ВВЕДЕНИЕ
Актуальность исследования. Развитие Российского государства по пути демократии выдвинуло на центральное место вопросы обеспечения реализации прав, свобод и законных интересов граждан. Принятие в 90-х гг. Конституции Российской Федерации, Уголовного кодекса Российской Федерации, Гражданского кодекса Российской Федерации, Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», Закона Российской Федерации «Об обжшювании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», а также Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации и других нормативно-правовых актов, является наглядным подтверждением курса страны в направлении защиты и соблюдения прав и свобод человека и гражданина в России.
Но конституционный механизм защиты прав граждан, представляющий собой систему органов и средств, не всегда является действенным. Проявлению негативных обстоятельств способствует ряд факторов, среди которых можно отметить недостаточный опыт государства в области практического обеспечения прав и законных интересов граждан; несовершенство процессуальной регламентации порядка разрешения споров в области функционирования государственной администрации; безответственное и бюрократическое отношение отдельных представителей власти к проблемам
4
реализации конституционных прав граждан; отсутствие надежного механизма ответственности должностных лиц в связи с реальными нарушениями прав и свобод человека и гражданина, а также эффективного механизма возмещения вреда гражданам, причиненного в результате неправомерных действий представителей власти и т.п.
Хотя судебной власти и предоставлены широкие полномочия по защите прав и законных интересов граждан, она не всегда может оперативно реагировать на нарушения прав граждан представителями государственной администрации, в частности милиции, из-за чрезмерной перегруженности судебных органов.
И в этой ситуации возрастает роль административного порядка защиты нарушенных прав граждан. Данный правовой институт, не умаляя роли органов правосудия, призван существенно дополнить судебный механизм защиты прав и законных интересов личности и способствовать комплексному решению этой проблемы.
Углубленного анализа и исследования требуют особенности ведомственной административной юрисдикции в системе МВД, характеризующиеся на сегодняшний момент как не отвечающие в полном объеме требованиям современной действительности. К сожалению, административно-правовые отношения, возникающие в процессе административно-юрисдикционной деятельности сотрудников милиции, до сих пор в ряде случаев регулируются союзным законодательством и ведомственными правовыми актами МВД СССР. Такая ситуация не согласуется с принципами, провозглашенными в Основном Законе Российской Федерации. Возникла необходимость реформирования административно-правовой регламентации производства по жалобам граждан в ОВД.
Из-за отсутствия научно обоснованной теоретической концепции административно-правового регулирования управленческих параметров, организационных вопросов и порядка взаимосвязи подразделений милиции, в том числе в сфере защиты прав и законных интересов граждан, на протяжении
5
последнего десятилетия происходит постоянная реорганизация системы МВД Российской Федерации, что негативно сказывается на эффективности деятельности структурных элементов данного социального организма.
Степень разработанности проблемы. Вопросам организации управления в государственных органах, в частности в милиции, свои работы посвятили такие ученые, как Алехин А.П., Афанасьев А.И., Афанасьев В.Г,? Бахрах Д.И,, Бачило И.Л., Веремеенко И.И., Еропкин М.И., Конин Н.М., Коренев А.П., Лазарев Б.М., Лунев А.Е., Манохин В.М., Новоселов В.И., Попов Л.Л., Ремнев В.И., Соловей Ю.П,, Старилов Ю.Н., Туманов Г.А., Шергин А.П., Яковлев Г.С. и др.
Проблемами обеспечения законности, защиты прав граждан и совершенствования процессуального порядка административного обжалования действий и решений, нарушающих права и свободы граждан в отдельных сферах функционирования государственной администрации, занимались Галаган И.А., Горшенев В.М., Казакевич Н.Н., Карасева М.В., Клюшничснко А.П., Лесницкая Л.Ф., Лория В.А., Масленников М.Я., Салищева Н.Г., Студеникина М.С.. Хаманева Н.Ю., Шахов И.Б., Шергин А.П., Шорина Е.В., Ямпольская Ц.А. и др.
