Введение
Актуальность темы исследования. Социально-экономическое развитие общества в XX веке, в основном ориентированное на быстрые темпы экономического роста, породило беспрецедентное причинение вреда окружающей природной среде. Устранение сложившихся противоречий между растущими масштабами производственного использования природно-ресурсного потенциала и сохранением возможностей окружающей среды к самовосстановлению реально только в рамках стабильного социально-экономического развития, не разрушающего своей природной основы. Осознание неразрывности задач сохранения окружающей среды и экономического развития привело к разработке международной Концепции устойчивого развития, принятой в 1992 году Конференцией ООН по окружающей среде и развитию в Рио-де-Жанейро. Как отмечается в Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию, утвержденной Указом Президента РФ от 1 апреля 1996 г. № 440, вывод этой Конференции ООН о том, что на пороге XX века "человечество переживает решающий момент своей истории", особенно актуален для России. Негативное воздействие отечественной промышленности на окружающую среду (в расчете на единицу производственного продукта) существенно выше, чем в технологически развитых странах. Значительная часть основных производственных фондов России не отвечает современным экологическим требованиям, а 16 процентов территории страны, где проживает более половины населения, характеризуются как экологически неблагополучные. При этом сложившаяся ситуация в большинстве случаев не имеет тенденции к улучшению.
Возрастающее воздействие современных технических средств на природную среду приводит к усилению влияния нарушенной и загрязненной природной среды на развитие общества. В современных условиях в гораздо большей степени, чем раньше, проявляется зависимость общества от состояния природной среды. Поэтому очень важно знать, каков характер происходящих в природе изменений, каковы оптимальные пределы изменений, вносимых в природу производством, выход за которые может повлечь необратимые сдвиги в природном равновесии. К сожалению, учет и контроль антропогенных изменений природной среды в целом пока налажены недостаточно, и это становится
5
опасным для сохранения системы "производство - природная среда". При оценке воздействия производства на природную среду учитываются лишь некоторые, при том зачастую не самые главные виды нагрузок, упускаются из виду многие особенности формирования техногенных нагрузок на природную среду, обусловленные региональными условиями, особенно в регионах с наиболее интенсивным использованием природно-ресурсного потенциала. В этой связи возникает необходимость качественно иного подхода к учету и оценке техногенного воздействия на природную среду, обеспечивающего их комплексность и повышение обоснованности.
Актуальность и недостаточная изученность вопросов комплексной оценки техногенного воздействия на природную среду с учетом региональных особенностей природопользования обусловили выбор темы диссертационной работы, определили цели и задачи исследования.
Цель и задачи исследования. Основная цель диссертационной работы состоит в разработке информационно-методического обеспечения комплексной оценки техногенного воздействия на природную среду с учетом региональных особенностей природопользования для повышения обоснованности управленческих решений в области охраны окружающей среды.
В соответствии с поставленной целью в работе решались следующие за-
дачи:
[ИЮ
- собрать и проанализировать современную статистическую информации и загрязнении при-
родной среды областей Южного Урала с точки зрения ее применения для комплексной оценки техногенного воздействия на природную среду с учетом региональных особенностей;
- выявить и проанализировать источники и виды техногенного воздействия на природную среду, оказывающих существенное влияние на формирование экологической ситуации, но неохваченных учетом и контролем;
- разработать методические подходы к оценке интенсивности рассеянного загрязнения отдельных компонентов природной среды техногенными образованиями;
6
- обосновать направления совершенствования информационного обеспечения оценки техногенного воздействия на природную среду по совокупности первичных и вторичных источников загрязнения природной среды;
- определить сферы приложения оценки техногенного воздействия на природную среду в практике управления природопользованием;
- обосновать подходы к установлению платежей за загрязнение природной среды от техногенных образований.
Объектом исследования являются региональные системы природопользования в областях Южного Урала.
Предмет исследования - совокупность факторов формирования региональной экологической ситуации.
