ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы. Активизация взаимодействия России с международным сообществом делает тему защиты прав и свобод человека и гражданина как никогда актуальной. Вместе с тем просматривается и тенденция к активному использованию гражданами представленных им прав с целью избежания ответственности или смягчения наказания за совершенное противоправное деяние. Соблюдение баланса между публичными и частными интересами обеспечивается правовым регулированием, в частности, юридической процедурой привлечения к административной ответственности.
Административная ответственность как институт административного права берет свое начало из «полицейского права», под которым понималось не столько правоохранительная деятельность, сколько деятельность управленческой власти1. И до недавнего времени подавляющее большинство дел об административных правонарушениях рассматривали административные органы. Принятый в 1984 году КоАП РСФСР относил к подведомственности судей рассмотрение дел об административных правонарушениях, квалифицируемых по четырем составам (статьям). Постепенно компетенция судов (судей) в области административной юрисдикции расширялась, и через десять лет впервые появилось понятие «административное судопроизводство».
Конституцией Российской Федерации (ч.2 ст. 118) определено, что су- дебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Если гражданское и уголовное судопроизводство, будучи традиционными для судебных систем многих стран, имеет давнюю историю, конституционное судопроизводство начало развитие с принятия в 1991 году Закона РСФСР «О Конституционном Суде
1 Агапов А.Б. Административная ответственность. М., 2000. С. 62.
РСФСР»2, то административное судопроизводство находится в стадии формирования и активного развития. Этому способствует и проведение судебной реформы. Сама по себе судебно-правовая реформа была вызвана глубокими социально-политическими преобразованиями, происходившими в нашей стране, и ее целью был переход от административно-волевого регулирования общественной жизни к системе регулирования, основанной на праве3.
В Концепции судебной реформы 1991 года4 отмечается, что для процессуальных норм в значительно меньшей степени обоснованы различия и многовариантность, чем для правил судоустройства и материального права. Процесс же должен обеспечить, с одной стороны, высокие и равные гарантии прав граждан, а с другой - выразить общие для всех людей требования к методам ретроспективного познания событий прошлого: преступлений, сделок и т.п. Значит, единство судопроизводства обусловлено интересами демократии и предопределено гносеологическими закономерностями.
Изменения процессуального законодательства, происходящие в последнее время, прежде всего, обусловлены закреплением в Конституции РФ приоритета прав и свобод человека и гражданина (ст.2), присоединением России к Генеральному соглашению о привилегиях и иммунитетах Совета Европы и
2 Закон РСФСР «О Конституционном Суде РСФСР» принят Верховным Советом РФ 06.05.91 г. № 1175-1// Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1991, № 30. Ст.579-620.
3 Радченко В.И. Комментарий Закона РФ «О статусе судей в Российской Федерации». М., 2002. С. 5.
4 Концепция судебной реформы в РСФСР разд.1У прин. Верховным Советом РСФСР № 1801-1 от 24.10.91 г.
Протоколам к нему в 1996 году5, и к европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод в 1998 году6.
Со дня провозглашения декларации о государственном суверенитете РСФСР изменились, приближаясь к мировому стандарту, ценности, признанные и защищаемые государством, а также доктрина взаимоотношений государства и личности. Правосудие становится ареной диалога о праве между ними.
Появившаяся в последнее время возможность обжалования решений российских судов в Европейский Суд по правам человека повлекла значительное число обращений в этот орган граждан, в отношении которых состоялось решение судов Российской Федерации. Так в 2004 году Европейский Суд по правам человека вынес 718 решений по существу жалоб, из которых 171 решение по жалобам граждан Турции, 79 - граждан Польши, 75 - граждан Франции, 40 — граждан Италии, 15 — граждан России (Россия в этом ряду расположилась в «золотой серединке»), однако в 1 квартале 2005 года против Российской Федерации рассмотрено уже 19 жалоб: 18 жалоб признаны обоснованными, одна жалоба отклонена. На 1 января 2005 года в производстве Европейского Суда находилось 77950 жалоб. Лидер в этом статистическом ряду - Россия. На ее долю приходится 11065 жалоб7.