Несмотря на множество научных трудов в обозначенных областях, неразрешенными остаются достаточно важные актуальные вопросы, требующие узконаправленного исследования, - изучение сферы админиетративно-юрисдикционной деятельности милиции в связи с обжалованием гражданами мер административного принуждения, применяемых сотрудниками данных правоохранительных органов. Отдельные аспекты данной темы, хотя и получили определенное освещение в работах многих авторов, нуждаются в дальнейшем углубленном изучении, как в комплексе, так и с позиций частного анализа.
В связи с этим предпринята попытка теоретического исследования процессуальных аспектов производства в системе МВД по жалобам граждан на меры административного принуждения, применяемые сотрудниками милиции.
5
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие между органами внутренних дел как субъектами административной юрисдикции и гражданами, обращающимися в органы внутренних дел с жалобами по поводу применения к ним сотрудниками милиции мер административного принуждения,
Предметом диссертационного исследования являются особенности построения и взаимодействия структурных элементов милиции (ОВД) и влияние такой организации на процесс реализации гражданами права на жалобу, а также правовая регламентация процедуры разрешения споров в ОВД при обжаловании мер административного принуждения, применяемых сотрудниками милиции.
Целью диссертационного исследования является комплексный анализ производства по жалобам граждан, которое осуществляется в подразделениях милиции, а также зависимость данной административно-юрисдикционной деятельности от отдельных мер административного принуждения, применяемых сотрудниками милиции, порядка подчиненности данных представителей власти и их подконтрольности при реализации указанных мер исходя из особенностей организационного построения.
К задачам исследования относятся:
- изучение особенностей структурного построения милиции к порядка подчиненности ее отдельных служб и сотрудников в процессе осуществления администрати вной деятельности;
анализ правомочий сотрудников милиции и специфики их административно-правового статуса в сравнении с иными служащими государственной администрации.
- изучение нормативной основы производства по жалобам граждан в подразделениях милиции;
- аншшз правового статуса участников правоотношений, возникающих при реализации гражданином права на административную жалобу;
7
- изучение особенностей порядка рассмотрения и разрешения жалоб граждан в зависимости от конкретных обжалуемых мер административного принуждения, применяемых сотрудниками милиции,
- уточнение вида и наименования итогового акта, принимаемого по результатам рассмотрения жалобы, в зависимости от разновидностей обжалуемых мер административного принуждения, применяемых сотрудниками милиции;
- разработка предложений по совершенствованию деятельности милиции при работе с обращениями граждан.
Методологической основой исследования послужил диалектический метод познания социальных явлений. Большое значение при разработке и изучении темы имели достижения в области теории государства и права, административного права, теории социального управления. В связи с этим использовались системный и структурно-функциональный методы, а также метод логического анализа и сравнительного правоведения.
Научная новизна диссертационного исследования обусловлена предметом и целью исследования. Автор обосновал зависимость порядка административного обжалования мер административного принуждения, применяемых сотрудниками милиции, от конкретных разновидностей таких мер, а также от особенностей организационного построения милиции. Кроме того, диссертантом обоснована необходимость комплексного ведомственного правового регулирования процедур административного обжалования в подразделениях милиции (ОВД) с учетом специфики разграничения административных жалоб граждан на общие и специальные.
На основе сравнительного анализа были уточнены понятия «милиция», «право на жалобу», «общая и специальная жалоба», «административная жалоба», «обжалование» и ряд других. Посредством частного правового анализа сформулирована необходимость уточнения разновидностей и наименований итоговых актов, принимаемых по результатам рассмотрения жалобы гражданина.
В процессе изучения особенностей структурного построения милиции и занимаемого ею места в системе МВД раскрывается важность повышения роли контрольных полномочий руководителей (как отдельных структурных подразделений милиции, так и ОВД в целом) за осуществлением административно-юрисдикционной деятельности их подчиненными.
Обоснованы конкретные предложения по совершенствованию законодательства Российской Федерации и нормативно-правовых актов МВД Российской Федерации, регулирующих порядок производства по жалобам граждан в связи с применением мер административного принуждения сотрудниками милиции. Сделан обоснованный акцент на необходимость правовой регламентации возможного и своевременного восстановления нарушенных прав граждан в административном порядке.
