ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Правовое регулирование организации государственной власти в Российской Федерации, входящих в ее состав субъектов сталкивается со многими проблемами, к числу которых можно отнести и отсутствие необходимых по Конституции РФ процедур, и наличие пробелов в конституционном законодательстве, и дисбаланс отношений между федеральной законодательной, президентской и исполнительной властями, и рецидивы регионального сепаратизма, при которых отрицается верховенство Конституции и федерального законодательства на территории отдельных субъектов Федерации, наконец, зачастую непрофессиональная законодательная деятельность субъектов РФ.
Многие современные проблемы организации государственной власти в субъектах РФ обусловлены сложностями, связанными с глубокими преобразованиями государственного устройства страны, в том числе и переходом от формальной федерации к фактической, распространением федеративных отношений на всю территорию государства - реформ, приведших к созданию двухуровневой модели организации государственной власти, при которой последняя реализуется как в Российской Федерации в целом, путем референдума, выборов, функционирования системы федеральных государственных институтов, так и в субъектах Федерации с использованием форм прямого народовластия, а также посредством деятельности образуемых субъектами РФ органов государственной власти. В этой связи представляет особую актуальность исследование проблем взаимоотношений России и субъектов Федерации, правового положения субъектов РФ, разграничения компетенции между центром и регионами, конституционно-правового статуса органов, осуществляющих государственную власть в субъектах РФ.
Весьма остро стоят эти вопросы применительно к краям и областям, которые обрели статус субъектов Федерации только в начале 90-х годов ХХ века, нашедший отражение в Конституции России и принятых в развитие ее положений уставах. В отличие от республик в составе РФ названные субъекты не имели традиций участия в федеративных отношениях с центром, опыта правотворческой деятельности и создания собственного государственного механизма. Оказал влияние на организацию государственной власти в рассматриваемых субъектах РФ и дифференцированный подход федерального центра к регулированию статуса их государственных органов, выразившийся в издании Президентом РФ, в условиях отсутствия федерального закона, предусмотренного ч. 1 ст. 77 Конституции РФ, ряда указов, установивших достаточно жесткие критерии организации и деятельности краевых и областных государственных институтов, а в отношении республиканских органов - имевших рекомендательный характер. Поэтому проблемы конституционно-правового статуса органов государственной власти краев и областей как субъектов РФ нуждаются в глубоком анализе и обобщении.
Амурская область является субъектом Российской Федерации, в котором в настоящее время в основном уже сложилась система законодательных и исполнительных органов государственной власти. Вместе с тем правовое регулирование организации и деятельности ее государственных органов имеет немало проблем и трудностей, анализ и устранение которых может оказаться полезным и другим субъектам РФ.
Требует внимания и проблема приведения в соответствие нормативных правовых актов Амурской области с Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ»1, который установил новые подходы к регулированию региональных государственных органов, механизмы ответственности органов государственной власти субъектов РФ2 .
Именно этим обусловлен выбор объекта исследования - органов государственной власти субъекта Российской Федерации (на примере Амурской области).
Степень разработанности темы. Исследование проблемы правового статуса органов государственной власти является одной из составляющих предмета науки конституционного права.
Реформирование государственного устройства России, осуществляемое в течение последнего десятилетия, способствовало появлению работ, содержащих анализ проблем российского федерализма. Особенностям российского федерализма, проблемам природы федерации в России, вопросам конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации, анализу разграничения компетенции между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации посвящают свои исследования С.А. Авакьян, М.В. Баглай, П.Н. Бирюков, Н.М. Добрынин, В.Г. Ермаков, Д.Л. Златопольский, В.В. Иванов, И.П. Ильинский, Л.М. Карапетян, А.В. Киселева, Д.А. Ковачев, А.Е. Козлов, Б.С. Крылов, О.Е. Кутафин, В.И. Лысенко, В.Н. Лысенко, С.В. Нарутто, Е.Е. Никитина, Н.А. Михалева, В.В. Пустогаров, В.А. Ржевский, О.Г. Румянцев, Т.С. Румянцева, М.С. Саликов, В.Н. Синюков, Б.С. Страшун, В.И. Ульянов, И.А. Умнова, Л.В. Четверикова, В.И. Чехарина, В.Е. Чиркин, С.М. Шахрай, Б.С. Эбзеев и др.
Вопросы организации и деятельности органов государственной власти рассматриваются в трудах С.А. Авакьяна, Г.Н. Андреевой, И.Л. Бачило, Д.Н. Бахраха, К.С. Бельского, С.В. Боботова, Н.А. Богдановой, П.Т. Василенкова, Б.Н. Габричидзе, А.В. Городецкого, Д.Л. Златопольского, М.Г. Кириченко, Ю.М. Козлова, О.Е. Кутафина, Б.М. Лазарева, М.Н. Марченко, А.А. Мишина, Ю.И. Скуратова, Г.Н. Чеботарева, М.А. Шафира и др.
Проблемы правового регулирования статуса и функционирования органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации исследуются в работах С.А. Авакьяна, З.А. Алиевой, С.М. Бекетовой, А.М. Букина, И.В. Гранкина, В.Н. Лысенко, В.А. Максимова, А.Ф. Малого, И.А. Полянского, Б.М. Скрынникова и др.