Ориентируясь на практику Европейского Суда по правам человека, можно сказать, что государству стало политически и экономически невыгодно нарушать права граждан. В связи с этим осуществляются преобразования в
5 ФЗ РФ «О присоединении Российской Федерации к Генеральному соглашению о привилегиях и иммунитетах Совета Европы и Протоколам к нему» принят ГД ФС РФ 23.02.96 г. № 20-ФЗ // Библиотечка Российской газеты, вып. № 19,1998.
6 ФЗ РФ «О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней» от 30.03.1998 г. № 54-ФЗ // Российская газета № 67, 07.04.1998 г.
7 Страсбургский Суд как «фол последней надежды» // Бюллетень Европейского Суда по правам человека. 2005, № 4. С. 1-2.
судебной системе России, проводится повышение квалификации российских судей, в том числе за счет средств международных фондов, расширяется компетенция судов (судей), в частности, повышается роль судей в рассмотрении дел об административных правонарушениях, растет и число дел об административных правонарушениях, рассматриваемых судьями районных судов и мировыми судьями. Так, если в 2003 г. было рассмотрено 3272,1 тыс. дел, то в 2004 г. - 3797,7 тыс. дел, что на 16 % больше 2003 г.. При этом число лиц, подвергнутых административным наказаниям в 2003 г. составила — 3174,4 тыс.
Q
чел., а в 2004 г. - 3797,7 тыс. чел., что на 20 % больше 2003 г. . Более подробно это видно из Приложения № 1. Число дел об административных правонарушениях, рассмотренных судьями арбитражных судов Российской Федерации, также возросло в 2004 г. (35496 дел), по сравнению с 2003 г. (31037 дел) на 14,4% (+4459 дел)9.
Безусловно, принятие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях - важный шаг в развитии судебной защиты прав граждан. В нем нашли отражение направления развития правовой системы России: главенство общепризнанных принципов и норм международного права и Конституции Российской Федерации; регулирование отношений, связанных с привлечением к административной ответственности исключительно законами (ст. 1.1 КоАП РФ); расширение права на защиту; более детальное регламентирование производства по делу, повышение ответственности за препят-ствование разбирательству по делам об административных правонарушениях и т.п.
Однако ряд процедурных положений не достаточно прописаны в Кодексе РФ об административных правонарушениях, имеются некоторые противо-
0
Обзор деятельности федеральных судов общей юрисдикции и мировых судей в 2004 году // Российская юстиция. 2005, № 6. С. 26-48.
9 Результаты работы арбитражных судов РФ в 2002-2004 годах // Российская юстиция. 2005, № 6. С. 49-54.
речия, не отражена специфика рассмотрения дел судьями, что не способствует укреплению законности, обеспечению возможности наложения наказания за совершение правонарушения, защите прав как лица, привлекаемого к административной ответственности, потерпевшего, так и общественных интересов в целом. Это касается, прежде всего, институтов доказывания и доказательства -основы процессуальной деятельности и, в частности, производства по делам об административных правонарушениях.
Физические и юридические лица, привлекаемые к административной ответственности, все более активно реализуют предоставленные им права. Значительное число дел об административных правонарушениях согласно КоАП РФ подведомственны органам внутренних дел (милиции). Однако опрос лиц руководящего состава горрайорганов внутренних дел показал, что административная практика рассматривается ими как второстепенное дело. Ее значение расценивается гораздо ниже, чем борьба с отдельными преступлениями и преступностью в целом10.
Нередко пользуясь юридической безграмотностью должностных лиц и членов коллегиальных органов, осуществляющих производство по делам об административной ответственности, граждане и юридические лица при помощи представителей, обладающих юридическими познаниями, в том числе и адвокатов, через признание собранных по делу доказательств недопустимыми, через предоставление доказательств, ставящих под сомнение собранные по делу доказательства, и с помощью «правовых уловок» избегают административной ответственности за совершенные ими административные правонарушения, а также получают возмещение затрат на оплату услуг своих представителей. Поэтому, как верно указал профессор А.П. Лончаков, важным средством со-
10 Лончаков А.П. Меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. Хабаровск, 1999. С. 42.