Основные положения* выносимые на защиту
Современное организационное положение милиции в структуре МВД РФ, а также ее внутреннее построение позволяет утверждать о некорректном определении данной социальной системы, содержащемся в статье 1 Закона РФ «О милиции», как «системы государственных органов исполнительной власти», поскольку наряду с органами к структуре милиции относятся службы (структурные подразделения), учреждения, строевые подразделения. Учитывая данное обстоятельство, автором предпринята попытка корректирования имеющейся дефиниции «милиция» в действующем законодательстве.
Особенности иерархичной структуры построения милиции и основанного на этом порядка подчиненности сотрудников милиции требуют четкого административно-правового определения жизненно обоснованных и нормативно допустимых пределов полномочий руководителей различных организационных уровней в отношении отдельных подразделений и их сотрудников. Отсутствие согласованного механизма взаимодействия между руководителями различных организационных уровней как по линии служб, так и в целом в системе МВД по поводу осуществления ими контрольных
9
полномочий в отношении нижестоящих структур приводит к снижению эффективности внутриведомственного контроля.
Административно-процессуальные нормы, регулирующие общее и специальное обжалование мер административного принуждения, применяемых сотрудниками милиции и нарушающих права и свободы граждан, в настоящее время содержатся в различных ведомственных инструкциях. Целесообразно было бы такие производства, осуществляемые в ОВД, регулировать комплексно, учитывая при этом особенности процедуры подачи, рассмотрения и разрешения общих и специальных административных жшюб. Представляется, что закрепленное в Приказе МВД РФ от 1 марта 1999 года «Об организации делопроизводства и порядке работы с обращениями граждан в центральном аппарате и подчиненных подразделениях МВД России» требование о разработке и утверждении аналогичных инструкций на уровне субъектов Российской Федерации является недостаточно обоснованным. Такая формулировка противоречит принципам линейности и строгой иерархичности в системе МВД, а также препятствует согласованной работе в ОВД по разрешению жшюб граждан на различных организационных уровнях. В связи с этим возникает необходимость принятия единой инструкции, которая регулировала бы вопросы производства по общим и специальным жалобам в системе МВД РФ.
Учитывая расширение конституционного права на защиту, требуется уточнение используемой в законодательстве терминологии в части определения субъектов жалобы, не ограничиваясь употреблением понятия «гражданин, чьи права нарушены», поскольку с административными жалобами могут обращаться не только те лица, чьи субъективные права нарушены, но и иные заинтересованные лица.
При регулировании административного обжалования в целях унификации используемой терминологии требуют разъяснения и разграничения такие понятия и производные от них термины, как «общая и специальная жалоба».
10
«административная жалоба», «обжалование», «право на административную жалобу».
В целях повышения оперативности и вместе с тем эффективности работы с жалобами граждан в связи с применением к ним мер административного принуждения требуется четкая регламентация сроков рассмотрения подобных обращений. Полезным был бы дифференцированный подход не только к определению сроков рассмотрения общих и специальных жалоб, как это закреплено в действующих нормативно-правовых актах, но и конкретизация данных сроков. В настоящей диссертации предлагается внесение уточнений в срок рассмотрения общей и специальной жалоб в связи с определением:
1) временного интервала, в течение которого проверяющим должностным лицом ОВД должен быть предоставлен руководителю, назначившему проведение проверки, отчет о проведенных проверочных действиях по жалобе гражданина (не позднее пяти дней по общей жалобе и не позднее трех дней по специальной жалобе до истечения срока рассмотрения жалобы);
2) срока доведения до гражданина, обратившегося с общей жалобой, принятого по ней решения (в течение трех дней с момента принятия такого решения);
3) срока исполнения принятого решения (ответа) по жалобе гражданина, признанной обоснованной, и необходимостью «исправления» реализованных мер административного принуждения.
