ВВЕДЕНИЕ
Актуальность исследования административной ответственности юридических лиц в области строительства продиктована стремительным развитием строительной индустрии как наиболее важной отрасли жизнедеятельности человека. В настоящее время происходит реформирование законодательства, предусматривающего ответственность хозяйствующих субъектов в области градостроительной деятельности. Главным направлением развития современного законодательства в этой сфере является институт административной ответственности юридических лиц. Данный институт существует в современном российском законодательстве довольно не продолжительное время, с начала 90-х годов. Кодекс об административных правонарушениях РСФСР 1984 г. включает только шесть составов административных правонарушений, за которые предусмотрена административная ответственность физических лиц. Закон РФ «Об административной ответственности предприятий, учреждений, организаций и объединений за правонарушения в области строительства» вступил в силу в декабре 1992 года. Именно в 90-х годах начинается бурное развитие законодательства об административной ответственности юридических лиц. В дальнейшем вопросы административной ответственности в области строительства физических и юридических лиц нашли отражение в Федеральном законе от 17 ноября 1995 года «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации», в котором установлено три состава административных правонарушений. В 1998 году впервые в России принят Градостроительный кодекс РФ, предусматривающий ответственность еще за восемнадцать составов административных правонарушений в области строительства. Однако законодательные акты, регламентирующие деятельность в этой области не дают ответа на некоторые важные вопросы: о вине, сроках давности, порядке привлечения к ответственности и многих иных общих условиях
наступления ответственности. Таким образом, имеет место несовершенство и разбросанность законодательства об административной ответственности физических и юридических лиц за правонарушения в области строительства.
Анализируя законодательство об административной ответственности организаций можно сделать вывод, что оно не представляет собой определённой системы, сложившейся на основе четкой научной концепции. В области строительства действуют пока лишь отдельные акты либо их нормы, содержащиеся в разных законах, предусматривающих административную ответственность. На уровне субъектов Федерации и местном уровне наблюдается бессистемность законодательства об административной ответственности. Однако институт административной ответственности юридических лиц в области строительства стремительно развивается и формируется. Проблема административной ответственности субъектов строительной деятельности имеет большую практическую значимость, особенно в современных условиях, когда стало уделяться внимание экологии, землепользованию, архитектуре.
Монографических работ, посвященных вопросам ответственности юридических лиц в области строительства, практически нет. Этим обстоятельством в значительной мере определяется актуальность настоящего исследования, в котором автор пытается проанализировать теоретические и практические проблемы административной ответственности юридических лиц в области строительства в современных условиях.
Изучение института административной ответственности в рассматриваемой области обусловливается необходимостью определения основных направлений законодательного регулирования административно-юрисдикционной деятельности органов архитектуры и градостроительства,
наделенных правомочиями по наложению взысканий на субъектов строительной деятельности.
Состояние научной разработанности проблемы развития строительного законодательства требует все более пристального внимания специалистов.
Ученые - административисты справедливо настаивают на кодификации законодательства об административной ответственности юридических лиц.
Наука административного права, изучая вопросы теории административной ответственности организаций в области строительства, анализирует, уточняет и дополняет общий институт административной ответственности. Однако законодатель не дает единого понятия административного правонарушения в области строительства, применимого к физическим и юридическим лицам. Это отрицательно сказывается на определении оснований административной ответственности за правонарушения в области строительства.
Институт административной ответственности (материальные и процессуальные аспекты) разрабатывали и исследовали видные ученые -административисты - А.Б. Агапов, А.П. Алехин, Д.Н. Бахрах, К.С. Вельский, И.И. Веремеенко, И.А. Галаган, А.И. Елистратов, И.И. Евтихиев, М.И. Еропкин, O.K. Застрожная, Ю.М. Козлов, А.Е. Лунев, В.М. Манохин, М.Я. Масленников, В.И. Новоселов, И.В. Панова, Г.И. Петров, Л.Л. Попов, В.Г. Розенфельд, Ю.Н. Старилов, В.Д. Сорокин, С.С. Студеникин, М.С. Студеникина, А.П. Шергин, А.Ю. Якимов,
О.М. Якуба.
При написании работы исследовались труды таких ученых -специалистов в области конституционного, гражданского, уголовного, трудового права и общей теории права, как: С.С. Алексеев, О.В. Брежнев, Н.В. Витрук, Г.А. Гаджиев, В.М. Жуйков, М.В. Карасева, О.Е. Кутафин,
7
Л.В. Лазарев, Н.Ю, Хаманева, А.А. Мельников. В трудах этих авторов административная ответственность рассматривается в различных аспектах: как особая разновидность юридической ответственности; как разновидность санкций в публично-правовой сфере.