8
вершенствования административной практики является улучшение правовой и профессиональной подготовки работников милиции11.
В связи с этим возникает необходимость еще раз обратиться к теме от-носимости и допустимости доказательств, порядка их собирания, исследования и оценки, раскрыть понятия некоторых видов средств доказывания. Злоупотребление процессуальными правами становится предметом научного исследования12.
Стоит отметить, что значение принятого по делу об административном правонарушении постановления возросло. Так, согласно п.8 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 19 декабря 2003 г. № 2313, вступившее в законную силу постановление по делу об административном правонарушении является обязательным для суда при рассмотрении и разрешении дела о гражданско-правовых последствиях действий лица, в отношении которого вынесено это постановление, по вопросам о том, имели ли место эти действия (бездействие) и совершены ли они данным лицом, что подчеркивает необходимость подробного правового обоснования такого постановления.
Степень разработанности темы. В своем исследовании автор опирался на труды ученых различных отраслей права: А.Б. Агапова, С.С. Алексеева, Д.Н. Бахрах, Л.Е. Владимирова, А.В. Воронкова, Н.П. Герасимовой, М.М. Гродзинского, А.А. Давлетова, В.А. Камышина, А.Ф. Клейнмана, С.С. Козлова, Ю.М. Козлова, Н.В. Комаровой, СВ. Курылева, Е.В. Ламонова, А.П. Лон-чакова, С.Н. Махина, Ю.К. Осипова, Л.Л. Попова, А.В. Ролика, Н.Г. Салище-вой, А.В. Самойленко, В.Д. Сорокина, Ю.Н. Старилова, М.К. Треушникова, Н.Ю. Хаманевой, В.Г. Чечот и других.
11 Лончаков А.П. Указ. соч. С. 43.
12 См., напр.: Юдин А.В. Как бороться со злоупотреблениями правами в гражданском процессе // Российская юстиция. 2005, № 5. С. 44-52.
13 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 19.12.2003 г. № 23 «О судебном решении» //Российская газета № 260, 26.12.2003 г.
По вопросам доказательств и доказывания автор руководствовался трудами русских ученых - юристов В.Д. Спасовича и Л.Е. Владимирова, а также А.Р. Белкина, А.П. Рыжакова, И.В. Решетниковой, А.К. Сергун, М.К. Треуш-никова и др..
В области административного права проблемам доказательства и доказывания посвящены исследования Е.В. Додина, А.Б. Дудаева, М.Я. Масленникова, И.В. Пановой, А.А. Пекова.
В работах перечисленных авторов содержится ряд ценных теоретических суждений и обобщений, анализируется имеющаяся практика.
Информационную базу исследования составили международные правовые акты, нормативно-правовые акты российского законодательства, данные статистических исследований.
Целью диссертационного исследования является теоретическое обоснование и выработка предложений по совершенствованию правового регулирования порядка собирания, исследования и оценки доказательств производстве по делам об административных правонарушениях, по уточнению определений средств доказывания и порядка представления доказательств судье, органу или должностному лицу, рассматривающему дело об административном правонарушении; а также акцентированию внимания на особенности рассмотрения этой категории дел судьей.
Задачи диссертационного исследования формируются исходя из цели исследования:
- определение системы, задач и предмета института доказательства и доказывания в производстве по делам об административных правонарушениях;
- уточнение понятия доказательства по делам об административных правонарушениях;
- уточнение определений и раскрытие содержаний некоторых видов средств доказывания;
ю
- раскрытие юридической сущности процесса собирания, исследования и оценки доказательств по делам об административных правонарушениях;
- раскрытие правовых особенностей доказывания по делам об административных правонарушениях при рассмотрении дел судьей.