Становление и развитие российской избирательной системы, избирательного права, в т.ч. выборы в органы государственной власти субъектов Российской Федерации рассматриваются в трудах С.А. Авакьяна, В.И. Васильева, А.А. Вешнякова, А.В. Зиновьева, А.В. Иванченко, С.Д. Князева, М.С. Матейковича, В.И. Платова, А.Е. Постникова, М.В. Титова и ДР-
1 См.: Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» //Российская газета. - 1999. - 19 октября.
2 См.: Федеральный закон от 29 июля 2000 г. № 106-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». //Собрание законодательства РФ. - 2000. - № 31. - Ст. 3205.
4
4
Вопросам нормотворческой деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации посвящают свои исследования А.И. Абрамова, Н.А. Боброва, Р.Ф. Васильев, А.В. Зиновьев, М.Н. Игнатьева, В.А. Купин, П.М. Курдюк, В.Н. Лысенко, В.В. Михайлов, Е.Е. Никитина, В.Н. Петухов, Т.Н. Рахманина, М.С. Студеникина, Ю.А. Тихомиров, И.А. Умнова и др.
Правовое положение депутатов органов законодательной власти субъектов Российской Федерации анализируется в трудах С.А. Авакьяна, А.А. Алейник, М.В. Баглая, С.М. Бекетовой, Н.В. Витрука, А.В. Зиновьева, А.Л. Кононова, Т.Г. Морщаковой, Б.М. Скрынни-кова и др.
К исследованию вопросов конституционно-правового статуса органов конституционного контроля субъектов Российской Федерации обращаются С.А. Авакьян, Ю.В. Гаврюсов, Р.И. Карамуллин, М.И. Клеандров, В.А. Кряжков, Л.В. Лазарев, М.А. Митюков, С.Э. Несмеянова, Ж.И. Овсепян, Ю.С. Пилипенко и др.
Несмотря на то, что в течение ряда последних лет появились работы, касающиеся организации государственной власти в субъектах Российской Федерации, комплексного анализа проблем конституционно-правового статуса органов государственной власти Амурской области предпринято не было. Из научных работ, затрагивающих проблематику деятельности государственных органов Амурской области, заслуживают внимания труды Е.В. Буяно-ва3 и Н.В. Кононковой4. Однако названные исследования, выполненные в русле методологии исторической науки, практически не затрагивают конституционно-правовые аспекты организации и деятельности государственных органов области, что во многом и предопределило выбор темы настоящей диссертации.
В последние годы появились и комплексные монографические исследования проблем организации государственной власти в субъектах РФ. Так, в 1999 году была защищена докторская диссертация и издана монография Д.Л. Суркова «Законодательная и исполнительная власть субъектов Российской Федерации»5 , в которой автор указал, что его исследование «ограничено рамками организации государственной власти тех субъектов Российского государства, которые конституционно определяются как края, области, автономные округа, автономная область, города федерального значения»6. Проблемам организации законодательной и исполнительной власти в субъектах Российской Федерации посвятил свое исследование В.А. Лебедев7. Важной особенностью приведенной работы является то, что автор не ограничился анализом вопросов статуса и деятельности государственных органов какого-либо субъекта Федерации или их вида, а попытался провести комплексное исследование. Тем не менее, ни в работах Д.Л. Суркова, ни в трудах В.А. Лебедева опыт правового регулирования организации власти в Амурской области не использовался.
3 См.: Буянов Е.В. Государственное строительство на юге Дальнего Востока России в 1990-1997 гг. -Благовещенск, 1998.
См.: Кононкова Н.В. Международные политические связи Амурской области с сопредельными территориями КНР //Вестник Амурского государственного университета.-1997.- № 2. - С. 18-20.
5 См.: Сурков Д.Л. Законодательная и исполнительная власть субъектов Российской Федерации (Сравнительно-правовое исследование). - Иркутск, 1999.
6 Указ. соч., С. 6.
7 См.: Лебедев В.А. Проблемы организации законодательной и исполнительной власти в субъектах Российской Федерации. - М., 2000.
5
5
С учетом сказанного недостаточная научная разработка проблем конституционно-правового статуса органов государственной власти Амурской области оказала влияние на выбор темы в качестве предмета диссертационного исследования.
Цели и задачи исследования. Анализ опыта правового регулирования организации системы органов государственной власти в субъекте Российской Федерации - Амурской области является главной целью диссертации, что детерминирует постановку следующих задач:
1) выявить особенности конституционно-правового статуса Амурской области как субъекта Российской Федерации и их влияние на организацию государственной власти в регионе;
2) проанализировать законодательство об органах государственной власти Амурской области, его федеральный и региональный компоненты;
3) рассмотреть разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и Амурской области как основу для определения компетенции органов государственной власти Амурской области;
4) вскрыть проблемы правового регулирования выборов в органы государственной власти Амурской области, регламентации прекращения ими исполнения полномочий;
5) провести анализ компетенции органов государственной власти Амурской области;
6) раскрыть особенности правового статуса депутатов Амурского областного Совета народных депутатов;
7) определить проблемы законодательного процесса в Амурской области, нормотворческой деятельности администрации области и найти пути их решения;
8) разработать предложения по оптимизации правового регулирования организации и деятельности органов государственной власти Амурской области.
Научная новизна диссертационного исследования обусловлена его целью и заключается в том, что диссертация представляет собой первую попытку анализа организации государственной власти в субъекте Российской Федерации - Амурской области. Впервые в научный оборот вводится государственно-правовое законодательство Амурской области, нормативные правовые акты, закрепляющие правовое положение органов государственной власти области.
