ВВЕДЕНИЕ
Актуальность исследования. Соблюдение и защита прав и
свобод человека и гражданина имеет в настоящее время особое значение. Международное и национальное право провозглашает приоритет соблюдения прав и свобод человека и гражданина при определении государственной политики, организации управления, принятии решений политического, экономического, социально-культурного направления.
Конституция Российской Федерации (ст. 2) определяет человека, его права и свободы как высшую ценность. На государство возлагается обязанность по признанию, соблюдению и защите прав и свобод человека и гражданина.
Прокуратура является основным звеном, осуществляющим надзор за соблюдением Конституции РФ, исполнением законов. Никакая иная организация в Российской Федерации (далее - РФ) не наделена функцией общего надзора за исполнением законов и столь широким кругом полномочий для её реализации.
Посредством реализации экологических прав обеспечивается возможность каждого проживать в условиях защищённости от негативных экологических воздействий, а также противостоять деятельности третьих лиц и государственных органов, направленной на ухудшение таких условий. Для этого анализируются имеющиеся в литературе определения экологических прав, законодательство, предусматривающее различные их виды, практика осуществления прокурорского надзора за исполнением законодательства.
Понимая невозможность охватить в работе все аспекты деятельности прокурора по защите экологических прав человека и гражданина, автор ограничил рамки исследования рассмотрением деятельности прокурора по прокурорскому надзору за соблюдением основных экологических прав граждан в смысле статьи 4 2 Конституции РФ как средства их защиты.
Актуальность темы исследования вытекает также из того, что защита экологических прав граждан, гарантированных Конституцией РФ, является составной частью реализации конституционных принципов, в частности принципа признания, соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина как основной обязанности государства. Конституция РФ (п. 1 ст. 3) определяет многонациональный народ России как основной носитель суверенитета и единственный источник власти. "Народ - население государства, жители страны". Исходя из этого определения народа, можно с достаточным основанием считать, что реализация конституционных прав отдельного человека и гражданина необходима как гарантия организации всей структуры государственного устройства и укрепления общественных связей.
Закон РФ от 17 января 1992 года № 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (в ред. Федерального закона от 17 января 1995 № 168-ФЗ с изменениями, внесёнными федеральными законами от 10 февраля 1999 № 31-ФЗ, от 19 ноября 1999 № 202-
1 Ожегов СИ. Словарь русского языка: 70000 слов/ Под ред. Н.Ю. Шведовой. - 23-е изд., испр. - М: Русский язык, 1991. -
ФЗ, от 2 января 2000 № 19-ФЗ, от 29 декабря 2001 № 182-ФЗ) (далее - Закон о прокуратуре) выделяет надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в отдельный раздел. Так подчёркиваются особая значимость соблюдения прав человека и гражданина в современной России и роль прокурорского надзора в данной области. Проблема прокурорского надзора как средства защиты экологических прав человека и гражданина представляется наименее изученной, поэтому в настоящей работе предпринята попытка исследования её наиболее важных направлений.
Степень разработанности темы. Изучению вопросов защиты прав человека и гражданина, в том числе участия прокурора в данной деятельности, посвящен ряд работ специалистов в области теории права: Алексеева С.С., Пиголкина А. С, Стрекозова В.Г., Хропанюка В.Н.; прокурорского надзора: Алексеева А.И., Алексеева В.В., Баскова В.И., Березовской С.Г., Берензона А.Д., Боголюбова С.А., Викторова И.С, Винокурова А.Ю., Винокурова Ю.Е., Гущина В.З., Жевлакова Э.Н., Косоплечева Н.П., Кудрявцева В.Н., Ларькова А.Н., , Рябцева В.П., Сухарева А.Я., Ястребова В.Б.; экологического, аграрного и природоресурсного права: Азарова Г.И., Быстрова Г.Е., Бринчука М.М., Голиченкова А.К., Гусева Р.К., Дубовик
917 с. - С.389.
2 СЗРФ. 1995. № 47. Ст. 4472; 1999. № 7. Ст. 878; № 47. Ст.