Методологической и теоретической основой исследования послужили общепризнанные положения, разработанные отечественными и международными организациями по проблемам взаимодействия общества и природы, в частности, требования по экологической безопасности Европейского банка реконструкции и развития, законодательные акты и иные нормативно-правовые документы Российской Федерации, инструктивно-методические материалы Госкомэкологии России. Настоящее исследование основано на обобщении трудов, посвященных проблемам взаимодействия хозяйственной деятельности и природной среды, таких ученых как Бобров А.Л., Бобылев С.Н., Гофман К.Г., Да-нилов-Динильян В.И., Лемешев М.Я., Папенов К.В., Паписов В.К., Хач*
Т.С. и др.
Для выполнения исследования был привлечен широкий круг разнообразных источников информации, включая данные статистической отчетности по охране окружающей среды, земельным ресурсам, промышленности, сельскому, водному хозяйству, состоянию здоровья населения, фондовые и кадастровые материалы, экологические паспорта отдельных металлургических комбинатов, материалы мониторинга атмосферного воздуха, водных объектов и почв, материалы специальных обследований предприятий, выполненных автором для сбора и обобщения сведений об экологических последствиях природопользования. При подготовке отдельных параграфов настоящей диссертации также были получены консультации у специалистов Челябинского областного комитета госу-
7
дарственной статистики и Челябинского областного комитета по экологии и природопользованию.
Наиболее существенные результаты, полученные автором и отличающиеся научной новизной:
- установлена значимость в формировании экологической ситуации на территории вторичного загрязнения окружающей среды техногенными образованиями и загрязненными природными объектами;
- выявлены основные тенденции и характер нарушений природной среды в зависимости от типа техногенных образований;
- предложена концепция комплексной оценки техногенного воздействия на природную среду на основе учета источников и приемников загрязняющих веществ с использованием матрицы первичного и вторичного поступления потоков техногенного и экологически опасного природного материала в окружающую среду;
- разработана схема информационного обеспечения комплексной оценки техногенного воздействия на природную среду с учетом особенностей различных типов источников загрязнения природной среды на основе вьщеления комплексных объектов экологического мониторинга с дифференциацией программ его проведения и организации учета источников вторичного загрязнения природной среды с составлением территориального кадастра техногенных образований;
- обоснована необходимость и разработана процедура введения платежей за вторичное загрязнение природной среды в результате эмиссии вредных веществ с площадей техногенных образований.
Теоретическая значимость исследования. Теоретическая значимость работы состоит в углублении знаний о негативных экологических последствиях промышленного производства, в предложении концепции, отражающей взаимосвязь факторов формирования качества природной среды и обеспечивающей возможность определения вклада отдельных источников техногенного воздействия в суммарные нагрузки на природную среду.
Практическая значимость и апробация результатов исследования
Результаты проведенного исследования могут быть использованы органами государственного управления на федеральном и региональном уровне. На
8
федеральном уровне практическое значение имеют предложения автора по совершенствованию природоохранной статистики, включая дополнение и уточнение форм статистической отчетности 2ТП (воздух), 2ТП (водхоз), 2ТП (токсичные отходы), 2ТП (рекультивация), а также принципиальные подходы к комплексной оценке техногенного воздействия с учетом вторичного загрязнения природной среды при проведении процедуры ОВОС для государственной экологической экспертизы.
На региональном уровне результаты исследования могут быть использованы при прогнозировании качества природной среды, разработке региональных программ оздоровления окружающей среды, составлении планов развития сети экологического мониторинга и программ его проведения. Предложения автора по учету и оценке вторичного загрязнения природной среды могут быть использованы для развития системы экологических платежей с вовлечением в нее неорганизованных источников рассеянного загрязнения атмосферного воздуха и природных вод.
Основные положения, теоретические и практические выводы диссертации были доложены на региональных и областных научно-практических конференциях и отражены в ежегодных выступлениях с научными докладами по итогам НИР в Южно-Уральском Государственном университете, по теме диссертации написаны две научные работы.
