3 Введение
Актуальность темы исследования. В условиях реформирования политической, экономической и социальной систем государства одним из основных инструментов успешной деятельности социальных организаций становится управление развитием и эффективным использованием человеческого потенциала, что отвечает современной государственной кадровой политике.
Сущность проблемы организации развития и использования кадров заключается в том, что кадры должны рассматриваться как решающее условие достижения стратегических целей организации. В этой связи среди мер, призванных поднять эффективность функционирования уголовно-исполнительной системы, первостепенное значение в современных условиях приобретает научно обоснованная организация работы с кадрами. Необходимость улучшения работы с кадрами обусловлена также потребностью модернизации всей государственной службы, интеграции органов, исполняющих наказания, в систему государственной правоохранительной службы.
В юридической и специальной литературе, нормативно-методических разработках Минюста России, посвященных кадровой проблематике, основное внимание уделяется совершенствованию правового регулирования деятельности органов, исполняющих наказания и функционирования кадровых и воспитательных аппаратов, процедурно-правовым аспектам отбора на службу. К сожалению, меньше внимание уделяется исследованию самого феномена профессиональной пенитенциарной деятельности, содержательным и методическим аспектам разработки квалификационных характеристик различных категорий сотрудников и кандидатов на службу, формированию профессионализма личного состава в процессе его профессиональной подготовки и обучения. При этом большая часть суждений о путях совершенствования работы с кадрами, улучшения профессионального образования лежит в плоскости логических рассуждений и уже действующих парадигм кадровой политики, не всегда подкрепленных данными конкретных
4 эмпирических исследований. Фактически отсутствуют и комплексные
междисциплинарные исследования социального и организационно-правового механизма разработки и реализации кадровой политики в уголовно-исполнительной системе, согласованного с концептуальными положениями их реформирования и совершенствования.
Встречающиеся издержки в организации работы с кадрами в структурных подразделениях ФСИН Минюста России в значительной степени объясняются недостаточной нормативно-правовой обеспеченностью социальной защиты личного состава. Разрыв между низким уровнем материальной обеспеченности, недостаточной социально-правовой защищенностью сотрудников и значительно возросшими физическими и морально-психологическими нагрузками на личный состав, является одной из основных причин оттока наиболее квалифицированных сотрудников из уголовно-исполнительной системы в другие сферы деятельности. Это ведет к «размыванию» профессионального кадрового ядра и снижению престижа службы в органах, исполняющих наказания. Не хватает квалифицированных аналитиков в штабных подразделениях, способных к нешаблонным методам аналитической работы, выработке адекватных складывающейся оперативной обстановке управленческих решений, умеющих трансформировать результаты своих исследований в конкретные распорядительные документы. Снижение престижа службы в уголовно-исполнительной системе резко увеличило число молодых людей, стремящихся по окончании ведомственного учебного заведения служить не по специальности, а перейти в коммерческие структуры, о чем неоднократно говорилось на совещаниях руководителей структурных подразделений УИС.
«Анализ результатов закрепления выпускников образовательных учреждений УИС за последние 5 лет, проведенный совместно с высшими и средними образовательными учреждениями, а также практическими органами, показывает следующее:
5
- Особенно тревожная ситуация сложилась в Академии права и управления
Минюста России, где из 692 выпускников 2000-2001 учебного года, готовившихся исключительно для службы в органах УИС, подтверждено прибытие в комплектующие органы только 260 человек, или 37,6% от общего числа.
- Часть выпускников увольняется сразу же после получения диплома. Например, из академии в 2000 году таким образом уволились 9,9%, а в 2001 году - 8,5% выпускников.
- Значительное количество выпускников образовательных учреждений УИС увольняется также в течение первых трех лет службы. Так, из 1597 выпускников трех последних лет уволены со службы 254 человека, что составляет 15,9%.».1
При анализе статистики за период 1993-2003 годы выявлено, что текучесть кадров во многих ГУИН, УИН Минюста России составляет 12 и более процентов, доля младшего начальствующего состава, проходящего службу в УИС менее трех лет, составила в 2003 году 22,2%, менее 1 года 14,2%. Из-за низкого уровня организации работы по отбору кандидатов на службу, в частности отсутствия к ним квалификационных требований, во многих регионах увольняется, не прослужив и года 7-10% от числа принятых.