Основные положения, выносимые на защиту.
1. Закрепленное федеральной Конституцией и Уставом области правовое положение Амурской области как равноправного субъекта Федерации включает ряд элементов, свидетельствующих об обретении областью положения государственно-территориального образования в составе РФ, что обусловливает право на строительство собственной системы органов государственной власти.
2. Законодательство об органах государственной власти Амурской области, включающее федеральные и областные нормативные правовые акты, имеет ряд недостатков:
1) пробелы, связанные в первую очередь с отсутствием вплоть до осени 1999 г. предусмотренного ч. 1 ст. 77 Конституции РФ федерального закона;
2) противоречия между актами федерального и областного законодательства, а также между актами областного законодательства;
3) невысокий юридический уровень актов областного законодательства, вытекающий из отсутствия опыта нормотворческой деятельности Амурской области, нехватки должным образом подготовленных юридических кадров.
6
6
3. Анализ источников разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти Амурской области позволяет констатировать традиционность договорного процесса между Россией и Амурской областью. Договор РФ и Амурской области уточняет предметы ведения и полномочия сторон по ст. 72 Конституции РФ, не ставя при этом область в привилегированное положение по отношению к другим субъектам РФ. Разграничение предметов ведения и полномочий между РФ и Амурской областью обусловливает и компетенцию органов государственной власти Амурской области, которая реализуется в сфере совместного ведения РФ и области, а также за пределами полномочий Федерации.
4. Правовое регулирование формирования Амурского областного Совета и прекращения его полномочий, являясь во многом типичным, характерным и для других субъектов Федерации, требует совершенствования, прежде всего с точки зрения приведения в соответствие законодательства области Федеральному закону об органах государственной власти субъектов РФ, ликвидации внутренних противоречий между Уставом и актами текущего законодательства области.
5. Компетенция Амурского областного Совета народных депутатов обусловлена предметами ведения и полномочиями области как субъекта РФ, а также спецификой правового положения областного Совета как законодательного (представительного) органа государственной власти. Закрепление в основном Законе Амурской области компетенции областного Совета требует совершенствования по следующим направлениям:
1) приведения в соответствие с положениями Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»;
2) необходимости наделения данного органа исключительным правом на принятие законов в рамках компетенции области;
3) корректировки полномочий в сфере организации работы областного Совета, что связано, прежде всего, с устранением противоречия с Конституцией РФ, уточнением вида нормативного правового акта об Аппарате областного Совета;
4) сохранения контрольных полномочий, выступающих как «сдержки и противовесы», прежде всего, в отношении администрации области;
5) исключения из Устава полномочий Совета, непосредственно вытекающих из компетенции области как субъекта РФ (установление порядка управления и распоряжения областной собственностью и др.).
6. Несовершенство законодательного процесса в Амурской области, выражающееся, прежде всего, в противоречиях в определении субъектов права законодательной инициативы, во многом обусловлено отсутствием традиции и элементарного опыта законотворческой деятельности. Оптимизация же самой законодательной процедуры принятия областных законов будет способствовать совершенствованию всего законодательства Амурской области.
7. Осуществляемое нормами законодательства Амурской области правовое регулирование формирования и прекращения полномочий органа исполнительной власти Амурской области, имеющее противоречия с федеральными нормативными правовыми актами, характеризуется:
1) выборами как формой наделения гражданина властными полномочиями главы администрации;
7
7
2) правом главы администрации самостоятельно без участия законодательного органа формировать администрацию;
3) отсутствием реального влияния законодательного органа на досрочное прекращение полномочий администрации и ее должностных лиц.
8. Исследование системы и компетенции органов исполнительной власти Амурской области приводит к выводу о том, что их правовое регулирование нуждается в определенных корректировках, связанных с ликвидацией несовершенств периода становления региональных властных институтов в РФ, обусловленных, в том числе, и отсутствием до осени 1999 года Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ». Глава администрации по законодательству Амурской области является высшим должностным лицом органа исполнительной власти области, хотя ряд выполняемых им полномочий не вполне вписываются в содержание понятия «исполнительная власть» (например, представительские функции по отношению к федеральным органам государственной власти и во взаимоотношениях с другими субъектами РФ). Развитие института главы администрации Амурской области с момента принятия Устава свидетельствует о повышении его статуса, наделении его все большими полномочиями. Следующим шагом в этой эволюции должно стать введение в области поста губернатора - главы области, являющегося одновременно руководителем органа исполнительной власти. Нуждается в оптимизации также система областного исполнительного органа, где необходимо уточнить статус структурных подразделений администрации, их компетенцию.
9. Регулирование нормотворческой деятельности органа исполнительной власти Амурской имеет недостатки, выражающиеся в противоречиях между Уставом области и нормативными актами администрации в определении разновидностей правовых актов, издаваемых администрацией, их наименования и юридической природы.
Методологической основой диссертационного исследования является принцип системного анализа правового регулирования организации государственной власти в субъектах Российской Федерации. При изучении правовых норм диссертант стремился применить методы диалектического познания. В диссертации исследуются проблемы современного российского федерализма и их влияние на организацию государственной власти в субъектах Федерации, анализируется состояние законодательства об органах государственной власти субъектов РФ, последовательно рассматриваются вопросы конституционно-правового статуса законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ (на примере Амурской области).
