ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования обусловлена острой потребностью российского общества в совершенствовании организационно-экономических механизмов управления жилищно-коммунальным хозяйством ориентированных на социально значимые интересы населения.
В процессе трансформации экономических отношений в российском обществе вопросы реформирования жилищно-коммунального хозяйства (в дальнейшем по тексту ЖКХ) занимают особое место. Во-первых, это одна из крупнейших сфер услуг, которая призвана удовлетворить основные социальные интересы людей. Во-вторых, эта сфера услуг является важной составляющей экономического развития муниципальных образований. В связи с этим одним из важнейших направлений реформирования жилищно-коммунального хозяйства должно стать совершенствование организационно-экономических механизмов его управления.
В настоящий момент услуги жилищно-коммунального хозяйства низкого качества предоставляются по высоким ценам. Данное состояние жилищно-коммунального хозяйства обусловлено существующим неэффективным механизмом его управления, и как следствие, высокой дотационностью и неудовлетворительным финансовым положением её организаций, высокой степенью износа основных фондов (60-65%), повышенной степенью аварийности коммунальных систем жизнеобеспечения населения.
Высокая степень недовольства российских граждан качеством предоставляемых жилищно-коммунальных услуг заставляет органы местного самоуправления искать выходы из сложившегося положения.
Необходимость поиска ответов на ряд вопросов теоретического и практического характера, возникающих в ходе реформирования жилищно-коммунального хозяйства, совершенствования организационно-
4
экономических механизмов управления жилищно-коммунальным
хозяйством и определила выбор темы диссертационного исследования.
Состояние научной разработанности проблемы. Вопросам реформирования жилищно-коммунального хозяйства, совершенствования системы его управления в последние годы стали уделять достаточно много внимания.
Вопросы стратегии социально-экономического развития
<|? муниципальных образований и жилищной реформы в стране изложены в
нормативных документах, а также работах экономистов Азрояница Э.,
Алисова А., Басина Е., Гапоненко А., Рудина Ю., Хозяйчикова А., Чалова В.,
Щенникова И. и др.
Такие авторы, как Алексеев Ю., Антюганов С, Батлер С, Белкина Т.,
Дулыциков Ю., Макаров Г., Мельников С, Николаев В., Соловьев Ю. и др., в
своих исследованиях рассматривают вопросы экономики муниципального
хозяйства, процессы формирования различных форм собственности,
.а совершенствование механизмов управления муниципальной экономикой.
Поиском рациональных путей реформирования жилищно-коммунального хозяйства и повышения эффективности оказываемых услуг занимаются такие специалисты, как Забродин П., Зотов В., Ларионов А., Минц И., Пинегина М., Румянцева 3., Уколов В., Чернышов Л. и др.
Решению проблем ценообразования и качеству предоставляемых жилищно-коммунальных услуг, разработке стандартов системы оплаты жилья и коммунальных услуг посвящены работы Бессонова О., Кирсанова С, Лексина В., Швецова А. и др.
Вопросы управления жилищно-коммунальными хозяйствами v исследовались Бузыревым В., Брячихиным А., Дылевской В., Зотовым В.,
Ряховской А., Симиковым Ю., Черемицким Л. и др.
Однако решения вопросов совершенствования организационно-экономических механизмов управления жилищно-коммунальным хозяйством, по мнению автора, не в полной мере отвечают реальным
5
потребностям населения в предоставлении вовремя
качественных и недорогих жилищно-коммунальных услуг. Этим и обусловлен был выбор темы диссертационного исследования.
Цель исследования состоит в дополнении концептуальных основ совершенствования организационно-экономических механизмов управления жилищно-коммунальным хозяйством, ориентированных на социальные интересы людей.