В последнее десятилетие опубликованы сборники нормативных актов, учебные пособия, учебники, монографические исследования, а также отдельные научные статьи, посвященные рассматриваемой проблеме. Ответственность юридических лиц в области строительства — один из наиболее важных вопросов современного законодательства, потому что его разработка долгое время носила фрагментарный характер. С развитием частного предпринимательства и созданием множества строительных организаций проблемы административной ответственности обострились. Многие из них ещё не решены на необходимом уровне ни законодательной практикой, ни наукой административного права. Хотя Градостроительный кодекс РФ принят сравнительно недавно, он не отвечает требованиям административно-деликтного права и требует существенной доработки. Критика в его адрес высказывается видными учеными - административистами. Это обстоятельство предполагает совершенствование института административной ответственности в области строительства.
Предметом исследования в диссертации являются: анализ материально-правовых проблем административной ответственности физических и юридических лиц за правонарушения в области строительства; изучение особенностей состава административного правонарушения, совершенного юридическим лицом в данной области; установление наличия вины в действиях строительной организации; приостановление строительной лицензии как вид административного взыскания; организационно-правовые основы административного производства по делам об административных правонарушениях в области
8
строительства; основные направления совершенствования
законодательства в этой сфере.
Цель и задачи исследования. Главная цель диссертационного исследования - теоретическое рассмотрение административной ответственности физических и юридических лиц в области строительства как самостоятельного правового института и анализ основных направлений совершенствования законодательства в этой сфере административно-деликтных отношений.
Задачами работы являются:
1. Исследование материально-правовых и процессуально-правовых оснований применения административной ответственности за административные правонарушения в области строительства.
2. Исследование проблемы вины в составе административного правонарушения в области строительства. Доказательства вины юридического лица в области строительства для привлечения его к административной ответственности. Анализ современной системы административных взысканий, применяемых к юридическим лицам за правонарушения в данной сфере.
3. Исследование современных принципов производства по делам об административных правонарушениях в области строительства.
4. Рассмотрение основных стадий производства по делам об административной ответственности в области строительства.
5. Исследование правового статуса участников производства по делам об административных правонарушениях в области строительства.
6. Анализ основных проблем и направлений совершенствования законодательства о градостроительстве.
В качестве теоретической основы для выполнения данной работы использованы труды известных отечественных ученых.
В работе анализируются законодательные акты, устанавливающие административную ответственность в области строительства, обобщается практика производственного отдела Центрально-Черноземного регионального филиала Федерального лицензионного центра, используются публикации прошлых лет и современные издания, статистические данные о применении мер административных взысканий за административные правонарушения в области строительства.
Методологическую основу диссертации составляют научные методы исследования: исторический, сравнительно-правовой, статистический и другие, широко применяемые в юридической науке. В работе используются философские категории формы и содержания, возможности и действительности, количества и качества, единичного и общего.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что автором
1) проводится комплексное исследование института административной ответственности в области строительства;
2) диссертационная работа является одной из первых научных работ, в которой предпринята попытка осмысления теоретических и
практических проблем административной ответственности в области строительства;
3) рассматривается наличие вины как необходимого условия административной ответственности юридических лиц в области строительства;
4) проведен анализ основных мер административной
ответственности в рассматриваемой области, таких, как штраф и отзыв лицензии или квалификационного сертификата.
Научная новизна диссертационного исследования выразилась в изучении, углубленном комплексном исследовании особенностей
10
административной ответственности физических и юридических лиц в области строительства, её теоретических и практических аспектов.
Исследуя проблему административной ответственности в области строительства, диссертант руководствуется теоретическим положением о том, что административная ответственность юридических лиц - это элемент института административной ответственности с нормативным, процессуальным и фактическим основанием наступления, но отличающийся по составу административного правонарушения.
В диссертационном исследовании сформулированы и обоснованы новые или содержащие элементы новизны теоретические положения и выводы, выносимые на защиту:
1) определено понятие административной ответственности физических и юридических лиц за правонарушения в области строительства;
2) исследованы важнейшие вопросы применения административной ответственности физических и юридических лиц за правонарушения в области строительства;
3) проанализировано правовое содержание административной ответственности в области строительства, её соотношение с иными мерами административно-правового принуждения;
4) рассмотрены основные меры административной ответственности за административные правонарушения в области строительства, применяемые к физическим и юридическим лицам;
5) выделены особенности лишения специального права (лицензии и квалификационного сертификата) субъектов строительной деятельности;
6) проанализировано производство по делам об административных правонарушениях в области строительства;
7) рассмотрен институт административной ответственности в области строительства как органическая часть общего института
11
административной ответственности за административные правонарушения;
8) раскрыто значение применения административной ответственности в области строительства как средства обеспечения законности;
9) проанализированы термины «правоспособность», «дееспособность» и «правосубъектность» юридического лица, как субъекта административного правонарушения;
10) предложены некоторые направления совершенствования законодательства об административной ответственности за правонарушения в области строительства.