Напряженная кадровая ситуация в учреждениях УИС обусловливает необходимость четкого, последовательного, соответствующего реалиям современной практики правового обеспечения государственной службы в уголовно-исполнительной системе и кадровой работы, совершенствования профессионального ориентирования молодежи на службу в УИС, коренной перестройки системы отбора кандидатов на службу. Нуждается в обновлении и совершенствовании нормативно-правовая база системы профессиональной подготовки кадров в учебных центрах Минюста России в соответствии с современными требованиями и международными образовательными стандартами. Необходимо современное правовое обеспечение системы
Никитин А.Н. Готовить профессионалов // Ведомости УИС. 2003. № 5. С. 14.
6
непрерывной профессионализации сотрудников на протяжении всего периода их службы в уголовно-исполнительной системе, совершенствования стиля, форм и методов работы с сотрудниками, повышения общей и правовой культуры кадров.
Анализ кадровой ситуации в уголовно-исполнительной системе позволяет сделать вывод, что увеличивается доля сотрудников, получивших образование не в системе учебных заведений Министерства юстиции. Основным источником комплектования подразделений являются гражданские организации 50,7% от числа принятых в 2001 году, 37,6% от числа принятых в 2002 году, 59,6% от числа принятых в 2003 году; из вооруженных сил - 17,3% в 2001 году, 12,8% в 2002 году, 16,5% в 2003 году.
Постепенно снижается образовательный уровень среднего начсостава. Если в 1998 году 56,3% офицеров имели высшее образование, то на 1 января 2003 года - 53,2%. Число лиц со средним общим образованием за 5 лет выросло с 5,4% до 8,2%. Большой процент составляют сотрудники, не имеющие профильного образования.1
В связи с этим наибольшее значение представляет организация адаптации и профессиональной подготовки лиц, не имеющих базовых навыков работы в учреждениях УИС и не обучавшихся в образовательных учреждениях Министерства юстиции. Однако специфика работы с данной категорией лиц до настоящего времени практически не изучена, поэтому особенностям работы с ними в учебных центрах и по месту службы, в нашем исследовании уделено определенное внимание.
В системе профессиональной подготовки сотрудников УИС образовательные учреждения начального образования, переподготовки и повышения квалификации являются наиболее многочисленными. Ежегодно здесь проходят обучение свыше 36 тыс. сотрудников различных категорий, из которых 25 тыс. получают начальную подготовку. Однако на начало 2003 года
1 Угрюмое Ю.И. Улучшать кадровую работу по всем направлениям // Ведомости УИС. 2003. №5. С. 12.
7 лишь 33 учебных центра, т.е. 67% от их общего количества имели лицензии на
право ведения образовательной деятельности, выданные управлением профессионального образования и науки ФСИН Минюста России. Ежегодно не проходят обучение около 25% от лиц принимаемых на службу. Это связано с различными факторами, среди которых можно выделить: чрезмерную перегруженность некоторых учебных центров, нежелание руководителей лишаться молодых сотрудников на длительный срок (от 3 до 6 месяцев), отсутствие централизованного методического обеспечения учебного процесса. В связи с этим совершенствование системы профессиональной подготовки, как одного из основополагающих этапов работы с кадрами, как никогда актуально.
Квалификация сотрудников уголовно-исполнительной системы, несмотря на некоторые успехи в кадровой работе, остается еще недостаточно высокой, и реальное положение дел в сфере исполнения наказаний обусловливает необходимость качественного обновления кадрового потенциала Минюста России.