5620; 2000. № 2. Ст. 140; № 32. Ст. 3341; 2001. № 53. Ст.
5018.
5
О.Л., Казанцева Н.Д., Колбасова О.С, Крассова О.И., Осипова Г. И., Панкратова И.Ф., Петрова В.В., Серова Г. П. и других.
Цель исследования - разработка системы теоретических положений и рекомендаций, применение которых позволило бы обеспечить активную роль прокуратуры в защите экологических прав человека и гражданина, в предупреждении, выявлении и своевременном пресечейи нарушений /к—ефере этих прав.
Задачи исследования определяются в соответствии с целью исследования. Основными задачами исследования являются: j определение понятий "объект" и "предмет" прокурорского надзора за соблюдением экологических прав человека и гражданина;
раскрытие на основе анализа законодательства и литературы сущности категории "экологические права граждан" применительно к деятельности российской прокуратуры;
определение задач прокуратуры при осуществлении надзора за соблюдением экологических прав человека и гражданина;
исследование правового обеспечения прокурорского надзора за соблюдением экологических прав человека и гражданина;
исследование вопросов организации прокурорских проверок исполнения экологического законодательства как одной из основных форм осуществления надзора за соблюдением экологических прав человека и гражданина;
исследование вопросов координации прокуратурой
{_¦ .: ' ¦¦/¦¦¦¦ f '¦¦/'" V- > деятельности правоохранительных органов'в экологической сфере
и взаимодействия прокуратуры с государственными органами
контроля и надзора в области охраны окружающей среды и защиты экологических прав человека и гражданина.
Объект исследования составили общие, объективные процессы, возникающие при осуществлении прокурорского надзора за соблюдением экологических прав человека и гражданина, совокупность требований, норм и иных экологических предписаний законов, образующих нормативно-правовую основу прокурорской практики защиты экологических прав человека и гражданина.
Предмет исследования составили правовые и организационные механизмы деятельности российской прокуратуры по защите экологических прав человека и гражданина.
Методологическую, методическую и нормативно-правовую основу исследования составили общенаучный диалектический метод познания, исторического, логического, сравнительно-правового системного анализа и синтеза, общие принципы теории права, прокурорского надзора, позволяющие учесть различные аспекты, связанные с проблемой организации защиты экологических прав человека и гражданина. Цель исследования достигается путём решения определённых выше задач, связанных единством проблемы, предмета и методологии исследования.
Эмпирическую основу исследования составили: действующее российское законодательство, регулирующее отношения в сферах прокурорского надзора, использования и охраны окружающей среды, государственного управления, деятельности органов внутренних дел, материалы, содержащие данные о результатах
7
работы прокуратуры, материалы НИР НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ.
Научная новизна и значимость исследования состоят в том, что автор рассматривает проблемы прокурорского надзора и защиты экологических прав человека и гражданина в органическом единстве. Деятельность прокурора представляется системой основанных на законе, взаимосвязанных и взаимодополняющих действий, направленных на защиту конституционных прав человека и гражданина в сфере экологии.
Прокурорский надзор определён в качестве особого средства воздействия государства на состояние защищённости экологических прав человека и гражданина в условиях, когда их права в сфере экологии нарушаются большим количеством участников хозяйственной и иной деятельности, органами государственной власти и местного самоуправления, а также их должностными лицами.
Положения, выносимые на защиту
1. Исходя из общего понятия объекта прокурорского надзора и объекта прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, объект прокурорского надзора за соблюдением экологических прав человека и гражданина составляет совокупность органов власти и субъектов хозяйственной и иной деятельности, на которые распространяется компетенция прокуратуры и деятельность которых способна прямо или косвенно привести к нарушению экологических прав или способствовать этому.
2. Предмет прокурорского надзора за соблюдением экологических прав граждан представляет законность действий и правовых актов органов и должностных лиц, на которых распространяется надзорная компетенция прокуроров. Такие действия связаны с соблюдением конституционных норм и положений законов, закрепляющих экологические права человека и гражданина и определяющих порядок их реализации и защиты, а равно само это соблюдение.