Для достижения данной цели предполагается решение следующих конкретных задач:
- уточнить содержание, особенности и направления реформирования жилищно-коммунального хозяйства;
- предложить пути совершенствования организационной структуры управления жилищно-коммунальным хозяйством;
- оценить современное состояние и возможности реформирования управления жилищно-коммунальным хозяйством;
- определить направления проведения реинжениринга процесса управления жилищно-коммунальным хозяйством;
- выявить возможности использования целевых инвестиционных программ в повышении результативности управления реформой жилищно-коммунального хозяйства;
- обосновать необходимость создания Единого муниципального расчетного центра как основы повышения эффективности управления информационными и финансовыми потоками в жилищно-коммунальном хозяйстве;
- разработать предложения по совершенствованию нормативной базы развития организационно-экономических механизмов управления жилищно-коммунальными хозяйствами.
Объектом исследования является процесс управления жилищно-коммунальным хозяйством муниципальных образований.
6
Предметом исследования являются управленческие и связанные с ними социальные и институциональные отношения, возникающие в процессе совершенствования организационно-экономических механизмов управления жилищно-коммунальным хозяйством ориентированных на удовлетворение социально значимых потребностей людей.
Теоретической и методологической базой исследования являются труды отечественных и зарубежных авторов, фундаментальные исследования щ в области менеджмента, экономики, теории управления и организации,
прикладные работы по данной проблеме, действующее российское законодательство, нормативные акты и другие официальные документы, регулирующие функционирование и развитие регионов и муниципальных образований Российской Федерации.
Используется совокупность приемов и методов научного познания социально-экономических явлений и процессов: программно-целевого, статистического анализа, а также метод сравнительного анализа и /д экспертных оценок.
В качестве эмпирического материала используются статистические данные Госкомстата РФ, субъектов РФ и муниципальных образований, а также результаты социологических исследований.
Новые научные результаты, полученные лично автором, состоят в том, что найдены и аргументированы новые пути решения важной народнохозяйственной задачи, имеющей существенное значение для совершенствования организационно-экономических механизмов управления жилищно-коммунальным хозяйством.
В частности:
1. Разработаны приоритетные экономические направления реформирования жилищно-коммунального комплекса. К ним относятся:
а) передача права управления жилищной недвижимостью на основе пообъектного управления зданиями и рационального ресурсосбережения потребительским обществам граждан, что обеспечит высвобождение
7
значительных денежных средств для последующих инвестиций в модернизацию коммунального хозяйства и, как следствие, снижение на этой основе себестоимости коммунальных услуг и снижение тарифов на жилищно-коммунальные услуги;
б) замена бюджетных дотаций предприятиям на финансируемые бюджетом инвестиционные программы развития и модернизации коммунального комплекса и жилого фонда;
щ в) установление в законодательном порядке периодов в рамках,
которых тарифы остаются неизменными, и чётких процедур их регулирования, а также включение в тариф прибыли на основании научно обоснованных нормативов, которая направляется на инвестиционные цели, а не образуется как процент от себестоимости;
г) прекращение бюджетного дотирования предприятий жилищного комплекса и оказание адресной социальной помощи семьям с низким достатком путём внедрения персонифицированных социальных счетов. м 2. Определено, что для формирования результативного рынка
жилищно-коммунальных услуг необходимо осуществить внедрение механизма конкурсного отбора бизнес-проектов функционирования и развития жилищно-коммунального хозяйства и введение договорной формы взаимоотношений между всеми участниками сферы жилищно-коммунального хозяйства.
3. Показано, что создание конкурентной среды в сфере управления жилищным фондом между управляющими компаниями ведет к повышению качества жилищно-коммунальных услуг и сокращению затрат на содержание жилищного фонда. Для этого необходимо сформировать
Т институциональную среду, повышающую ответственность органов местного
самоуправления, занимающихся отбором выгодных населению бизнес-проектов функционирования и развития жилищно-коммунального хозяйства, предоставляемых командами профессиональных муниципальных менеджеров на конкурсной и контрактной основе.
f
8
4. Обосновано использование положительного мирового опыта применения механизма «муниципально-частного партнерства» в российских условиях при разработке и реализации целевых инвестиционных программ, направленных на улучшение эксплуатации жилищного фонда и повышение качества жилищно-коммунального обслуживания. В частности: в создании финансовых условий страхования жилого фонда, таким образом, чтобы у собственников жилья через определенный срок амортизации жилья был создан адекватный финансовый фонд для его капитального ремонта либо строительства нового жилья; при формировании корпоративной культуры собственников жилья; гласности проведения мероприятий по реформированию организационно-экономического механизма управления жилищно-коммунальным хозяйством, с максимально широким информированием населения о проводимых мероприятиях.