Из частно-научных методов исследования применялись формально-юридический, ис-торико-правовой, сравнительно-правовой, системно-структурный, социологический и другие способы научного познания. Формально-юридический метод нацелен на исследование «догмы права». С его помощью осуществляется моделирование и анализ правовых норм, их толкование, систематизация и классификация. Использование историко-правового метода исследования помогает уяснить конкретно-историческую обстановку принятия нормативно-правового акта, выявить и произвести анализ его альтернативных проектов. В диссертации названный метод научного познания применяется при изучении развития законодательства об органах государственной власти Амурской области. Сравнительно-правовой метод базируется на сопоставительном анализе различных правовых систем, институтов, норм с целью
8
уяснения сходства и различия между ними. Использование в данной работе сравнительно-правового метода нацелено на определение общего и особенного в регулировании общественных отношений в сфере организации и осуществления государственной власти в Амурской области и иных субъектах Российской Федерации, выявление общих закономерностей правового регулирования в этой сфере. Применение метода системно-структурного анализа обусловлено системностью права в целом, а также составляющих его институтов и норм8 .
Теоретической базой исследования стали труды современных российских ученых-юристов, затрагивающих проблемы федерализма, организации и деятельности органов государственной власти.
Нормативную базу исследования составили Конституция Российской Федерации и федеральное законодательство, устав и законодательство Амурской области, а также правовые акты других субъектов Российской Федерации (по состоянию на 1 декабря 2000 года) .
Практическая значимость исследования заключается в том, что содержащиеся в диссертации выводы и предложения могут быть учтены в процессе дальнейшей работы по совершенствованию законодательства об органах государственной власти как Амурской области, так и других субъектов Федерации. Положения диссертации также могут быть использованы в процессе преподавания курса конституционного (государственного) права Российской Федерации, проведении спецкурсов.
Апробация результатов исследования.
В процессе подготовки положения диссертации обсуждались на кафедре конституционного права Московского государственного университета им. М.В. Ломоносова, кафедре конституционного права Амурского государственного университета.
Основные теоретические и практические положения работы отражены в публикациях, подготовленных автором.
Материалы диссертационного исследования использовались в процессе преподавания конституционного (государственного) права РФ, а также спецкурса, посвященного проблемам конституционно-правового статуса Амурской области и организации государственной власти в ней, для студентов юридического факультета Амурского государственного университета.
Структура диссертации обусловлена основными задачами исследования и состоит из введения, трех глав, включающих десять параграфов, заключения, а также списка источников и литературы.
СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы, избранной для исследования, рассматривается степень ее разработанности, определяются цели, задачи работы, ее методологическая основа, показывается научная новизна и практическая значимость диссертации.
В первой главе - «Конституционно-правовые основы организации государственной власти в Амурской области» проводится исследование конституционно-правового статуса
8 По мнению М.И. Байтина, «данный метод исходит из того, что: 1) система представляет собой целостный комплекс взаимосвязанных элементов; 2) она образует единство со средой; 3) как правило, любая исследуемая система представляет собой элемент системы более высокого порядка; 4) элементы исследуемой системы, в свою очередь, обычно, выступают как системы более низкого порядка». См.: Теория государства и права. Курс лекций /Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. М., 1997. С.27.
9
9
Амурской области (§ 1); анализируется законодательство об органах государственной власти Амурской области (§ 2); рассматриваются проблемы разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти Амурской области (§ 3).
Реформирование государственного механизма современной России, осуществляемое с конца 80-х гг. ХХ века, имело в качестве составляющей создание двухуровневой модели организации государственной власти, при которой последняя реализуется как в Российской Федерации в целом, путем референдума, выборов, функционирования системы федеральных государственных институтов, так и в субъектах Федерации с использованием форм прямого народовластия, а также посредством деятельности образуемых субъектами РФ органов государственной власти. Подобная формула Российской государственности обусловлена глубокими изменениями, произошедшими в государственном устройстве страны, прежде всего -переходом от формальной федерации к фактической, распространением федеративных отношений на всю территорию государства.
В этой связи, нам представляется целесообразным, приступая к анализу системы органов государственной власти субъекта Российской Федерации (на примере Амурской области), обратиться к исследованию проблем конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации, что предопределяет постановку следующих задач, решаемых нами в первом параграфе настоящей главы диссертационной работы: во-первых, проанализировать проведение принципа равноправия субъектов Российской Федерации по Конституции России 1993 года; во-вторых, определить основные элементы конституционно-правового статуса Амурской области как субъекта Российской Федерации.
Действующая Конституция Российской Федерации, провозглашая в ч. 1 ст. 1 федеративную форму государственного устройства, определяет в ст. 5 принципы российского федерализма. Следует подчеркнуть, что исходя из смысла ч. 2 ст. 16 Основного Закона, никакие его положения не должны противоречить нормам первой главы Конституции. Отсюда вытекает требование соответствия закрепленным в Конституции принципам федерализма всех конституционно-правовых норм, регулирующих отношения по поводу государственного устройства и осуществления государственной власти.
Часть 1 статьи 5 определяет разновидности субъектов РФ - республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа. В современной российской науке конституционного права, учитывая наличие трех договоров, составивших в совокупности Федеративный договор, субъекты Федерации зачастую подразделяют на три группы: государства, государственно-территориальные образования и национально-государственные образования9 . В соответствии с этой градацией Амурская область представляет собой государственно-территориальное образование - субъект Российской Федерации.