Объектом диссертационного исследования выступают общественные отношения, складывающиеся в процессе доказывания по делам об административных правонарушениях.
Предметом диссертационного исследования является содержание понятий отдельных видов средств доказывания, а также процедура собирания, исследования и оценки доказательств по делам об административных правонарушениях.
Методологической базой диссертационного исследования является система философских знаний, определяющих основные требования к научным теориям, к сущности, структуре и сфере применения различных методов познания и анализа. В работе автор опирается на фундаментальные положения теории государства и права, теории административного, гражданско-процессуального и уголовно-процессуального права.
Для выполнения поставленных задач использовались общенаучные и специальные методы исследования: диалектики, правоведения, формальнологический, исторический, сравнительно-правовой, конкретно-социологический, формально-юридический и другие, общепринятые в правовой науке, а также системный анализ нормативных актов, судебной практики, материалов дел об административных правонарушениях.
Научная новизна исследования заключается в том, что в отличие от предыдущих работ по аналогичной теме14 в настоящем исследовании рас-
14 См., напр.: Пеков А.А. Доказательства и доказывания по делам об административных правонарушениях: Дис... канд. юрид. наук. Волгоград, 2000; Дудаев А.Б. Доказательства в производстве по делам об административных правонарушениях: Дис... канд. юрид. наук. М., 1999.
11
сматриваются вопросы доказывания и доказательства в том виде, как они изложены в нормах КоАП РФ 2002 года, определяется место института доказательства и доказывания в системе административного права, а также затронута история развития данного института в законодательстве России, устанавливается связь с аналогичными институтами иных процессуальных отраслей. Кроме того, в работе обсуждаются особенности рассмотрения дел об административных правонарушениях судьей, предлагается новая редакция некоторых статей главы 26 КоАП РФ и др.
Основные положения, выносимые на защиту:
- изменение определения доказательства по делам об административных правонарушениях и расширение перечня средств доказывания;
- уточнение определения некоторых видов средств доказывания;
- конкретизация порядка исследования доказательств при производстве дел об административных правонарушениях и вынесения постановления, разрешающего дело по существу;
- уточнение порядка назначения экспертизы по делам об административных правонарушениях;
- уточнение правил оценки доказательств по делам об административных правонарушениях с позиций относимости, допустимости, достоверности и достаточности доказательств;
- законодательное закрепление особенностей рассмотрения дел об административных правонарушениях судьей с учетом принципов состязательности и равноправия сторон.
Практическая значимость диссертации. Настоящая работа позволит в правоприменительной деятельности использовать общие принципы процедуры доказывания, учитывать современные тенденции развития института доказательств и доказывания, будет способствовать совершенствованию законодательства в области производства по делам об административных правонарушениях.
12
Апробация результатов исследования. Основные теоретические положения и выводы диссертации изложены в девяти научных публикациях соискателя в научных сборниках «Вестник Дальневосточного юридического института МВД России» № 2(7) 2004 г., Хабаровск, «Актуальные вопросы правовой политики в современных условиях - материалы межрегиональной научно-практической конференции»: выпуск VI, ноябрь 2004 г. и выпуск I, январь 2006 г. - Хабаровск, ДВИМБП, и в научно-публицистическом журнале «Власть и управление на Дальнем Востоке»: выпуск I, январь 2006 г. - Хабаровск: ДВАГС, а также прошли апробацию на региональных и межвузовских научно-практических конференциях.
Результаты диссертационного исследования использовались в учебном процессе при подготовке специалистов 02.11.00 - Юриспруденция в Дальневосточном юридическом институте МВД России.
Объем и структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав (семи параграфов), заключения, библиографии, приложения.
13
ГЛАВА 1. СУЩНОСТЬ ИНСТИТУТА ДОКАЗАТЕЛЬСТВА
И ДОКАЗЫВАНИЯ В ПРОИЗВОДСТВЕ ПО ДЕЛАМ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ
1.1. Понятие института доказательства и доказывания в производстве по делам об административных правонарушениях, его место в системе административного права
В первую очередь следует определить место производства по делам об административных правонарушениях в системе российского права вообще и в административном праве в частности.