5. Конкретизированы направления совершенствования организационно-экономических механизмов управления жилищно-коммунальным хозяйством, ориентированных на социальные интересы населения: комплексное целевое проектирование и строительство, которое способствует уменьшению себестоимости строительства при резком улучшении потребительских параметров жилья; создание научно-методической базы для проведения жилищно-коммунальной реформы и для управления жилищно-коммунальным хозяйством с использованием европейского и азиатского опыта; применение новых финансовых схем для уменьшения или полной компенсации для товариществ собственников жилья всех коммунальных платежей; создание качественно иной потребительной стоимости стандартного жилья; создание новых рабочих мест; применение отработанных финансовых схем по созданию ипотечного фонда и источников его финансирования.
6. Предложено принять, в целях расширения институциональной базы совершенствования организационно-экономического механизмов управления
9
жилищно-коммунальным хозяйством, следующие законы: «О сроках установления тарифов на жилищно-коммунальные услуги для населения»; «О публичной отчётности жилищно-коммунальных служб»; «О механизме снижения населению размеров платежей за жилищно-коммунальные услуги при нарушении сроков и качества их предоставления»; «Об административной ответственности за нарушение правил благоустройства в муниципальном образовании»; «Об административных комиссиях щ муниципальных образований»; «О целевом бюджетном фонде по
содержанию жилых домов, находящихся в муниципальной собственности»; «О целевом бюджетном фонде капитального ремонта жилых домов, находящихся в муниципальной собственности».
Практическая значимость исследования заключается в том, что его
результаты доведены до конкретных практических рекомендаций по
совершенствованию механизма управления жилищно-коммунальным
комплексом. Его результаты используются на уровне органов местного
i\ управления.
Материалы диссертационного исследования могут быть использованы в процессе повышения квалификации муниципальных служащих, при разработке учебно-методических материалов, а также при подготовке команд профессиональных муниципальных менеджеров.
Апробация результатов исследования. Результаты работы апробировались в ряде муниципальных образований Ямало-Ненецкого автономного округа. Положения и выводы исследования обсуждены на проблемной группе кафедры общего и специального менеджмента Российской академии государственной службы при Президенте Российской у Федерации. Основные результаты исследования изложены в публикациях
автора.
10
ГЛАВА 1. ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОЕ ХОЗЯЙСТВО КАК ОБЪЕКТ УПРАВЛЕНИЯ
1.1. СОДЕРЖАНИЕ, ОСОБННОСТИ И НАПРАВЛЕНИЯ РЕФОРМИРОВАНИЯ УПРАВЛЕНИЯ ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНЫМ ХОЗЯЙСТВОМ
«К Жилищно-коммунальное хозяйство (ЖКХ) - область народного
хозяйства, включающая строительство, эксплуатацию и реконструкцию жилищного фонда, сооружений и элементов инженерной и социальной инфраструктуры, управление жилищным фондом, его содержание и ремонт1.
Жилищный фонд - совокупность всех жилых помещений независимо от форм собственности, включая жилые дома, специализированные дома (общежития, дома-интернаты для инвалидов, ветеранов и другие), квартиры, жилые служебные помещения и иные жилые помещения. Собственность ,j\ жилищного фонда может быть государственной, муниципальной, частной
(приватизированное жилье), ведомственной (ведомственное жилье), долевой и т.д.
Структура ЖКХ состоит из четырех составных элементов: жилищное хозяйство, ресурсоснабжение (коммунальное хозяйство), благоустройство (дорожно-мостовое хозяйство, озеленение, санитарная очистка, утилизация отходов) и бытовое обслуживание.