Степень разработанности темы исследования. За последнее десятилетие появилось немало научных работ, посвященных различным аспектам организации работы с кадрами. К наиболее значимым из них можно отнести: В.М. Грачев «Суперкадры»; А.П. Егоршин «Управление персоналом»; Б.М. Генкин «Основы управления персоналом»; А.Я. Кибанов, И.Б. Дуракова «Управление персоналом организации»; Т.А. Комиссарова «Управление человеческими ресурсами»; СИ. Самыгин, Л.Д. Столяренко «Менеджмент персонала»; В.В. Травин, В.А. Дятлов «Основы кадрового менеджмента»; Б.А. Еремина; «Управление персоналом организации» под редакцией А.Я. Кибанова; «Управление персоналом» под редакцией СИ. Самыгина; В.И. Шкатулла «Настольная книга менеджера по кадрам»; Г.В. Щекин «Основы кадрового менеджмента». Однако они носят достаточно общий характер, так как направлены на организацию работы с кадрами, как в государственных
8 учреждениях, так и в коммерческих организациях (фирмах, банках,
производственных предприятиях).
Теоретические основы и различные аспекты современной государственной службы, в том числе и организации работы с госслужащими, исследованы учеными различных научных специальностей, среди них: Г.В. Атаманчук, К.С. Вельский, И.А. Василенко, Ю.С. Васютин, Н.М. Казанцев, Л.А. Калиниченко, А.Ф. Ноздрачев, М.И. Пискотин, Н.В. Панова, Ю.Н. Старилов, К.А. Титов, А.В. Шаров, Ц.А. Ямпольская и ряд других. Значительный вклад в развитие теории и практики организации работы с кадрами в правоохранительных органах внесли: А.А. Аксенов, Н.С. Артемьев, Н.П. Барабанов, А.В. Буданов, В.З. Веселый, В.Г. Деев, А.И. Зубков, Б.Б. Казак, Л.М. Колодкин, В.М. Морозов, СМ. Петров, В.М. Поздняков, В.В. Попов, А.Н. Роша, A.M. Столяренко, Г.А. Туманов, А.А. Ушаков, В.М.Шамаров, А.В.Фатула, Е.Ф. Яськов и другие.
Среди диссертационных исследований данного направления в МВД можно отметить работы В.Н. Бойко «Правовое обеспечение государственной службы в органах внутренних дел России», 2000г., А.И. Ботова «Организация и правовое регулирование профессиональной подготовки кадров в системе МВД России», 2001 г.; В.М. Морозова «Государственная политика формирования кадров правоохранительных органов России - социальная проблема и важнейший фактор стабилизации общества», 1996 г., А.Н. Роша «Организационно-правовые и социологические проблемы труда работника милиции», 1980 г., Ф.Ф. Салимьянова «Кадровое обеспечение подразделений ГАИ», 1998 г., А.В. Степанова «Организационно-правовые аспекты кадрового обеспечения деятельности органов внутренних дел», 1997г., Е.Ф. Яськова «Проблемы совершенствования профессиональной подготовки руководящих работников ИТУ», 1984 г.
Подавляющее большинство работ по проблеме организации работы с кадрами написаны относительно давно, поэтому, естественно, в них не рассмотрены положения большого количества нормативных актов, принятых
9
за это время, и эти исследования в основном касаются органов внутренних
дел, а не уголовно-исполнительной системы.
Последним исследованием, посвященным управлению персоналом в УИС, является диссертация В.И. Огородникова «Управление персоналом в условиях реформирования УИС Минюста России», 2003г. В силу значительного объема затронутой проблемы в одной работе невозможно охватить весь комплекс проблем, стоящих при организации управления персоналом. Поэтому в данном исследовании основной акцент был сделан на исследовании категории сотрудников УИС, проходящих обучение в образовательных учреждениях Минюста России и их последующей адаптации в органах и учреждениях, исполняющих наказания. Однако, большое количество лиц, не имеет специального образования, необходимого для прохождения службы в УИС и следовательно получающих его во время исполнения служебных обязанностей. К тому же, после написания вышеуказанной работы, был принят Федеральный закон от 27 мая 2003 г. «О системе государственной службы Российской Федерации» положивший начало формированию государственной правоохранительной службы в состав которой должна войти образованная в 2004 году Федеральная служба исполнения наказаний.