Правовое закрепление результатов рассмотрения административной жалобы граждан в форме решения не всегда соответствует фактическим итогам проведенного производства по жалобе и реально принимаемым мерам по устранению в необходимых случаях причиненного вреда. Такое обстоятельство требует разграничения понятия итогового акта в производстве по жалобе на «решение» и «ответ по жалобе» в зависимости от особенностей обжалования конкретных мер административного принуждения, применяемых сотрудниками милиции.
11
Действующее законодательство в части возмещения вреда, причиненного гражданам действиями или решениями должностных лиц публичной администрации и милиции, в частности, до сих пор предусматривает решение таких вопросов только в судебном порядке. Представляется разрешение данных вопросов отнести и к ведению административных органов в части устранения ущерба, причиненного гражданам их работниками (сотрудниками). В диссертации рассматриваются возможные варианты восстановления нарушенных сотрудниками милиции прав граждан во внесудебном порядке, предлагаются пути совершенствования правовой регламентации в ведомственных нормативно-правовых актах в части возмещения гражданам вреда, обусловленного спецификой применяемых мер административного принуждения сотрудниками милиции. Позитивные результаты данной альтернативы способствовали бы динамичному разрешению споров, связанных, например, с необоснованным взысканием штрафа, лишением права управления транспортным средством или незаконным изъятием документов и дальнейшей их утратой и т.п.
Апробация работы. Рукопись диссертации обсуждалась на заседаниях кафедры административного права и административной деятельности органов внутренних дел Российской Федерации Уральского юридического института МВД России. Практическая апробация результатов проходила в ходе проведения учебных занятий по курсам «Административное право России», «Основы управления в органах внутренних дел Российской Федерации» в Уральском юридическом институте МВД России.
Выводы и положения диссертационной работы отражены в публикациях автора по изучаемой проблематике, а также излагались диссертантом в докладе на 1-ой научно-практической конференции Екатеринбургского филиала Современного гуманитарного института (г. Екатеринбург, 19 мая 2000 г.), в докладе на П-ой научно-практической конференции Екатеринбургского филиала Современного гуманитарного института (Екатеринбург, 15 мая 2001 г.). Тезисы докладов опубликованы.
12
Практическая значимость исследования. Материалы диссертационного исследования могут быть использованы при разработке и ведении курсов по предметам: «Административно право России», «Основы управления в ОВД Российской Федерации», «Административная деятельность ОВД Российской Федерации».
Содержащиеся в работе рекомендации о совершенствовании законодательства Российской Федерации и ведомственных правовых актов МВД РФ в области регулирования процессуального порядка работы с обращениями граждан могут найти практическое применение в правотворческой деятельности законодательных органов, органов государственной администрации, руководетва МВД РФ.
Результаты исследования могут быть внедрены в практическую деятельность ОВД при совершенствовании работы с жалобами граждан по поводу нарушения их прав и законных интересов сотрудниками милиции.
Предложенные автором выводы представляют интерес для дальнейшей исследовательской деятельности в области процессуальной регламентации административного обжалован и я.
13
ГЛАВА 1. ОБЕСПЕЧЕНИЕ ЗАКОННОСТИ ПРИ
ОСУЩЕСТВЛЕНИИ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРИНУДИТЕЛЬНОЙ
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ МИЛИЦИИ
Параграф 1. Основные направления деятельности российской милиции
Важнейшим элементом любой правовой системы является институт прав и свобод человека и гражданина. Дифференцированный подход к определению термина «право», существующий в науке, позволяет детально оценить важность трактуемого понятия не только для юриспруденции, но и для гражданского общества в целом. Алексеев С.С. отмечает, что это явление сложное, многогранное, а по ряду характеристик даже противоречивое. Несмотря на столь абстрактную характеристику данной юридической категории, в отечественной теории права, а затем и в отдельных производных юридических дисциплинах абсолютно конкретно определены две общепризнанные разновидности «права», имеющие самостоятельное значение, но вместе с тем неразрывно взаимосвязанные между собой объективное и субъективное право. Полярность этих понятий в первую очередь прослеживается в том, что «объективное право предполагает собой систему общеобязательных, формально определенных норм, установленных и обеспечиваемых силой государства ...»."