Предприятия ЖКХ в силу специфики их деятельности являются на местных рынках естественными монополистами. В экономической теории под естественной монополией понимается такая ситуация на рынке, когда удовлетворение спроса на нем более эффективно в отсутствие конкуренции. Монополия предприятий ЖКХ на рынке определяет необходимость контроля за ценами на предоставляемые ими услуги. В нашей стране это
'« Жилищный кодекс РФ»( ст. 19)
11
осуществляется путем прямого регулирования тарифов жилищно-коммунальных организаций региональной энергетической комиссией, региональными и местными властями2.
Указанные особенности ЖКХ, как важнейшей жизнеобеспечивающей
отрасли муниципального образования необходимо учитывать, как при
разработке предложений по реформированию жилищно-коммунального
хозяйства, так и при принятии отдельных управленческих решений,
•Ш связанных со сферой управления ЖКХ муниципального образования.
В настоящий момент жилищно-коммунальное хозяйство находится в кризисном состоянии. Кризисное состояние ЖКХ обусловлено неэффективной системой управления, высокой дотационностью сферы и неудовлетворительным финансовым положением предприятий сферы ЖКХ. Причинами последнего являются высокие затраты предприятий ЖКХ, отсутствие экономических стимулов для снижения издержек, неразвитость конкурентной среды, высокая степень износа основных фондов, неэффективная работа предприятий и т.д. Содержание комплекса ЖКХ в его нынешнем виде непосильно как для потребителей жилищно-коммунальных услуг, так и для бюджетной сферы.
В последние годы недофинансирование ЖКХ по РФ составляет более 20% объема необходимых средств. Проблема усугубляется огромным объемом накопленной задолженности в жилищно-коммунальной сфере, образовавшейся в первую очередь в результате невыполнения своих обязательств бюджетами всех уровней.
В жилищной сфере отсутствуют конкурентные отношения в сфере
N управления и эксплуатации жилья, поскольку в условиях нестабильного и
у недостаточного финансирования невозможно добиться полноценных
договорных отношений. Монополизм жилищно-коммунальных предприятий,
неразвитость гражданско-правовых механизмов ответственности за
2 Слесарев Д. Сравнительный анализ отечественных и зарубежных коммунальных предприятий// Городское управление. - 2002. - №4. - С. 67-74.
12
количество и качество оказываемых услуг, которое сегодня находится на беспрецедентно низком уровне, не позволяют эффективно защищать интересы потребителей.
Недофинансирование коммунальной сферы обусловливает и отсутствие экономического интереса в создании товариществ собственников жилья (ТСЖ), что в еще большей степени снижает перспективы развития конкуренции.
iBN Отсутствие эффективных и прозрачных процедур формирования и
изменения тарифов обусловливают непривлекательность жилищно-коммунального комплекса для частных инвестиций. Между тем большинство проектов модернизации жилищного фонда и коммунальной инфраструктуры потенциально являются коммерчески выгодными. Создание условий для притока частных инвестиций могло бы кардинально изменить финансовое положение отрасли3.
Одной из основных проблем отрасли является сам механизм бюджетного финансирования жилищно-коммунальной сферы, действующий в настоящее время. Невыполнение бюджетных обязательств из-за сложившего дефицита местных бюджетов крайне отрицательно сказывается на состоянии жилищно-коммунального хозяйства. Повышение процента оплаты населением услуг ЖКХ также не позволяет решить проблемы недофинансирования отрасли. Существуют проблемы, связанные с возмещением выпадающих доходов от предоставления льгот и субсидий по федеральным законам.
До сих пор существует практика использования федеральных средств на цели, весьма далекие от ЖКХ. Существующая система финансирования не позволяет органам государственного управления проконтролировать весь путь продвижения средств, а органам местного самоуправления учитывать
3 Постановление Правительства РФ от 17.11.2001 N 797 «О подпрограмме «Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации» федеральной целевой программы «Жилище» на 2002-2010 годы».
/
13
поступление этих денег при планировании процесса реформы ЖКХ в своих муниципальных образованиях.