9
Первая глава.
Нормативно-правовые и информационно-методические
основы оценки техногенного воздействия на при среду
1.1. Общая характеристика современной правовой регламентации техногенного воздействия на природную среду
Общие принципы оценки и нормирования техногенного воздействия на окружающую среду формируются исходя из концепции экологической безопасности личности, общества и государства и ориентированы на достижение допустимого уровня воздействия, обеспечивающего сохранение благоприятной окружающей среды. Право на благоприятную окружающую среду закреплено в Конституции Российской Федерации (ст. 42) и конкретизировано в главном законодательном акте экологического права -Законе РСФСР от 19 декабря 1991 г. "Об охране окружающей природной среды" (раздел П).
Российское законодательство не дает определения понятия "благоприятная" окружающая среда, но в Законе РСФСР "Об охране окружающей природной среды" содержатся юридически значимые его признаки, выраженные, в частности, через систему экологических нормативов. Идея нормирования качества окружающей среды развивается в самостоятельном разделе указанного Закона. В соответствии с основными требованиями, сформулированными в Законе РСФСР "Об охране окружающей природной среды" от 19.12.1991г. (ст.25), нормирование качества окружающей природной среды производится с целью установления предельно допустимых норм воздействия на окружающую природную среду, гарантирующих экологическую безопасность населения и сохранение генетического фонда, обеспечивающих рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов в условиях устойчивого развития хозяйственной деятельности.
РСФСР "Об охране окружающей природной среды" от 19.12.1991г. // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ, 1992, № 10. Ст. 457. С изменениями от 21.02.1992 г. и 2.06.1993 г. Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ, 1992, № 10. Ст. 459; 1993, № 29. Ст. 1111.
10
)гообразие техногенных воздействий по их характеру, сферам проявления, источникам, а также по вероятности возникновения (в том числе постоянные, нормативно-допустимые воздействия, происходящие с вероятностью, равной единице), неизбежно определяют чрезвычайно широкий круг изменений (физических, химических, биологических), вносимых в природную среду при реализации экономических критериев и требующих регламентации.
В общем, виде требования к уровню техногенного воздействия на природную среду определены Законом РСФСР "Об охране окружающей природной среды" (ст. 33): "При формировании территориально-производственных комплексов, развитии промышленности, сельского хозяйства, строительства и реконструкции городов, других населенных пунктов устанавливаются предельно допустимые нормы нагрузки на окружающую природную среду с учетом потенциальных ее возможностей, необходимости рационального использования территориальных и природных ресурсов с целью обеспечения наиболее благоприятных условий жизни населению, недопущения разрушения естественных экологических систем и необратимых изменений в окружающей природной среде."2
Среди экологических нормативов выделяют санитарно-гигиенические нормативы, которые определяют показатели качества окружающей среды применительно к здоровью человека. К ним относятся нормативы предельно допустимых концентраций вредных веществ, вредных микроорганизмов, загрязняющих атмосферный воздух, почвы, воды (ст. 26 Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды"); нормативы предельно допустимых уровней шума, вибрации, магнитных полей и иных вредных физических воздействий (ст. 28); нормативы предельно допустимого уровня радиационного воздействия (ст. 29); нормативы предельно допустимых норм применения агрохимикатов в сельском хозяйстве (ст. 30); нормативы предельно допустимых остаточных количеств химических веществ в продуктах питания (ст. 31 указанного Закона).
Там же.