Успешное решение задач, возложенных на уголовно-исполнительную систему, помимо материально-технических и финансовых средств, требует качественного кадрового обеспечения. Исходя из создавшегося в настоящее время положения, значительные усилия Минюста России и органов, исполняющих наказания, направляются главным образом на стабилизацию кадрового состава, формирование и сохранение профессионального ядра. От выбора стиля управления персоналом, эффективности использования кадрового потенциала уголовно-исполнительной системы, уровня их профессионализма и духовно-нравственного состояния, от умелой расстановки управленческих кадров зависит конечный результат.
10 Объектом исследования является система управления и общественные
отношения, возникающие в процессе управления кадрами в уголовно-исполнительной системе Минюста России.
Предметом исследования выступают организационно-правовые основы построения и совершенствования действующей системы организации работы с кадрами в УИС Минюста России.
Цель и задачи исследования. Цель исследования заключается в комплексном изучении организационно-правовых аспектов кадрового обеспечения уголовно-исполнительной системы для разработки рекомендаций теоретического и практического характера по организации работы с кадрами УИС Минюста России в современных условиях.
Для достижения данной цели диссертантом были поставлены и решены следующие задачи:
-проведен анализ нормативно-правовой базы формирования кадрового состава и прохождения службы в уголовно-исполнительной системе, выявлены пробелы правового регулирования;
-на основе анализа имеющихся научных исследований разграничены отдельные понятия, в частности, «кадры УИС» и «персонал УИС»;
—проведен анализ современного состояния организации работы с кадрами УИС, его профессиональной подготовки, обоснована необходимость активизации изучения проблемы отбора кадров и их последующей адаптации, с учетом современных требований;
-выявлены причины, обусловливающие наличие недостатков в организации работы с кадрами УИС, в т.ч. низкий уровень работы наставников и руководства учреждений с молодыми специалистами;
-определены особенности и разработаны предложения по совершенствованию деятельности кадровых аппаратов учреждений и органов УИС, в повышении эффективности работы с кадрами.
Методологической и теоретической основой исследования является диалектический метод, в рамках которого применены и иные методы
11
изучения социально-правовых явлений и процессов: программно-целевой, информационно-правовой, конкретно-исторический, сравнительный, методы логического и статистического моделирования, индукции, дедукции, а также системный анализ, имеющий универсальный характер и выступающий связующим звеном между различными областями прикладных знаний. Кроме того, применялись и конкретно-социологические методы исследования: наблюдение, анкетирование, интервьюирование, группирование и сопоставление, опросы экспертов, анализ документов. Исследование проводилось на основе научного анализа законодательных актов, правовых актов органов государственного управления, нормативных актов МВД и Минюста России.
Эмпирическая база исследования включает в себя:
а) результаты опросов руководителей и сотрудников УИС Центрального, Уральского и Сибирского федеральных округов, руководителей и преподавателей вузов и учебных центров УИС Минюста России (опрошено более 300 человек);
б) изучение и анализ официальных статистических данных о кадровом составе, состоянии законности, дисциплины ГУИН, УИН субъектов Российской Федерации;
в) анализ законодательных и ведомственных нормативно-правовых актов, регламентирующих деятельность уголовно-исполнительной системы и образовательных учреждений системы Минюста России.
г) сведения, полученные в результате анализа отечественных и зарубежных литературных источников по проблеме организации подбора и адаптации кадров уголовно-исполнительной системы.
д) практический опыт работы автора в кадровых аппаратах исправительных учреждений Рязанской области и Академии права и управления Минюста России.
Научная новизна исследования подтверждена ее объектом и предметом , а также тем, что при раскрытии проблемы организации работы с кадрами УИС
12
учитывались принципиально новые условия функционирования уголовно-исполнительной системы, в том числе создание Федеральной службы исполнения наказаний.
