебрянников В., Хлопьев А. Социальная безопасность России. - М., 1996. С. 13.
7 Петровский В. Доктрина «Национальной безопасности» в глобальной стратегии США. - М.: Международные отношения, 1980. С. 15.
8 Spykman H.J. American's Strategy in the world politics: the United States and the balance of power. - New York: Haroourt, Brace, 1942.
15
енно-морской министр Дж. Форрестол заявил сенату: «Наша национальная безопасность может быть обеспечена в очень широком и всеобъемлющем смысле. Я постоянно и последовательно употребляю здесь слово "безопасность", а не "оборона"». Форрестол, очевидно, широко толковал данное понятие, так как затем он добавил: «Вопрос национальной безопасности - это не просто вопрос армии и флота. Мы должны учитывать весь наш потенциал для ведения войны, шахты, промышленность, людские ресурсы, науку и другие сферы деятельности, которые составляют обычную гражданскую жизнь»9.
Если приведенная выше фраза требовала объяснений в 1945 г., то с принятием в 1947 г. закона о национальной безопасности, в соответствии с которым был создан Совет национальной безопасности США, уже не было необходимости в уточнении термина «национальная безопасность», так как в законе было установлено, что: «функция Совета - совещательная и состоит в координации внутренней, внешней и военной политики, относящихся к национальной безопасности»10.
В 50-х и 60-х годах XX века в условиях нависшей угрозы термоядерного уничтожения планеты понятие национальной безопасности подразумевало наличие военной мощи, способной противостоять ядерной угрозе. В 60-70-х годах Римский клуб отметил существование новых угроз для человечества -экологической, демографической и др., что позволило вынести на повестку дня так называемые глобальные проблемы человечества. А на рубеже 80-х и 90-х годов начали широко обсуждаться вопросы социальной и экономической безопасности. Так, в 1990 г. на международной конференции в Лиссабоне «Южная Европа - Восточная Европа. Европейское равновесие: новые вызовы» профессор Дж. Роппер, директор института по исследованию проблем безопасности при Западноевропейском союзе, предложил добавить к понятию «военно-политической безопасности» социально-экономический
9 Post R. National Security and the amended Freedom of Information Act. Yale law Journal. Vol. 85.1985. January.
10 United States Code. 1988. ed. VoL 19. TMe48to 50. -Washington, DC. 1989.P. 1045.
16
аспект и создать институциональные структуры безопасности, которые гарантировали бы невозможность поворота от демократии и стабильности в Европе к гражданским войнам, разгулу национализма, террору и т.п.11
В этот же период был сделан один существенный шаг в сторону осознания особой остроты проблемы международной безопасности. Речь идет о появлении международного глобалистического движения, элементами которого являются систематические встречи лидеров ведущих восьми стран мира, и принятие на их основе специальных программ совместных действий.
В России также еще с древних времен содержание понятия «безопасность» принято было включать в число неотъемлемых составляющих нормальной жизни отдельных людей, групп, социальных слоев и т.п. Другое дело, что не всегда использовался сам термин «безопасность», но смысл его закладывался во многие исторические документы. Если посмотреть указы русских царей Василия III, Петра I, реформы С.Витте и П.Столыпина, постановления советского правительства периодов НЭП и индустриализации народного хозяйства, законодательство новейшей российской истории, то станет очевидным, что обеспечение безопасности всегда проходило через эти документы «красной нитью».
Использоваться понятие «безопасность» в российской истории стало спустя двадцать лет после судебной реформы 1864 г. При этом оно имело весьма специфическую направленность, далекую от проблем экономического свойства. В основном упор делался на «охранение общественной безопасности» как деятельности, направленной на борьбу с государственными преступлениями и являющейся прерогативой политического сыска.
Безопасность - это сложнейшее социально-политическое и экономическое явление, смысл которого любому представляется вполне понятным, однако на практике этот термин каждый понимает по-своему и зачастую трак-
11 Глухарев Л. И. Гуманитарная Европа как фактор глобальной безопасности // Проблемы глобальной безопасности: Материалы семинаров в рамках научно-исследовательской и информационной программы (ноябрь 1994 - февраль
17 |