11
Санитарно-гигиеническое нормирование является составной частью основ обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, под которым в Российском законодательстве понимается такое состояние общественного здоровья и среды обитания людей, при котором отсутствует опасное и вредное влияние ее факторов на организм человека и имеются благоприятные условия для его жизнедеятельности.3 Для обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия Законом РСФСР "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" от 19.04.1991 г. предусмотрены в первую очередь реализация государственных, региональных и местных программ укрепления здоровья и профилактики заболеваний населения, оздоровления среды обитания человека и условий его жизнедеятельности, а также проведение государственными органами, общественными
предприятиями и иными хозяйствующими субъектами,
организациями и учреждениями, независимо от их подчиненности и форм собственности, должностными лицами и гражданами в качестве составной части их деятельности гигиенических и противоэпидемиологических мероприятий, соблюдение санитарных правил, норм и гигиенических нормативов.4
Санитарные правила и нормы должны с точки зрения санитарно-эпидемиологической безопасности населения регламентировать материалы, вещества, изделия и другую продукцию народного хозяйства, технологии их изготовления (ст. 12 Закона РСФСР "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения"); продовольственное сырье, пищевые продукты, технологии их изготовления и контактирующие с ними материалы и изделия (ст. 13); хозяйственно-питьевое водоснабжение населения (ст. 15); источники водопользования населения (ст. 16); атмосферный воздух населенных пунктов, воздух рабочей зоны и мест постоянного и временного пребывания людей (ст. 17); захоронение, переработку, обезвреживание и утилизацию производственных и бытовых отходов, содержание территории населенных
з
______ __ _ санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" от 19.04.1991 г. //
Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР, 1991. № 20. Ст. 641. С изменениями и дополнениями от 2 июня 1993 г., 19 июня 1995 г. Ведомости Съезда
ГОВ РФ И Верховного Совета РФ. 1993. № 29. Ст. 1111; Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, № 26. Ст. 2397.
12
мест (ст. 18); работу с источниками ионизирующего и неионизирующего излучений (ст. 21 указанного Закона). Первые санитарные нормы предельно
допустимых
для питьевой воды были
утверждены в нашей стране в 1939 г., для атмосферного воздуха - в 1951 г., для почв-в 1980 г.
Другим видом экологических нормативов, устанавливаемых законодательством, являются производственно-хозяйственные нормативы, определяющие требования к источнику вредного воздействия и ограничивающие его деятельность определенной пороговой величиной сбросов и выбросов вредных веществ в окружающую среду. В соответствии с Законом РСФСР "Об охране окружающей природной среды" (ст. 27) нормативы предельно допустимых выбросов и сбросов вредных веществ, а также вредных микроорганизмов и других биологических веществ, загрязняющих атмосферный воздух, воды, почвы, устанавливаются с учетом производственных мощностей объекта, данных о наличии мутагенного эффекта и иных вредных последствий по каждому источнику загрязнения, согласно действующим нормативам предельно допустимых концентраций вредных веществ в окружающей природной среде.
К категории производственно-хозяйственных экологических нормативов относятся технологические, строительные, градостроительные и иные подобные правила, содержащие требования охраны окружающей природной среды. Причем предельно-допустимые выбросы и сбросы устанавливаются не по предприятиям, учреждениям и организациям, а по источникам выбросов и сбросов на основе их инвентаризации. По Закону нормативы предельно допустимых выбросов и сбросов утверждаются специально уполномоченными на то Государственными органами Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды (по химическим веществам), санитарно-эпидемиологического надзора (по микроорганизмам и биологическим веществам).
Общие требования к соблюдению экологических нормативов при эксплуатации предприятий, сооружений и иных объектов сформулированы в
4 Там же.
13
специальном разделе Закона РСФСР "Об охране окружающей природной
акже экологические требования
специфических отраслях
мелиоративном хозяйстве (ст. 47), в энергетике (ст. 48), в градостроительстве (ст. 49), в атомной промышленности (ст. 50), в оборонном комплексе (ст. 55). Кроме того, в разделе Закона, определяющем экологические требов
1тации предприятий, сооружений, иных объектов и выполнении иной
1НИЯ
деятельности, регламентированы специфические виды воздействия на окружающую среду: биологическое воздействие (ст. 52); шум, вибрации, магнитные поля и иные вредные физические воздействия (ст. 53), а также условия безопасного размещения производственных и бытовых отходов (ст. 54).