Новизной отличается предложенный соискателем комплексный подход к содержанию и механизму реализации кадровой политики в учреждениях, исполняющих наказания, правовому регулированию службы в УИС как составной части правового института государственной службы в Российской Федерации. Особое внимание уделяется организации работы с теми категориями лиц, которые не проходили специальную подготовку в учебных + заведениях Минюста России для службы в исправительных учреждениях.
Положения, выносимые на защиту. С учетом новизны и значимости результатов исследования на защиту выносятся следующие положения:
1. Сущность и содержание важнейшей составной части управленческой деятельности в УИС - организации работы с кадрами, ее основных положений и используемых научных категорий, их взаимосвязь между собой и другими терминами и понятиями, применяемыми в управлении УИС.
2. Теоретическое обоснование необходимости изменения нормативно-правовой базы уголовно-исполнительной системы с учетом того, что служба в
* УИС является разновидностью правоохранительной государственной службы
в Российской Федерации и ей присущи как общие характеристики государственной службы, так и специфические, вытекающие из задач и функций органов и учреждений, исполняющих наказания.
3. Совокупность основных требований к кандидатам, принимаемым на службу в УИС, и их профессиональные характеристики.
4. Дифференциация продолжительности прохождения испытательного срока кандидатами на работу в УИС в зависимости от степени их подготовленности.
^ 5. Комплекс мероприятий по оптимизации и улучшению прохождения
профессиональной подготовки в учебных центрах Минюста России.
13 6. Система мер по повышению эффективности работы института
наставничества.
Обоснованность и достоверность результатов исследования обеспечена глубиной изучения практики УИС, МВД по проблемам организации работы с кадрами, использованием последних достижений и рекомендаций теории и практики государственного управления, в том числе реализуемого в УИС, положений других смежных отраслей науки, в частности, теории права, социологии управления, социальных и психолого-педагогических наук; применением комплексной методики изучения проблемы; положительными результатами экспериментальной работы и апробацией основных выводов в Академии права и управления Минюста России и структурных подразделениях УИН Минюста России по Рязанской, Липецкой, Кемеровской, Калужской областей и республики Башкортостан, получивших положительную оценку, что документально подтверждено отзывами и актами о внедрении.
В ходе исследования изучено и проанализировано около 200 управленческих, педагогических и психологических научных публикаций; более 60 законов и подзаконных нормативно правовых актов; более 100 документов: планов работы отделов и служб, личных планов работы сотрудников и руководителей, служебных карточек лиц младшего, среднего и старшего начальствующего состава, различных видов документации кадровых служб структурных подразделений территориальных органов УИС, в том числе годовых отчетов по форме 1-К за 10 лет.
Проведено 2 групповых и 23 индивидуальные беседы с руководителями структурных подразделений уголовно-исполнительной системы. Изучено и обработано более 300 опросных листов и анкет. Всего исследованием было охвачено около 400 человек. По материалам диссертации опубликовано 3 статьи, а также подготовлено учебное пособие «Основы управления персоналом уголовно-исполнительной системы » (в соавторстве) общим объемом 2,6 печатных листа.
14 Теоретическая значимость исследования состоит в том, что в нем на
основе обобщения и анализа научной литературы и практики ставится и исследуется в теоретико-правовом, социальном и организационном аспектах проблема организации работы с кадрами уголовно-исполнительной системы. В результате проведенного исследования получены следующие выводы:
1. уточнены некоторые научные категории и положения по теории и практике организации работы с кадрами УИС, в частности, понятия «трудовые ресурсы», «человеческие ресурсы», «организация работы с кадрами УИС», их соотношение и взаимосвязи;
2. теоретически обосновано и предложено для законодательного закрепления разграничение понятий «персонал УИС» и «кадры УИС».
3. Сформулировано предложение по внесению в Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» и проект Федерального закона «О правоохранительной деятельности» изменение понятия «государственный служащий», с учетом специфики уголовно-исполнительной системы.
4. Разработаны предложения по вопросу построения системы организации профессионального отбора кандидатов на службу и их закрепления в учреждениях УИС Минюста России.
5. Определены пути совершенствования организации работы с кадрами УИС, включая этапы отбора, стажировки, наставничества и прохождения испытательного срока, а также первоначального и последующего профессионального обучения, их социально-правовой защиты.