Среди других закрепленных в Конституции принципов федеративного устройства, в том числе - государственной целостности, единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения и полномочий, равноправия и самоопределения народов -
9 См., например: Государственное право Российской Федерации. Учебник /Под ред. О.Е. Кутафина. -М., 1996, С. 113; Ильинский И.П., Крылов Б.С, Михалева Н.А. Новое федеративное устройство России. //Государство и право. - 1992. - № 11. - С. 32.
10
особо следует отметить принцип равноправия субъектов РФ. При этом в ч. 1 ст. 5 подчеркивается то, что РФ состоит из равноправных субъектов, а ч. 4 ст. 5 определяет равноправие субъектов во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. Как отмечает И.А. Умнова, характеризуя рассматриваемый принцип российского федерализма: «Суть новой конституционной формулы федеративного устройства выразилась в попытке минимизации различий в статусе субъектов Федерации, исходя из общего принципа равно-
10 г\
правия с сохранением при этом их прежней государственно-правовой природы»10 . Однако указанная основа государственного устройства России реализована весьма непоследовательно, что позволяет определить нашу федерацию в качестве асимметричной11 . На наш взгляд, отмеченная непоследовательность принципа равноправия субъектов РФ объясняется наличием как признаков, свидетельствующих о его реальности, так и черт, которые обуславливают асимметричность федерации. Равноправие субъектов РФ проявляется в распространении положений ст. 72 Конституции на всех субъектов, в равном представительстве органов государственной власти субъектов РФ в Совете Федерации, в равных возможностях участия в федеральном законодательном процессе, процессе принятия конституционных поправок и т. д. С другой стороны, в Основном Законе РФ имеются положения, которые не вполне адекватны принципу равноправия субъектов Федерации, в их числе: провозглашение республик в составе РФ государствами, имеющими свои конституции, право устанавливать республиканское гражданство, республиканский государственный язык, специфика правового положения автономных округов (тех, которые входят в состав других субъектов РФ), а также возможность заключения между РФ и субъектом Федерации индивидуального договора о разграничении предметов ведения и полномочий. Здесь же следует отметить и положение ст. 66 Конституции, в соответствии с которым статус субъекта изменяется в порядке, определенном федеральным конституционным законом. Исходя из принципа равноправия субъектов, нелогично на уровне второго вслед за Конституцией России вида правовых актов12 определять процедуру изменения статуса субъекта. Для чего вообще изменять статус субъекта, если все субъекты равноправны? Как доказательство непоследовательности проведения принципа равноправия субъектов РФ, учитывая проблематику нашего исследования, приве-
10 Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. - М., 1998, С. 143.
11 Об асимметричности федерации в России см.: Чиркин В.Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. - М., 1998; Чиркин В.Е. Модели современного федерализма: сравнительный анализ. //Государство и право. - 1994. - № 8-9; Умнова И.А. Указ. соч.; Эбзеев Б.С., Карапетян Л.М. Российский федерализм: равноправие и асимметрия конституционного статуса субъектов. //Государство и право. - 1995. - № 3; Румянцев О.Г. Основы конституционного строя России (понятие, содержание, вопросы становления). - М., 1994; Лысенко В.Н. Развитие федерации и Конституция России. (Конституционные изменения как назревшая потребность развития федеративных отношений). //Государство и право. - 1997. - № 8; Золотарева М.В. Асимметрия в федеративном устройстве России. // Вестник Московского университета. Серия 11. Право. - 1999. - № 1; Асимметричность Федерации. /Под ред. А.А. Захарова. - М., 1997.
В настоящем диссертационном исследовании автор придерживается определения Р.Ф. Васильева, понимающего под правовым актом «...волеизъявление управомоченного субъекта права, регулирующее общественные отношения путем установления (изменения, отмены, изменения сферы действия) правовых норм, а также установления (изменения, прекращения) конкретных правоотношений, результаты которого в виде велений, обращений, соглашений и т.п. в установленных законом случаях фиксируются в документальной форме (в акте-документе)». См.: Васильев Р.Ф. О понятии правового акта. //Вестник Московского университета. Серия 11. Право. - 1998. - № 5. - С. 25.
11
дем положение ст. 77 Конституции России, устанавливающее право субъекта Федерации самостоятельно определять свою систему органов законодательной и исполнительной власти в соответствии с основами конституционного строя и нормами специального федерального закона. По мнению И.А. Умновой, это - одна из новелл конституционной модели, призванная обеспечить равноправие субъектов РФ13 . Однако в период «поэтапной конституционной реформы» Президентом РФ была издана серия Указов, в которых достаточно жестко определялась система органов государственной власти субъектов РФ, за исключением республик. Последним лишь рекомендовалось строить свою систему органов государственной власти в соответствии с нормативными правовыми актами главы государства.
Статус субъектов РФ определен в Конституции РФ и учредительных актах субъектов РФ - конституциях и уставах. Таким образом, правовой статус Амурской области определяется Конституцией РФ и Уставом (основным Законом) Амурской области. Факт нахождения Амурской области в составе РФ закреплен в ч. 1 ст. 65 Конституции РФ и ч. 1 ст. 1 Устава Амурской области, указывающей, что Амурская область является субъектом РФ, входящим в состав РФ.