Достоверность и обоснованность положений, выводов и предложений обеспечивается применением совокупности общенаучных и частных научных методов - системно-структурного, конкретно-социологического, технико-юридического, метода сравнительного правоведения, а также комплексным характером проведенного исследования, использованием научных источников по административному, конституционному, гражданскому праву, материалами судебной практики, историко-логическим подходом к анализу основных административно-процессуальных категорий, аналитическим обобщением нормативных актов и материалов научных работ.
Научно-практическая значимость исследования состоит в том, что административная ответственность в области строительства представляет значительный интерес для развития и понимания института административной ответственности в целом. Данное диссертационное исследование представляет собой определенный вклад в теоретическую разработку важных проблем науки административного права. Результаты исследования могут быть использованы при дальнейших научных и практических разработках проблем административной ответственности
12
вообще и ответственности в области строительства в частности. Основные положения и выводы могут найти применение в учебном процессе, при изучении Особенной части административного права. Для органов исполнительной власти, осуществляющих управление в области строительства и жилищно-коммунального хозяйства, данная работа может иметь научно-практический интерес при подготовке проектов нормативных актов по вопросам административной ответственности в области строительства.
Диссертационная работа является самостоятельным комплексным монографическим исследованием актуальной теоретико-прикладной проблемы административной ответственности в области строительства.
Выводы и предложения о направлениях совершенствования законодательства об административной ответственности в области строительства могут найти применение в процессе нормотворчества.
Апробация результатов исследования: диссертация подготовлена на кафедре административного, муниципального и финансового права Воронежского государственного университета, где автор принимал участие во многих научных конференциях, проводимых на юридическом факультете ВГУ в 1998, 1999, 2000 годах. Материалы и основные положения диссертации использовались в процессе преподавания курсов «Административное право», «Административная ответственность» и «Административный процесс». Основные выводы диссертации нашли отражение в опубликованных автором научных статьях.
Структура работы. Диссертационная работа состоит из введения, двух глав, содержащих одиннадцать параграфов, заключения и библиографии.
Основное содержание работы
13
Во введении обосновывается актуальность темы, отмечается её недостаточная изученность, формируются цели и задачи исследования, его методологическая основа, раскрываются новизна выносимых на защиту положений, теоретическая и практическая значимость содержащихся в работе выводов и предложений.
В первой главе диссертации - «Материально-правовые основы применения административной ответственности за правонарушения в области строительства» рассматривается вопросы реализации административной ответственности в области строительства. В параграфах 1—3 диссертантом характеризуются сущность, основание
административной ответственности. субъектный состав
административного правонарушения в области строительства, выявляются и рассматриваются особенности состава административного правонарушения, совершенного физическими и юридическими лицами.
Автор проводит подробный анализ правового статуса общих, специальных и особых субъектов ответственности.
Понятие правонарушения в области строительства можно определить следующим образом: под правонарушением в области строительства понимаются несоблюдение обязательных требований государственных стандартов, технических условий, строительных норм и правил, проектов, других нормативных актов в области строительства и промышленности строительных материалов, влекущее снижение и потерю прочности, устойчивости, надежности зданий, строений, сооружений, их частей или отдельных конструктивных элементов, прочностных параметров производимых строительных материалов, конструкций и изделий, а также действия, нарушающие установленный организационно-правовой порядок строительства объектов и приемки их в эксплуатацию.
14
В числе присущих институту административной ответственности в области строительства признаков, свойств, оснований наступления можно выделить следующие: во-первых, административная ответственность за административные правонарушения в области строительства всегда связана с государственным административным принуждением; во-вторых, административная ответственность в области строительства, является частью правового института административной ответственности за административные правонарушения; в-третьих, правовым основанием применения мер административной ответственности за правонарушения в области строительства выступает совершение административного правонарушения — общественно-опасного, противоправного, виновного, наказуемого деяния, за которое законодательством установлена административная ответственность.