3. Задачи прокурорского надзора за соблюдением экологических прав человека и гражданина определяются содержанием данных прав. Основной задачей прокуратуры в области защиты экологических прав человека и гражданина является осуществление надзора за соблюдением норм Конституции РФ и исполнением норм законов, действующих на территории РФ, затрагивающих соответствующие права.
В связи с этим представляется возможным определить более конкретные задачи прокурорского надзора за соблюдением экологических прав человека и гражданина и рассматривать в качестве таковых: обеспечение средствами прокурорского надзора точного и единообразного исполнения законов, закрепляющих эти права; выявление незаконных правовых актов, нарушающих экологические права и принятие мер к их отмене; пресечение незаконных действий контролирующих органов, органов государственной власти и местного самоуправления, их пассивного поведения при решении вопросов, связанных с соблюдением конституционных экологических прав человека и
гражданина.
Особенности современной ситуации в области обеспечения экологических прав человека и гражданина обусловливают необходимость выделения в качестве основных направлений надзора за соблюдением экологических прав человека и гражданина следующие: надзор за исполнением законов органами государственной власти и местного самоуправления; специализированными органами государственного контроля и надзора; субъектами хозяйственной и иной деятельности.
4. Прокурорский надзор необходимо рассматривать в качестве одного из наиболее действенных из имеющихся средств защиты экологических прав человека и гражданина в РФ.
5. Особое значение для обеспечения эффективного прокурорского надзора за соблюдением экологических прав человека и гражданина имеет надлежащая организация работы прокурора на данном направлении деятельности органов прокуратуры. Эффективность работы прокурора по надзору за соблюдением экологических прав человека и гражданина определяется с учётом особенностей её информационного обеспечения, планирования, действий аналитического характера.
6. Методика прокурорского надзора за соблюдением экологических прав человека и гражданина представляет собой систему научных знаний и основывающихся на них рекомендаций по выявлению нарушений законов, регламентирующих экологические права человека и гражданина, их причин и способствующих им условий, реагированию прокурора на
10
выявленные нарушения закона, контролю за результативностью актов прокурорского реагирования. Одну из главных составляющих методики образует знание типичных нарушений закона, средств и способов их выявления и устранения.
Теоретическая значимость исследования. Совокупность рассмотренных в диссертации основных выводов и предложений, раскрывающих теоретические основы прокурорского надзора за соблюдением экологических прав человека и гражданина, может рассматриваться как определённый вклад в теорию прокурорского надзора. Соблюдение экологических прав человека и гражданина представлено как важнейший элемент оценки прокурором законности действий и правовых актов объектов надзора. Исследование позволило определить объект и предмет прокурорского надзора за соблюдением экологических прав человека и гражданина, обосновать необходимость повышения роли прокуратуры в деле защиты этих прав.
Практическая значимость исследования заключается:
в возможности применения изложенных в диссертации рекомендаций по совершенствованию организации прокурорского надзора за соблюдением экологических прав человека и гражданина в работе территориальных и природоохранных прокуратур; ' /
в возможности использования результатов исследования при подготовке методических пособий по вопросам прокурорского надзора за исполнением природоохранного законодательства и соблюдением экологических прав человека и гражданина;
11
в возможности использования результатов исследования в учебном процессе при чтении курсов прокурорского надзора, экологического права, обеспечения безопасности в экологической сфере.
Апробация результатов исследования. Результаты исследования докладывались на заседаниях отдела № 7 НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ, на Ежегодной научной конференции студентов и аспирантов юридического факультета МНЭПУ (18 марта 19 99 года), использовались при подготовке тезисов выступления на круглом столе "Доступ к информации, участие общественности в процессе принятия решения по вопросам, касающимся окружающей среды и доступ к правосудию", проведённом в рамках Международной конференции ООН "Законодательство в СНГ -гармонизация в природоохранном аспекте" (Москва, 18-19 января 2001г.), при чтении курсов "Экологическое право" и "Экологический аудит" в Международном независимом эколого-политологическом университете, курса "Основы экологического и аграрного права" в Колледже московского государственного университета путей сообщения (МИИТ).