На основании вышеизложенного можно констатировать, что сегодня управление ЖКХ находится в кризисном состоянии. Автор считает, что проблемы ЖКХ находятся, прежде всего, внутри него самого и практически не зависят от внешних факторов - курса доллара, цен на нефть, конъюнктуры финансовых рынков, руководителей и начальников ЖКХ, города, Государственной Думы или Президента. Главная задача - понять, в чем эта внутренняя причина заключается, в чем ошибка, не дающая ЖКХ нормально функционировать и развиваться. Очевидным является тот факт, что одной из таких ошибок является несовершенный механизм управления финансированием ЖКХ на уровне муниципального образования. Существующие схемы финансирования не только сдерживают проведение реформы ЖКХ, но серьезно усложняют функционирование предприятий ЖКХ.
Проведенный анализ основных нормативно-правовых актов, посвященных реформированию ЖКХ, позволяет сформулировать общие положения проводимой реформы. Основными целями реформы жилищно-коммунального хозяйства являются: обеспечение качественных условий проживания населения, снижение издержек производителей и тарифов,
*
обеспечение безубыточного финансирования с одновременным смягчением последствий для населения. К основным способам достижения указанных целей относятся:
1) совершенствование системы управления, эксплуатации и контроля в жилищно-коммунальном хозяйстве;
2) переход на договорные отношения, развитие конкурентной среды в сфере ЖКХ, предоставление потребителям возможности влиять на объем и качество потребляемых услуг;
3) совершенствование системы оплаты жилья и коммунальных услуг и системы финансирования отрасли;
V
14
4) совершенствование системы адресной социальной защиты населения4;
Концепция реформирования системы финансирования ЖКХ в РФ базируется на принципах обеспечения самофинансирования организаций ЖКХ, экономической обоснованности тарифов, совершенствования финансовых расчетов и схем финансирования ЖКХ, привлечения инвестиций на развитие и модернизацию объектов ЖКХ.
Системный подход позволяет рассмотреть сферу ЖКХ, как совокупность взаимосвязанных элементов системы, которые необходимо реформировать вместе.
Россиянам предлагается организовываться в товарищества собственников жилья с тем, чтобы защищать интересы входящих в них людей при заключении договоров с предприятиями ЖКХ. Предприятия ЖКХ в свою очередь должны быть приватизированы, а сам жилищный фонд передан в управление управляющим компаниям (Ст. 135 «ЖК»).
В результате таких изменений, по мнению разработчиков концепции реформирования ЖКХ, возникнет конкуренция на рынке жилищно-коммунальных услуг, которая сделает равноправными их потребителей и производителей, и будет способствовать снижению тарифов на ЖКХ услуги. А реализация принципа безубыточности в сфере ЖКХ в рамках данного подхода предполагает введение 100-процентной оплаты услуг ЖКХ, за исключением так называемых нуждающихся категорий и пользователей социальных льгот (ст. 159 «ЖК»).
Основной задачей реформирования системы ЖКХ является повышение эффективности управления этой отрасли экономики и главный резерв здесь - отнюдь не бесконтрольное повышение платы за коммунальные услуги. Поэтому необходима скорейшая модернизация всей инфраструктуры ЖКХ
4 Указ Президента РФ от 28.04.97 N 425 (в ред. 27.05.97г.) «О реформе жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации».
15
на базе системного подхода с одновременной оптимизацией
механизма управления финансированием отрасли.
По мнению автора, совершенствование механизма управления ЖКХ должно основываться на следующих основных положениях: включение населения в собственность жилищно-коммунальной сферы; демонополизация обслуживания муниципального жилищного фонда и формирование рынка услуг посредством проведения конкурсов среди профессиональных команд муниципальных менеджеров за право управления жилищно-коммунальной собственностью населения.