Административная ответственность - особый вид юридической ответственности, которая наступает на основе норм права, за нарушение правовых норм, конкретизируется юрисдикционными актами компетентных органов, связана с государственным принуждением. Административная ответственность в области строительства не ограничивается применением административных взысканий с целью наказания. Она носит двойственный характер: одна сторона ответственности — это применение конкретных административных взысканий (штрафа, приостановление или отзыв лицензии) с целью наказания, государственного осуждения виновного субъекта, восстановления социальной справедливости. Другая сторона — принуждение хозяйствующего субъекта к выполнению государственной обязанности, от которой оно неправомерно и виновно отказалось. Цель административной ответственности указана в статьях 1 и 10 КоАП РСФСР: наказание виновного в совершении административного правонарушения и обеспечение выполнения юридическим лицом
15
государственной обязанности. Это позволило сформулировать определение административной ответственности юридических лиц.
Под административной ответственностью юридических лиц в области строительства следует понимать установленную правовыми нормами обязательную форму негативной реакции государства в лице органов архитектуры и градостроительства и их должностных лиц на противоправные деяния, носящие характер правонарушения в области строительства.
Административная ответственность юридических лиц соотносится с понятием административного принуждения как часть и целое. Основанием применения мер административной ответственности за правонарушения в области строительства является совершенное или совершаемое административное правонарушение - противоправное, виновное, наказуемое деяние, представляющее угрозу для установленного организационно-правового порядка строительства объектов и приемки их в эксплуатацию. При этом к мерам административной ответственности относятся такие административные взыскания, как предупреждение, административный штраф или приостановление или отзыв лицензии. Данные меры преследуют цель наказания виновного лица, а также обеспечения выполнения субъектом предписанных действий, юридических обязанностей, требований уполномоченных государственных органов под угрозой применения административных санкций.
Административная ответственность в области строительства имеет место в случае нарушения требований административного и градостроительного законодательства. Указанные признаки
административного правонарушения в рассматриваемой области, позволяют определить его состав. В состав административного правонарушения в области строительства входят следующие элементы: объект, субъект, объективная и субъективная стороны.
16
Объектом. административного правонарушения в области строительства являются общественные отношения, регулируемые административным и градостроительным законодательством.
Объективная сторона административного правонарушения в области строительства — это система признаков, характеризующих внешнее проявление административного правонарушения в области строительства.
Субъектом административного правонарушения в области строительства могут быть физические и юридические лица. Организация, совершившая административное правонарушение и в связи с этим подлежащая административной ответственности, рассматривается в качестве субъекта административного правонарушения. Меры административной ответственности могут применяться к юридическим лицам любых форм собственности и организационно - правовых форм. Для привлечения организации к административной ответственности достаточно наличие у неё прав юридического лица. Однако к совершению юридическим лицом административного правонарушения в области строительства могут привести действия или бездействие конкретных должностных лиц или иных работников, поэтому субъектами такого правонарушения могут быть признаны одновременно соответствующие должностные лица и организация в целом. В связи с этим интересно содержание субъективной стороны.
Субъективная сторона - это совокупность признаков, характеризующих отношение лица к содеянному. Специфика
субъективной стороны административных правонарушений, совершаемых юридическими лицами в области строительства связана с проблемой вины юридического лица, которая обусловлена его специальной правосубъектностью.
17
В четвертом параграфе рассмотрены вопросы, касающиеся основных мер административного принуждения, применяемых к юридическим лицам за правонарушения в области строительства. Автор анализирует систему и содержание данных мер административной ответственности. В настоящее время к юридическим лицам, осуществляющим деятельность в области строительства, применяются следующие виды мер административной ответственности: предупреждение, административный штраф, приостановление действия и отзыв лицензии или квалификационного сертификата. Диссертант считает, что в области строительства данная система мер является оптимальной и
результативной. Наиболее действенной мерой выступает приостановление действия лицензии.
Подводя итог анализу комплекса мер, связанных с административной ответственностью юридических лиц в области строительства, можно сделать некоторые выводы:
1. Административная ответственность физических и юридических лиц за административные правонарушения в области строительства состоит из следующей системы административных взысканий: а) предупреждение - мера морально-правового и воспитательного характера;
б) административный штраф - мера имущественного характера;
в) приостановление действия или отзыв лицензии - взыскание, направленное на ограничение деятельности лиц, осуществляющих строительную деятельность, выражается в лишении их отдельных полномочий или специального права.
2. Меры административной ответственности, применяемые к юридическим лицам, отличаются от мер, применяемых к физическим лицам, большей суровостью. Административные штрафы, налагаемые на юридических лиц, имеют больший размер по сравнению со штрафами, применяемыми к физическим лицам. |