Внедрение результатов диссертационного исследования проведено путём их использования при подготовке по Плану НИР НИИ при Генеральной прокуратуре РФ (2000 - 2001 г.г.) материалов раздела 3 пункта 3.2 «Надзор за исполнением законодательства в природоохранной сфере» издания «Настольная книга прокурора» (опубликовано в 2002 г.); подготовке отделом
12
правовых проблем экологии и прокуроского надзора НИИ при Генеральной прокуратуре РФ замечаний и предложений по проекту федерального закона "О государственном экологическом контроле" (исх. № 23/14/739 от 25.11.1999г.)/ Аналитической справки о деятельности прокуратуры в сфере экологии в 19 99 году (исх. № 23/10/835 от 28.12.1999г.).
13
ГЛАВА 1. ОБЪЕКТ, ПРЕДМЕТ, ЗАДАЧИ И ПРАВОВАЯ ОСНОВА ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА КАК СРЕДСТВА ЗАЩИТЫ ЭКОЛОГИЧЕСКИХ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА
5 1. Объект и предмет прокурорского надзора за соблюдением экологических прав человека и гражданина
Конституция РФ (ст. 2) устанавливает, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства. Из указанной статьи следует, что к обязанностям государства отнесена защита всех категорий прав. Статья 45 Конституции РФ гарантирует государственную защиту прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации. Следовательно, можно утверждать, что экологические права являются объектом государственной защиты. Это означает, что государство в лице своих органов и должностных лиц обязано соблюдать и всеми законными способами защищать экологические права граждан.
Прокуратура РФ, будучи неотъемлемой частью государства, обязана в рамках определённой законом компетенции участвовать в защите прав человека и гражданина, в частности, экологических. Для этого прокурорами используются предоставленные законом полномочия, в том числе, меры прокурорского реагирования на выявленные нарушения экологических прав граждан. "В комплексе мер обновлённой прокурорской системы приоритетное место отводится ранее неизвестной ей функции надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Практически она осуществляется на всех направлениях деятельности прокуратуры, начиная от реагирования на обращения и жалобы граждан, надзорных проверок и кончая участием прокуроров во всех стадиях гражданского, арбитражного и уголовного судопроизводства".1 Учитывая это обстоятельство, и понимая невозможность охватить в
Сухарев А.Я. Державное "око" в осаде: к вопросу о реформе прокуратуры: Учебное пособие. - М. : ИМПЭ им. А.С. Грибоедова, 2001. -С. 41
14
настоящей работе все направления деятельности прокуратуры, представляется необходимым ограничить рамки исследования изучением только прокурорского надзора для определения его в качестве средства защиты экологических прав человека и гражданина. Естественным представляется также разделение объекта исследования и объекта прокурорского надзора. При анализе прокурорского надзора за соблюдением конституционных прав граждан на землю, например, объектом исследования являются отношения, возникающие и реализуемые при осуществлении прокурорского надзора за соблюдением конституционных прав граждан на землю.1 Таким образом, следует отделить объект настоящего исследования, под которым понимаются правоотношения, возникающие при осуществлении прокурорского надзора за соблюдением экологических прав граждан или прокурорско-надзорные отношения, складывающиеся в сфере обеспечения экологических прав граждан, от объекта прокурорского надзора как средства защиты экологических прав граждан.
Наиболее важным для целей данного исследования представляется определение понятий объекта и предмета прокурорского надзора за соблюдением экологических прав человека и гражданина, а также их соотношения.
Объект прокурорского надзора за соблюдением экологических прав человека и гражданина как средства их защиты рассматривается в данном исследовании как категория, относящаяся к предмету как общее к частному. Поэтому первоначально определим понятие объекта указанного вида надзора, а затем, на основании полученного определения, - понятие предмета указанного вида надзора.