Предупредительные меры по соблюдению экологических нормативов качества окружающей природной среды регламентированы в разделе VI "Экологические требования при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию предприятий, сооружений и иных
объектов" Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды". В
соответствии со ст.40 этого раздела при размещении, технико-экономическом обосновании проекта, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию предприятий, сооружений в промышленности, сельском хозяйстве, на транспорте, в энергетике, водном, коммунально-бытовом хозяйстве, при прокладке линий электропередач, связи, трубопроводов, каналов, иных объектов, оказывающих прямое либо косвенное влияние на состояние окружающей природной среды, должны выполняться требования экологической безопасности и охраны здоровья населения, предусматриваться мероприятия по охране природы, рациональному использованию и воспроизводству природных ресурсов, оздоровлению окружающей природной среды. Нарушение указанных требований влечет за собой приостановление до устранения недостатков либо полное прекращение деятельности по размещению, проектированию, строительству, реконструкции, вводу в эксплуатацию экологически вредных объектов.
Особую значимость как инструмент обеспечения экологической безопасности и соблюдения экологических нормативов имеет экологическая экспертиза, под которой в российском законодательстве понимается
14
установление соответствия намечаемой хозяйственной и иной деятельности
ким
ализации
экологической экспертизы в целях предупреждения возможных неблагоприятных воздействий этой деятельности на окружающую природную
ких
среду и связанных с ним сощ
реализации объекта экологической экспертизы.
К основным принципам, на которых основывается экологическая экспертиза, в соответствии с Федеральным Законом "Об экологической экспертизе" от 23.11.1995 г. относятся: презумпция потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности; обязательность проведения государственной экологической экспертизы до принятия решений о реализации объекта экологической экспертизы; комплексность оценки воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности и его последствий; обязательность учета требований экологической безопасности при проведении экологической экспертизы; достоверность и полнота информации, представленной на экологическую экспертизу.5 Федеральный Закон "Об экологической экспертизе" регламентирует полномочия Президента Российской Федерации, органов
государственной власти и органов местного самоуправления в области
экологической экспертизы, определяет объекты и порядок проведения экспертизы на федеральном уровне и уровне субъектов федерации, права граждан и общественных организаций (объединений) в области экологической экспертизы, права и обязанности заказчиков документации, подлежащей экологической экспертизе; устанавливает порядок финансирования и ответственность за нарушение законодательства Российской Федерации об экологической экспертизе.
Наряду с Федеральным Законом "Об экологической экспертизе", отношения в области экологической экспертизы регулируются Законом "Об охране окружающей природной среды" (раздел V), а также нормами,
1 порядок проведения экологической экспертизы при осуществлении различных видов деятельности, содержащимися в Федеральных
5 Федеральный закон "Об экологической экспертизе" от 23 ноября 1995 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 48. Ст. 4556.
15
Законах "Об использовании атомной энергии" (ст.ст. 10, 12, 28), "О континентальном шельфе Российской Федерации" (ст. 31), "О животном мире" (ст.ст. 5), (6, 10, 13,20), Водном кодексе Российской Федерации (ст. 80), Лесном кодексе РФ (ст. 46). Законодательство Российской Федерации в области экологической экспертизы направлено на реализацию права граждан на благоприятную окружающую природную среду посредством предупреждения негативных воздействий на нее хозяйственной и иной деятельности.
Ввиду крайней степени территориальной неоднородности в интенсивности техногенного воздействия на окружающую природную среду и существенных региональных различий в реальных возможностях обеспечения экологической безопасности населения и сохранения генетического фонда, российским законодательством предусмотрено установление особого правового статуса для некоторых территорий с ограничительным режимом природопользования. Среди таких территорий выд<
две группы с
принципиально различным уровнем техногенного воздействия на природную
среду.