В рамках данного подхода необходимо разрешить проблемы между субъектом жилищной собственности и ее пользователем. Не решился этот вопрос только приватизацией жилья. Население не чувствует себя собственником, понимая, что приватизирована лишь квартира, а все остальное находится в совместной собственности с иными субъектами, владеющими прочими элементами зданий. Огромную роль в повышении качества предоставляемых услуг ЖКХ играет личная заинтересованность в содержании жилищного фонда. Создание товариществ собственников жилья (в дальнейшем ТСЖ) позволит повысить личную заинтересованность жильца в качественном содержании не только своей квартиры, но и мест общего пользования, оборудования и т.д. С другой стороны, повысятся требования граждан к организациям, предоставляющим жилищно-коммунальные услуги, т.к. эффективность и направление вложения средств будет определяться уже самими собственниками. Органы местного самоуправления в этой связи должны всячески содействовать созданию ТСЖ, оказывая при этом всестороннюю юридическую и экономическую поддержку. Однако важно понимать, что на данном этапе число и эффективность ТСЖ ограничивается в силу инертности большинства жильцов.
Практика регионов России показала, что создание конкурентной среды в сфере управления жилищным фондом между управляющими компаниями
16
ведет к повышению качества жилищно-коммунальных услуг и сокращению затрат на содержание жилищного фонда.
Задачи по развитию жилищно-коммунальной инфраструктуры в условиях рыночных отношений отражены также в программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003-2005 годы)5. Ключевыми из них в области реформирования финансов ЖКХ являются:
1) обеспечение финансовой стабилизации ЖКХ;
2) формирование рыночных механизмов функционирования жилищно-коммунального комплекса и создание условий для привлечения инвестиций в жилищно-коммунальный комплекс.
В рамках решения указанных задач предполагается реализация следующих мероприятий:
1) проведение инвентаризации, реструктуризации и ликвидации задолженности жилищно-коммунальных предприятий;
2) обеспечение достаточного и стабильного финансирования жилищно-коммунального хозяйства;
3) демонополизация услуг и развитие конкуренции в сфере жилищно-коммунального хозяйства, переход к обязательному конкурсному отбору поставщиков;
4) переход к системе договорной системе отношений в отрасли ЖКХ, обеспечивающей повышение качества и надежности предоставляемых населению услуг;
5) отделение выполнения функций собственника жилищного фонда от управления и обслуживания фонда в муниципальном секторе;
6) доведение тарифов на ЖКХ услуги до экономически обоснованного уровня с одновременным принятием мер по значительному снижению издержек предприятий ЖКХ;
5 Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003-2005 годы).
17
7) переход от прямых дотаций производителям жилищно-коммунальных услуг к системе адресных субсидий населению на оплату жилья и коммунальных услуг с использованием системы персонифицированных социальных счетов;
8) разграничение полномочий между различными уровнями власти в вопросах регулирования оплаты жилья и коммунальных услуг, упорядочение предоставления льгот;
9) разработка механизмов привлечения заемных средств на модернизацию и развитие коммунальной инфраструктуры.
Таким образом, мы видим, что одной из важнейших составляющих реформирования системы управления ЖКХ является совершенствование механизма финансирования отрасли. Новая система экономических отношений в ЖКХ предполагает принципиальное изменение функций ее участников, механизмов их взаимодействия, оптимизацию финансовых потоков и всей системы управления финансированием жилищно- коммунальных предприятий.
Основной идеей экономической реформы жилищно-коммунального хозяйства является передача права распоряжения всеми бюджетными ресурсами, выделяемыми на дотации отрасли и в форме субсидий, от коммунальных предприятий непосредственно гражданам. В рамках системы персонифицированных социальных счетов граждан будут объединены все виды финансовой помощи государства, включая оплату жилья и коммунальных услуг (жилищные субсидии и льготы). Главными участниками экономических отношений в жилищно-коммунальном хозяйстве, таким образом, станут жилищно-коммунальные предприятия и непосредственные потребители их услуг - граждане, а бюджетные средства будут переориентированы на предоставление адресной целевой помощи непосредственно гражданам.
Предполагается также изменение системы финансирования мероприятий по модернизации и развитию жилищно-коммунального |