В свою очередь исследованиям проблемы субъективных прав в юридических науках уделялось большое внимание со стороны таких ученых, как Алексеева С.С., Александрова Н.Г., Братусь СМ., Ямпольской Ц.А. и др.
В своих трудах Александров Н.Г/ , Керимов ДА. 4 и иные ученые-правоведы говорят о субъективном праве как об установленных и охраняемых государством виде и мере возможного поведения лица (субъекта). Патюлин
1 Алексеев С.С. Теория права. 2-е нац. М., 1995. С. 70.
" Юридическая энциклопедия / Отв. ред. М.Ю. Тихомиров. М., 1997. С.341-342.
3 Александров Н.Г. Право и законность в период развитого строительства коммунизма. М., 1961, С. 225,
1 Керимов ДА. Обеспечение законности в СССР. М., 1956. С.26.
14
В.А. указывает, что субъективное право - это «субъективный образ объективного права».1 Представляется, что наиболее аргументированными с позиций практической значимости являются признаки субъективного права, обозначенные Алексеевым С.С.
Ученый характеризует субъективное право в качестве меры дозволенного поведения, принадлежащей управомоченному лицу в целях удовлетворения его интересов и обеспеченной юридическими обязанностями других лиц. Полагаем, что примечательным в данной дефиниции является всесторонний охват исследуемой категории. Предполагается действенность не только отдельного обладателя субъективного права совершать определенные действия и пользоваться определенными благами, как считают названные выше ученые. Кроме того, Алексеев C.C.i отражает также поведение оппонирующей стороны отношения, сводящееся к обязательному обеспечению реализации субъективного права. Термин «субъективное право» носит собирательный, обобщающий характер. Важной чертой субъективного права, по нашему мнению, является именно принадлежность либо отдельному лицу, либо социуму в целом, что подтверждается нормами объективного права - в законодательстве государства.
Внушительная часть субъективных прав граждан РФ, а также иных лиц, находящихся на территории России, содержится в Конституции Российской Федерации. В свою очередь процессуальные аспекты реализации тех или иных субъективных прав граждан регламентированы нормативно-правовыми актами как законодательного, так и подзаконного характера, принятыми в соответствии с действующим Основным Законом государства.
Рассуждая о сущности прав и свобод гражданина в российском государстве, Б.Ю. Дорофеев констатирует, что «закрепленные в советских Конституциях права человека были в строгом смысле не правами, имеющими непосредственно юридическое значение, действие и охрану, а идеолого-
1 Патюлин В.А. Государство и личность в СССР. М, 1956. С.26.
; Алексеев С.С. Общая теория права: В 2-х томах. Т.2. М. 1981. С. 114.
15
политическими категориями, которые представляли собой идеалы, намерения, лозунги, задачи и которыми всегда можно пренебрегать во имя «общего дела».1 Принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. Конституция Российской Федерации на первое место определила субъективные права граждан, закрепив, что они не просто признаются и гарантируются в Российской Федерации, но также являются непосредственно действенными."
Нередко субъективные права граждан нарушаются посредством незаконного поведения иных участников правоотношений. Таким образом, провозглашенные в Конституции Российской Федерации права и свободы гражданина останутся декларативными до тех пор, пока они не будут обеспечены надлежащей охраной и защитой со стороны государства. В целях реализации указанных государственных задач нужен действенный правовой механизм обеспечения прав и свобод человека и гражданина, который способствовал бы получению положительного результата в реализации конституционных прав граждан. По этому поводу высказываются неоднозначные аргументы в кругах ученых. Так, например. Мордовец А.С. понимает под механизмом обеспечения прав и свобод человека и гражданина «систему социальных институтов, противостоящих государству, с помощью которых восстанавливаются нарушенные права личности».' Гойман В.И. определяет данную правовую категорию в виде комплекса «взаимосогласованных мер материально-технического, организационно-управленческого, идеологического и социально-юридического характера, осуществляемых государством, его органами и должностными лицами...». Видится, что обе дефиниции освещают сущность механизма обеспечения прав и свобод человека и гражданина в российском государстве односторонне. Если в первом случае акцент делается на противопоставлении государства и
! Дорофеев Б.Ю. Права человека и функция российского права: Дне. ... канд юрид. наук. Екатеринбург, 1998. С, 57.