При характеристике статуса Амурской области автор выделяет и последовательно анализирует следующие его элементы: ограниченно учредительный характер государственной власти, территорию, законодательство, систему органов государственной власти, представительство субъекта в федеральных институтах, ответственность субъекта Федерации, экономическую основу государственной власти области, ограниченную международную правосубъектность, государственную символику.
В связи с введением института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, Амурская область стала составной частью Дальневосточного федерального округа с центром в г. Хабаровске14. Думается, что в результате подобного преобразования ни Амурская область, ни другие субъекты не утратили своего конституционного статуса, поскольку функции и задачи полномочного представителя направлены на реализацию компетенции Президента как главы государства. Деятельность полномочного представителя не подменяет функционирования органов государственной власти субъекта РФ. Это - шаг в сторону укрепления российской государственности, а не реформа конституционно установленного государственного устройства России.
Закрепленное федеральной Конституцией и Уставом области правовое положение Амурской области как равноправного субъекта РФ включает ряд элементов, свидетельствующих об обретении областью положения государственно-территориального образования в составе РФ, что обуславливает право на строительство собственной системы органов госу-
13 Умнова И.А. Указ. соч., С. 146.
14 См.: Указ Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 843 (ред. от 9 сентября 2000 г.) «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе». //Собрание законодательства РФ. - 2000. - № 20. - Ст. 2112; - № 38. - Ст. 3781. Следует отметить, что в связи с учреждением рассматриваемого института изменяется статус территориальных структур федеральных органов исполнительной власти. См.: Постановление Правительства РФ от 12 августа 2000 г. № 592 «О взаимодействии Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах и схеме размещения территориальных органов федеральных органов исполнительной власти». //Собрание законодательства РФ. - 2000. - № 34. - Ст. 3473.
12
дарственной власти, статус которых раскрывается во 2 и 3 главах настоящего диссертационного исследования.
Второй параграф рассматриваемой главы диссертации посвящен исследованию нормативных правовых актов, образующих законодательство об органах государственной власти Амурской области, которое включает как акты федеральных органов государственной власти, так нормативно-правовые акты государственных органов Амурской области. В качестве задач, решаемых нами в данном параграфе, мы выделяем: во-первых, анализ федерального компонента законодательства об органах государственной власти субъектов Российской Федерации, исследование роли Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов и иных федеральных правовых актов в регулировании рассматриваемых правоотношений; во-вторых, выяснение характера действующего амурского законодательства об органах государственной власти, выявление пробелов и недостатков, а также определение путей его совершенствования.
На уровне российской Конституции закреплены основы организации государственной власти в субъектах РФ. Согласно ч. 1 ст. 77 этого правового акта, система органов государственной власти субъекта РФ устанавливается им самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя и общими принципами организации представительных и исполнительных органов, установленными федеральным законом. Тем самым, самостоятельность субъектов в строительстве собственного государственного механизма ограничивается, во-первых, основами конституционного строя; во-вторых, общими принципами организации органов государственной власти субъектов, закрепленными в федеральном законе.
19 октября 1999 г. вступил в силу основной для федерального уровня правового регулирования положения региональных органов государственной власти Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее - Закон об органах государственной власти субъектов РФ) . Нормы указанного Закона установили основы правового положения органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ, закрепили федеральные стандарты их статуса. В Законе определены принципы деятельности органов государственной власти субъектов РФ; их система; основы статуса, формирования, компетенции и прекращения исполнения полномочий органов государственной власти.
19 июля 2000 года по инициативе Президента РФ Государственная Дума приняла Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» (далее - поправки к Закону об органах государственной власти субъектов РФ)15 , который установил основания и меры конституционной ответственности органов государственной власти субъектов РФ.
Поправки к Закону об органах государственной власти субъектов РФ существенно расширили меры конституционной ответственности региональных властных институтов, отнеся к их числу: предупреждение законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации (ст. 9); его роспуск (ст. 9); предупрежде-
См.: Федеральный закон от 29 июля 2000 г. № 106-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». //Российская газета. -2000. - 1 августа.
13
ние высшему должностному лицу субъекта РФ (ст. 291); его временное отстранение от должности (ст. 29 ); отрешение от должности высшего должностного лица субъекта РФ (ст. 19). Указанные санкции применяются Президентом РФ или по его инициативе (роспуск законодательного органа).
На наш взгляд, поправки к Закону об органах государственной власти субъектов РФ, представляя собой одну из составляющих политики действующего Президента РФ16 , направлены на укрепление российской государственности, искоренение сепаратизма и правового нигилизма. В то же время, они не могут не вызывать вопросов по форме введения. Как известно, Конституция РФ указывает лишь на одно полномочие Президента в этой области -приостановление действия акта исполнительной власти субъекта РФ, санкцию, безусловно, менее жесткую нежели рассматриваемые поправки. Следовательно, более целесообразно было бы обозначенные меры конституционной ответственности предусмотреть на более высоком уровне правового регулирования - ввести в качестве поправок в действующую Конституцию РФ.
В диссертации отмечаются недостатки законодательства Амурской области об органах государственной власти:
1) пробелы, связанные в первую очередь с отсутствием вплоть до осени 1999 г. предусмотренного ч. 1 ст. 77 Конституции РФ федерального закона;
2) противоречия между актами областного и федерального законодательства, а также между актами областного законодательства;
3) невысокий юридический уровень актов областного законодательства, вытекающий из отсутствия опыта нормотворческой деятельности Амурской области, нехватки должным образом подготовленных юридических кадров.