До вступления в силу Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях 01.07.2002 г. имела место некая раздвоенность норм, регулирующих производство по делам об административных правонарушениях: рассмотрение дел производилось в порядке, предусмотренном КоАП РСФСР, а жалобы на действия государственных органов и должностных лиц в связи с наложением административных взысканий могли быть рассмотрены и в порядке гражданского судопроизводства (ст.231 ГПК РСФСР) и главы 22 КоАП РСФСР. Принятые в последнее время ГПК РФ и КоАП РФ устранили такое разделение, и производство по делам об административных правонарушениях, включая стадию обжалования, стало самостоятельным процессом, регламентированным нормами КоАП РФ. КоАП РФ, как и ранее действовавший КоАП РСФСР, содержит не только материальные, но и процессуальные нормы15.
Практически иссяк спор о самостоятельности и обособленности процедуры рассмотрения дел об административных правонарушениях. А.В. Самой-
15 Профессор А.П. Лончаков помимо материальных и процессуальных норм выделяет в КоАП РСФСР и компетенционные нормы, относя к ним нормы об органах, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях. См. Лончаков А.П. Органы внутренних дел в системе субъектов административно-правовой организации охраны общественного порядка. Хабаровск, 1989. С. 77.
14
ленко, называя такую процедуру «административным процессом», указывает, что он «должен конструироваться по подобию давно и прочно устоявшихся процессуальных систем - уголовного и гражданского процессов. Рамки административного процесса должны логически замыкаться порядком применения мер административных взысканий и иных мер административного принуждения»16.
Н.Г. Салищева определяет административный процесс как регламентированную законом деятельность по разрешению споров, возникающих между сторонами административного правоотношения, не находящихся между собой в отношениях служебного подчинения, а также по применению мер административного принуждения17.
Существование двух концепций административного процесса - управленческой и юрисдикционной - обосновывает В.Д. Сорокин. Именно ко второй он относит деятельность по разрешению споров, основанную на административных правоотношениях, а также деятельность по применению административного взыскания18. По его мнению, четко прослеживается тенденция соотносить понятия «процесс» и «производство» как общее и особенное: процесс есть сумма производств, производство - органическая часть процесса19. При этом производство по делам об административных правонарушениях он рассматривает как часть административного процесса наряду с производствами по принятию административных актов органами государственного управления, по административно-правовым жалобам и спорам и т.д.
Д.Н. Бахрах выделяет три вида административного процесса: административно-правотворческий, административно-правонаделительный и админист-
16 Самойленко А.В. Административные штрафы милиции как средство охраны советского правопорядка: Афтореф. дис... канд. юрид. наук. Киев, 1971. С. 7.
17 Салищева Н.Г. Административный процесс в СССР. М, 1964. С. 16. 18Сорокин В. Д. Административный процесс и административно-процессуальное право. СПб., 2002. С. 19-24.
19 Там же. С. 118.
15
ративно-юрисдикционный. Последний он определяет как деятельность субъектов государственно-исполнительной власти по разрешению административных споров между различными субъектами, а также по применению мер административного и дисциплинарного принуждения, осуществляемую в административно-процессуальной форме20.
С.Н. Махина производство по делам об административных правонарушениях наряду с производством по применению административно-восстановительных мер, дисциплинарным производством и производством по установлению надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, относит к административно-юрисдикционному процессу21. По ее мнению, под административно-юрисдикционным процессом следует понимать регламентированную административно-процессуальными нормами деятельность органов государственного управления, иных государственных и общественных органов (должностных лиц) по выявлению и пресечению административных правонарушений, рассмотрению индивидуально-конкретных дел по существу и применению к виновным физическим или юридическим лицам мер административного пресечения, взыскания, административно-восстановительных мер либо мер общественного воздействия, а также мер по исполнению принятых постановлений в целях предупреждения правонарушений22.