С одной стороны, в Российской Федерации сохранились участки
территории (причем в некоторых регионах весьма обширные), занятые естественными экосистемами, которые в силу длительного заповедания или иных причин не испытывали значительных антропогенных нагрузок. В условиях все возрастающих темпов вовлечения природных ресурсов в сферу производства, усиления использования природной среды для удовлетворения различных потребностей общества и обеспечения жизнедеятельности человека возникает необходимость сохранения этих участков природы в их первозданном виде с установлением для них особого правового статуса, исключающего или резко ограничивающего какие-либо антропогенные нагрузки. Совокупность таких особо охраняемых участков в российском законодательстве определяется как природно-заповедный фонд Российской
Федерации. По Закону РСФСР "Об охране окружающей среды" (ст. 60)
природно-заповедный фонд объединяет государственные природные заповедники, включая биосферные, государственные природные заказники, национальные и природные парки, памятники природы, редкие и находящиеся
16
под угрозой исчезновения виды животных, растений и грибов, занесенных в Красную книгу РФ и Красные книги субъектов РФ.
По новому Федеральному закону "Об особо охраняемых природных
>иях
участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны.6 С учетом особенностей режима особо охраняемых природных территорий и статуса, находящихся на них природоохранных учреждений различаются следующие
категории указанных территорий: государственные природные заповеда национальные парки, природные парки, государственные природные заказники, памятники природы, дендрологические парки и ботанические сады, лечебно-оздоровительные местности и курорты.7 Охрана и использование лечебно-оздоровительных местностей и курортов регулируется специальным законодательным актом - Федеральным Законом "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" от 23 февраля 1995 г., где определены основные понятия и принципы признания территории лечебно-оздоровительной местностью или курортом; полномочия Правительства РФ, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов
местного самоуправления
дых;
особенности использования природных лечебных ресурсов (включая регулирование прав собственности и пользования); нормы экономического регулирования в сфере курортного лечения и санитарной охраны лечебных
ресурсов, лечебно-оздоровительных местностей и курортов.
8
С другой стороны, наряду с наличием ценных природных комплексов, неиспытавших существенных техногенных воздействий, в России образовались
6 Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" от 14 марта 1995 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 12. Ст. 1024.
7 Там же.
17
многочисленные ареалы земель с чрезмерным использованием природного
ша, где произошло исчерпание экологической емкости территории с утратой способности природной среды к самоочищению и самовосстановлению.
ме природного равновесия и возникновение крупных источников экологической опасности на части территорий Российской Федерации и, как следствие, ухудшение состояния здоровья и условий жизнедеятельности населения вызвали необходимость законодательного введения правового статуса специальных зон с наиболее тяжелой экологической обстановкой: зоны чрезвычайной экологической ситуации и зоны экологического бедствия. Эти зоны предусмотрены Законом "Об охране окружающей природной среды" (ст.ст. 58, 59), Водным кодексом РФ (ст. 116), Лесным кодексом РФ (ст. 46), Федеральным Законом "О континентальном шельфе Российской Федер* (ст. 6).
Рассматриваемые зоны различаются механизмом и степенью нарушения
природного равновесия, процедурами объявления правового статуса, правовым режимом хозяйственной и иных видов деятельности и ответственностью за экологические правонарушения на территории неблагоприятной обстановки.
По Закону "Об охране окружающей природной среды" (ст. 58) зонами чрезвычайной экологической ситуации объявляются участки территории Российской Федерации, где в результате хозяйственной и иной деятельности происходят устойчивые отрицательные изменения в окружающей природной среде, угрожающие здоровью населения, состоянию естественных экологических систем, генетических фондов растений и животных. В зоне чрезвычайной экологической ситуации прекращается деятельность, отрицательно влияющая на окружающую природную среду, приостанавливается работа предприятий, учреждений, организаций, цехов, агрегатов, оборудования, оказывающих неблагоприятное влияние на здоровье человека, его генетический фонд и окружающую природную среду, ограничиваются отдельные виды природопользования, проводятся оперативные меры по восстановлению и воспроизводству природных ресурсов.
8 Федеральный Закон "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" от 23 февраля 1995 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 9. Ст. 713.

Получить работу