Для ликвидации названных недостатков потребуется кропотливая работа органов государственной власти области с привлечением представителей научной общественности, основанная на учете специфики Амурской области и опыта законодательной деятельности федеральных и региональных органов государственной власти.
Третий параграф первой главы содержит анализ конституционно-правовых аспектов разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти Амурской области. Выделение названной проблемы в качестве предмета исследования отдельного параграфа диссертационной работы связано с тем, что разграничение компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами обусловливает предметы ведения и полномочия органов государственной власти субъектов РФ.
Провозглашенное в качестве принципа российского федерализма в ст. 5 Конституции РФ разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти России и органами государственной власти субъектов РФ является одной из основ организации государственной власти в российских регионах. Этим обеспечивается реализация разделения властей по вертикали. Поэтому необходимо согласиться с тем, что реализуя принцип разделения властей по вертикали, свойственный сегодня практически всем демократическим государствам, и признавая при этом в достаточно широком масштабе права на
16 См., например: Выступление В.В. Путина при представлении ежегодного Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 8 июля 2000 года. //Российская газета. - 2000. - 11 июля.
14
самостоятельность субъектов Федерации, Российская Федерация тем самым не только значительно увеличивает круг реальных носителей власти, но и добивается разграничения их полномочий, т.е. создает систему, в которой каждый орган осуществляет государственные полномочия по строго определенному кругу вопросов, и только вся система в своей совокупности реализует государственную власть в целом .
По смыслу ч. 3 ст. 11 Конституции РФ, к числу источников разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами относится Конституция РФ, Федеративный договор, а также индивидуальные договоры РФ с конкретными субъектами. Конституция РФ 1993 г. устанавливает перечень предметов ведения и полномочий РФ (ст. 71) , а также вопросы совместного ведения РФ и ее субъектов (ст. 72). Не указывая конкретный круг «остаточной компетенции» субъектов РФ, федеральная Конституция гарантирует обладание субъектами за пределами компетенции РФ всей полнотой государственной власти (ст. 73). Кроме того, ст. 76 Конституции РФ связывает с разграничением компетенции соотношение федеральных и региональных нормативных правовых актов. Федеративный договор от 31 марта 1992 г. также относится к числу источников разграничения компетенции между РФ и субъектами РФ, однако, его действие в настоящее время ограничено. Согласно п. 1 Раздела второго Конституции РФ названный договор действует в той части, в которой не противоречит Основному Закону.
Разграничение предметов ведения и полномочий Федерации и ее субъектов определяется и положениями двусторонних договоров, рассматриваемых современным федеральным законодательством как «...правовая форма разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъекта Российской Федерации»18 . Подобные договоры сыграли свою положительную роль в то время, когда между РФ и некоторыми субъектами развертывалась довольно острая борьба вокруг вопросов ст. 72 Конституции, договоры помогли несколько притушить страсти, а руководители субъектов, практически отказывающиеся подчиняться власти федерального центра, стали участвовать в работе федеральных органов. В юридической литературе отмечаются задачи двусторонних договоров, к числу которых относят: 1) заполнять вакуум в конституционном, законодательном и подзаконном регулировании федеративных отношений; 2) развивать федеративные отношения в направлениях, установленных в нормах федеральных конституций, законов и подзаконных актов19. Договоры выступают средством конкретизации и дополнения конституционных норм применительно к конкретным условиям, поэтому в их преамбулах указывается: «... учитывая природные, географические, социально-экономические и национально-культурные особенности Амурской области », «учитывая специфическое географическое положение Калининградской области,
17 Государственное право Российской Федерации. Учебник /Под ред. О.Е. Кутафина. - М., 1996, С.118.
18 См.: Федеральный закон от 24 июня 1999 г. № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» //Собрание законодательства РФ. - 1999. - № 26. - Ст. 3176.
Саликов М.С. Договорно-правовое регулирование федеративных отношений в России. //Российский юридический журнал. - 1998. - № 4. - С. 16.
Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Амурской области. //Амурская
15
ее значение для национальных интересов Российской Федерации21», «... исходя из конституционного статуса республики (государства) - равноправного субъекта Российской Феде-рации » и т.д. Вместе с тем можно обнаружить ряд недостатков рассматриваемого вида источников конституционного права: во-первых, расхождение положений некоторых договоров и Конституции РФ, во-вторых, их подписание от имени субъектов РФ главами исполнительной власти.
Проведенный в диссертации анализ источников разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти Амурской области позволяет констатировать традиционность договорного процесса между Россией и Амурской областью. Договор РФ и Амурской области уточняет предметы ведения и полномочия сторон по ст. 72 Конституции РФ, не ставя при этом область в привилегированное положение по отношению к другим субъектам РФ. Разграничение предметов ведения и полномочий между РФ и Амурской областью обуславливает и компетенцию органов государственной власти Амурской области, которая реализуется в сфере совместного ведения РФ и области, а также за пределами полномочий Федерации.
Во второй главе - «Конституционно-правовой статус Амурского областного Совета народных депутатов» рассматривается порядок формирования и прекращения полномочий Амурского областного Совета народных депутатов (§ 1), его компетенция (§ 2), правовое положение депутатов (§ 3), а также вскрываются проблемы законодательного процесса в Амурском областном Совете (§ 4).