2 Ст. 17-18 Конституции Российской Федерации
3 Мордовец АС. Сощаяшо-юридическнй механизм обеспечения прав человека и гражданина. Саратов, 1996. С. 95.
4 Гойман В.И. Обеспечение реализации закона в современных условиях // Советское государство и право. 1991. №12. С. 12-П.
16
личности, а приоритет в обеспечении прав и свобод отдается самому гражданину, то автор второго высказывания акцентирует внимание только на обязанностях государства в этом направлении. По нашему мнению, об эффективности правового механизма обеспечения прав и свобод человека и гражданина в РФ может идти речь только в случае сбалансированного участия в данной области и государства в лице его органов, и должностных лиц, и гражданина. Подтверждением нашим доводам служат положения Основного Закона РФ. Так, Конституция РФ определяет охрану и защиту субъективных прав человека и гражданина в российском государстве в качестве первоочередных и приоритетных направлений деятельности государственных органов РФ. В статье 18 Основного Закона закреплено, что именно права и свободы граждан обусловливают смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти. местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. Кроме того, статья 46 Конституции Российской Федерации гарантирует государственную защиту прав и свобод человека и гражданина в России. Права и свободы граждан могут защищаться ими как лично «всеми способами, не запрещенными законом», так и благодаря деятельности специализированных правоохранительных структур государства.
Центральное место в системе правоохранительных органов занимает милиция. Ни один правоохранительный орган в нашем государстве не приближен так к нуждам населения, как милиция. Именно это позволяет ей занять ведущее место в механизме государственной администрации, направленном на обеспечение прав и свобод человека и гражданина.
В связи с этим в первую очередь вызывает большой интерес определение организационно-правового положения милиции в иерархии государственной администрации и в российском обществе вообще как самостоятельно функционирующей структуры.
1 См. ст. 2 Конституции Российской Федерации.
17
Туманов Г.А., рассматривая милицию с позиции науки социального управления, характеризует ее как совокупность определенным образом упорядоченных, взаимосвязанных и взаимодействующих элементов, составляющих целостное образование.1 Безусловно, такой подход имеет право на существование, но, как нам кажется, содержащиеся в определении признаки милиции не позволяют вычленить данную самостоятельную структурно организованную систему из всей совокупности социальных систем, поскольку являются приемлемыми также и для иных сложных системных образований.
Котюргин СИ. и Розин Л.М., ссылаясь на наличие в распоряжении милиции «полномочий государственно-властного характера», характеризуют ее в качестве органа государства.^
Считаем, что столь категоричное утверждение о милиции является не в полной мере обоснованным, поскольку сужает действительное представление о ней с точки зрения организационного построения. Аналогичный вывод позволяет сделать анализ действующего законодательства, закрепляющий организационно-правовой статус милиции.
В Законе РСФСР «О милиции» под ней понимается «система государственных органов исполнительной власти, призванных защищать жизнь, здоровье, права и свободы граждан, собственность, интересы общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств и наделенных правом применения мер принуждения в пределах, установленных настоящим Законом и другими федеральными законами».1
' Туманов Г.А. Организация управлегам в сфере охраны общественного порядка. М. 1972. С. 79.
2 Котюргин СИ. Функции советской милиции. Омск, 1975. С. 6; Розин Л.М. Место органов внутренних дел в советском государственном аппарате ленинского учения о социалистическом государстве // Труды Высшей школы МВД СССР. Вып. 27. М. 1970. СПб.
3 Ст.1 Закона РФ от 18.04.91 г. № 1096-1 «О милиции» // ВСНД РСФСР и ВС РСФСР. 1991. К» 16. Ст. 503; СЗ
РФ. 1999. .№ 14. Ст. 1666; С-ЗРФ. 2000. № 31. Ст. 3204; СЗ. 2001. Jfe 1-И. Ст. 14; СЗ. 2001. № 32. Ст. 3316. |