По мнению М.Я. Масленникова административно-юрисдикционный процесс - это урегулированная административно-процессуальными нормами правоприменительная и правоохранительная деятельность органов государственного управления, а в предусмотренных законом случаях и иных органов и должностных лиц и представителей общественных организаций по применению административно-правовых санкций при разрешении индивидуально-
20 Бахрах Д.Н. Административное право России. М., 2000. С. 306.
21 Махина С.Н. Административный процесс: проблемы теории, перспективы правового регулирования. Воронеж, 1999. С. 120-125.
22 Там же. С. 94-95.
16
конкретных дел, возникающих из правоотношении, не связанных с управленческим (служебным) подчинением23.
Л.Л. Попов и А.П. Шергин рассматривают административную юрисдикцию, равно и все правоприменение, как управленческую деятельность, содержанием которой является сбор, исследование, оценка информации и принятие управленческого решения. Они полагают, что юрисдикция возникает и имеет место там, где необходимо решить спор о праве, о нарушении правовых предписания, поэтому административную юрисдикцию следует рассматривать в качестве самостоятельного вида правоохранительной деятельности органов государственного управления, охватывающей рассмотрение дел об административных правонарушениях и принятие решений по ним24.
Производство по делам об административных правонарушениях является нормативно урегулированным видом деятельности полномочных субъектов по рассмотрению и разрешению индивидуальных административных дел, считает Ю.М. Козлов, он полагает, что совокупность административных производств - это базовая характеристика административной юрисдикции25.
Обобщая существующие в административной науке мнения, И.В. Панова выделяет три точки зрения на административно-юрисдикционный (правоохранительный) процесс:
1) И.Ф. Бартыков, П.С. Дагель, Б.М. Салищева и другие сводят его лишь к применению административных мер взыскания и ставят знак равенства между административно-юрисдикционным процессом и производством по делам об административных правонарушениях;
23 Масленников М.Я. Административно-юрисдикционный процесс: сущность и актуальные вопросы правоприменения по делам об административных правонарушениях. Воронеж, 1990. С. 22.
24 Попов Л.Л., Шергин А.П. Управление. Гражданин. Ответственность. Л, 1975. С. 130.
Козлов Ю.М., Алехин А.П., Кармолицкий А.А.. Административное право Российской Федерации. М., 2000. С. 326-327.
17
i/ 2) В.П. Лозбяков, Н.Д. Эриашвили полагают, что нельзя отождествлять
производство по делам об административных правонарушениях и администра-тивно-юрисдикционный процесс, ибо в последний могут включаться и иные виды административных производств по разрешению административно-правовых споров;
3) В.Д. Сорокин, В.А. Лория, Д.Н. Бахрах и другие, с которыми солидарна сама И.В. Панова, в административно-юрисдикционный процесс помимо юрисдикционных производств включают производства по применению мер ф административного принуждения26.
Соглашаясь с последней точкой зрения, хотелось бы отметить, что, по нашему мнению, такая трактовка скорее применима к тем производствам, которые подпадают под юрисдикцию административных органов и их должностных лиц. Вместе с тем, значительное число дел об административных правонарушениях разрешается по существу судьями в рамках осуществляемого им правосудия. И в этом случае, следует говорить об осуществлении правосудия по делам об административных правонарушениях. Однако можно ли считать такую деятельность административным правосудием?
Как отмечает Ю.А. Тихомиров, пока нет ясности в самой концепции административного правосудия, в соотношении его с понятием «административное судопроизводство» и традиционно используемым понятием «административная юстиция»27.
Некоторые ученые при определении института административной юстиции включают в него деятельность судов общей юрисдикции по рассмотрению административных споров. Другие, полагают, что основная правозащитная черта административной юстиции в том, что она представляет собой правосудие, судебную защиту, а не исполнительную власть, хотя является отдель-
26 Панова И.В. Административно-юрисдикционный процесс. Саратов, 1998. С. 113-116.
27 Тихомиров Ю.А. Административное судопроизводство в России: перспективы развития // Российская юстиция. 1998, № 8. С. 35. |