В юридической науке понятия "предмет" и "объект" во многих случаях совпадают. Объект правового воздействия выступает в качестве предмета правового регулирования. Однако в отдельных отраслях
Клепоносова М.В. Прокурорский надзор за соблюдением конституционных прав граждан на землю. Автореферат диссертации на соискание учёной степени кандидата юридических наук. - М., 2000. - С. 5.
15
права проводятся различия между этими понятиями (уголовное, гражданское право). "Так, в гражданском праве от предмета правового регулирования, в качестве которого выступают имущественные и некоторые личные неимущественные отношения, отличаются объекты правоотношения, в частности, вещи, результаты действий, а также продукты духовного творчества - изобретения, научные открытия, произведения литературы и искусства. В уголовном праве от предмета уголовно-правовой охраны следует отличать объекты преступлений".1
В теории прокурорского надзора под объектом прокурорского надзора понимаются "предприятия, учреждения, организации и другие органы, в которых проводятся прокурорские проверки исполнения законов"2 или совокупность "федеральных министерств, государственных комитетов, служб и иных федеральных органов исполнительной власти, представительных (законодательных) и исполнительных органов субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, органов военного управления, органов контроля, их должностных лиц, органов управления и руководителей коммерческих и некоммерческих организаций" .3
Рассмотрение совокупности указанных органов власти и хозяйствования, а также лиц в качестве объекта прокурорского надзора в общем виде не исключает, как представляется, возможности определения любого из этих органов как объекта прокурорского надзора.
Деятельность органов власти и управления, их должностных лиц, органов управления и руководителей коммерческих и некоммерческих организаций может приводить к нарушению прав человека и граждани-
Проблемы теории государства и права: Учебник под ред. С. С. Алексеева. - М.: Юридическая литература, 1987. - 448 с. - С. 231-232.
Коробейников А.Ф. В кн.: Прокурорский надзор в Российской Федерации: Учебник. - М.: Изд-во МНЭПУ, 1997. - С. 9.
Рябцев В. П. В кн.: Российский прокурорский надзор: Учебник под ред. А.Я. Сухарева. - М.: Издательство "Норма" (Издательская группа "Норма-Инфра-М"), 2001. - С. 15.
16
на. Экологические права человека и гражданина, закреплённые Конституцией РФ и иными правовыми актами, также могут нарушаться в результате осуществления деятельности указанных субъектов, в том числе в результате издания некоторыми из них (специально на то уполномоченными) правовых актов, реализация которых может привести к нарушению экологических прав третьими лицами. Для выявления, пресечения фактов нарушения экологических прав человека и гражданина, привлечения в установленном законом порядке к ответственности лиц, виновных в указанных нарушениях, предупреждения нарушений в будущем (в том числе путём выявления и устранения условий, способствовавших .нарушению), прокурору необходимо осуществлять надзор за соблюдением указанными субъектами данной категории прав.
Опираясь на вышесказанное, представляется логичным определить в качестве объекта прокурорского надзора за соблюдением экологических прав человека и гражданина совокупность органов власти и субъектов хозяйственной и иной деятельности, на которые распространяется компетенция прокуратуры и деятельность которых способна прямо или косвенно привести к нарушению экологических прав или способствовать этому.
Представляется необходимым указать те органы, которые выше определены в качестве объекта прокурорского надзора за соблюдением экологических прав человека и гражданина.
В соответствии с Указом Президента РФ от 17 мая 2000 года № 8 67 "О структуре федеральных органов исполнительной власти"1 упразднён Государственный комитет Российской Федерации по охране окружающей среды (Госкомэкология России), а его функции переданы другому федеральному органу исполнительной власти - Министерству природных ресурсов Российской Федерации (МПР России). Указом, кроме того упразднена Федеральная служба лесного хозяйства (Рослес-хоз) , функии которой также переданы МПР России. Часть функций упразднённого Государственного комитета Российской Федерации по зе-
1СЗ РФ, 2000, № 21, Ст. 2168.
17 |