6. Предложены направления совершенствования отдельных положений законодательных основ и упорядочения ряда ведомственных нормативных актов в связи с предстоящим приравнивание службы в уголовно-исполнительной системе к правоохранительной государственной службе.
Практическая значимость исследования заключаются в том, что в нем содержатся конкретные научно-обоснованные предложения и рекомендации,
15 направленные на совершенствование законодательной и научно-методической
базы организации работы с кадрами, в частности:
1. Введение квалификационных характеристик кандидатов на службу в уголовно-исполнительную систему.
2. Обоснование необходимости дифференцированного подхода к продолжительности испытательного срока принятых сотрудников.
3.Совершенствование технологии первоначального обучения сотрудников в учебных центрах Минюста России.
4. Организация системы мер по эффективной реализации института наставничества в учреждениях УИС.
5.Раскрытие форм и методов проведения служебной, боевой и физической подготовки, а также повышения квалификации в структурных подразделениях уголовно-исполнительной системы.
Апробация и внедрение результатов исследования. Основные положения, выводы и рекомендации исследования отражены в опубликованных научных работах автора. Результаты исследования обсуждались и были одобрены на кафедре управления уголовно-исполнительной системы Академии права и управления Минюста России и используются в учебном процессе.
Результаты исследования внедрены в деятельность структурных подразделений УИС Минюста России Центрального, Сибирского, Уральского и Северо-западного федеральных округов; при подготовке предложений в Концепцию совершенствования профессиональной подготовки в образовательных учреждениях Министерства юстиции Российской Федерации, Программу совершенствования профессиональной подготовки сотрудников уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации, учебное пособие «Основы управления персоналом уголовно-исполнительной системы». Исследовательский материал освещался в выступлениях перед руководителями кадров на всероссийских и
16
международных конференциях в г. Рязани (2002 г.), Липецке (2003 г.), Самаре (2004 г.), Владимире (2004г.), где получил положительные отзывы.
Отдельные положения и выводы диссертации апробированы и получили подтверждение в процессе обучения и профессиональной деятельности выпускников, а также кадровых служб УИН Минюста России.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, содержащих шесть параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложения.
17 Глава 1. Организационно-правовые основы работы с кадрами в
уголовно-исполнительной системе.
§1. Теоретические основы организации работы с кадрами УИС
Формирование науки управления персоналом началось вместе с формированием теории управления как науки, которое произошло более ста лет назад в самом начале периода промышленной революции. Тогда управление организацией и управление ее персоналом не различались. Кроме того, наиболее ключевые проблемы науки об управлении относились к управлению персоналом. Другими словами, теория и практика управления персоналом являлись основой управления как науки. В настоящее время научное направление «Управление персоналом» формируется на стыке теории и организации управления, психологии, социологии, конфликтологии, этики, экономики труда, трудового права, политики и ряда других наук.
В связи с тем, что теории управления персоналом (организации работы с кадрами) развивались вместе с различными школами управления, последние наложили отпечаток на название первых. За более чем столетие (период промышленной революции) роль человека в организации существенно менялась, поэтому развивались, уточнялись и теории управления персоналом. В настоящее время различают три группы теорий: классические теории, теории человеческих отношений и теории человеческих ресурсов.
Видными представителями классических теорий являются: Ф. Тейлор, А. Файоль, Г. Эмерсон, Л. Урвик, М. Вебер, Г. Форд, А.К. Гастев, П.М. Керженцев и др. К представителям теорий человеческих отношений относятся: Э. Мэйо, К. Арджерис, Р. Ликарт, Р. Блейк и др. Авторами теорий человеческих ресурсов являются: А. Маслоу, Ф. Герцберг, Д. Макгрегор и др.
По мнению исследователей специализация в этой области человеческой деятельности началась примерно с 1900 г.. До того времени функции управления персоналом были прерогативой руководителя, который до 80% своего рабочего времени тратил на управление сотрудниками. |