Предметом исследования второй главы диссертационной работы является конституционно-правовой статус23 органа законодательной власти Амурской области - Амурского областного Совета народных депутатов.
В рамках первого параграфа рассматриваемой главы диссертации анализируются вопросы избрания и прекращения исполнения полномочий представительного органа государственной власти области путем постановки и решения следующих задач: во-первых, выявить возможные противоречия между областным и федеральным избирательными законами, показать пути их ликвидации; во-вторых, проанализировать некоторые стадии избирательного процесса (назначение выборов, выдвижение и регистрация кандидатов и др.), показать несовершенства существующего правового регулирования и определить механизмы совершенствования избирательного процесса по выборам в Амурский областной Совет народных депутатов; в-третьих, выявить проблемы правового регулирования прекращения исполнения полномочий Амурским областным Советом народных депутатов.
правда. - 1998. - 3 июня.
21 Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Калининградской области. //Российская газета. - 1996. - 31 января.
22 Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Бурятия. // Российская газета. - 1995. - 14 ноября.
23 О понятии конституционно-правового статуса см.: Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник для юридических вузов и факультетов. - М., 1998; Богданова Н. А. Категория статуса в конституционном праве. //Вестник Московского университета. Серия 11. Право. -1998. - №3; Габричидзе Б.Н. Конституционный статус органов Советского государства. - М., 1982; Государственное право Российской Федерации. Учебник /Под ред. О.Е. Кутафина. - М., 1996.
16
Согласно ч. 1 ст. 34 Устава Амурской области, Амурский областной Совет народных депутатов состоит из депутатов, избираемых населением области на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на условиях мажоритарной системы по избирательным округам, образуемым на территории области на основе единой нормы представительства в порядке, определяемом законом области. В приведенном общем принципе формирования областного Совета, на наш взгляд, требует дополнительного разъяснения категория «население области», ведь в Амурской области, как и во всей РФ, могут постоянно на законных основаниях проживать и граждане России, и иностранцы, и лица без гражданства. В данном случае следует руководствоваться положением ч. 2 ст. 3 Избирательного Кодекса Амурской области24, в соответствии с которым, активным избирательным правом на выборах в органы государственной власти области, органы местного самоуправления обладают все граждане Российской Федерации, постоянно или преимущественно проживающие на территории области либо муниципального образования. Областной закон не содержит требования о сроке постоянного проживания гражданина на территории Амурской области как условия обладания активным избирательным правом, что находится в соответствии с федеральным избирательным законом, нормы которого в этой связи запрещают установление сроков, продолжительности проживания гражданина на определенной территории РФ.
Избирательным Кодексом определяется и процедура назначения выборов, при этом дается ряд гарантий регулярности их проведения. Процедура назначения выборов по областному закону имеет ряд недостатков, что выражается, во-первых, в отсутствии должного взаимодействия органов государственной власти, в том числе в избирательном процессе, во-вторых, в неадекватности выбора вида правового акта, посредством которого выборы назначаются.
В соответствии с Избирательным Кодексом, выборы назначаются областным Советом. По нашему мнению, целесообразно подобным полномочием наделить и главу администрации области. Это в большей степени соответствует принципу разделения властей, выводит процесс формирования областного законодательного органа за рамки собственно областного Совета25 . Кроме того, аналогичная модель назначения выборов используется и на федеральном уровне, где выборы Президента РФ назначает Совет Федерации Федерального Собрания РФ, а выборы Государственной Думы назначаются Президентом страны. В то же время Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» относит решение данного вопроса к компетенции законодательного органа.
Другим недостатком регулирования назначения выборов Амурского областного Совета является неадекватный выбор вида правового акта, посредством которого назначаются выборы. В соответствии с рассматриваемым законом, таким правовым актом служит областной закон о назначении выборов. Неадекватность указанного вида правового акта выражает-
24
25
Избирательный Кодекс Амурской области //Амурская правда. - 1999. - 24 декабря.
Представляется, - считает С.Д. Князев, - что сосредоточение правомочий назначения всех видов выборов на региональном уровне в руках законодательных органов власти не отвечает принципу разделения властей и не способствует созданию освобожденного от «корпоративной» заинтересованности депутатов механизма назначения выборов». См.: Князев С.Д. Выборы в субъектах Федерации: правовые акты и реалии //Журнал российского права. - 1997. - № 10. - С. 46.
17
ся в использовании вместо индивидуального правоприменительного акта, посвященного частному случаю, областного закона, который, по Уставу области, всегда - нормативный правовой акт. Федеральный закон об органах государственной власти субъектов РФ исходит из того, что орган законодательной власти назначает дату выборов путем издания постановления. На наш взгляд, при назначении выборов областного Совета достаточно его решения, или, если правом назначения выборов областного Совета наделить главу администрации, -распоряжения главы администрации.
Выборы депутатов Амурского областного Совета проводятся на условиях мажоритарной избирательной системы относительного большинства. Согласно положениям Избирательного Кодекса, для проведения выборов на территории Амурской области образуется 15 двухмандатных избирательных округов.
Количество избирательных округов, образуемых для проведения выборов в областной Совет, обусловлено его численностью, закрепление которой в законодательстве Амурской области осуществлено не совсем корректно. Так, Устав Амурской области вообще не содержит указания на количество народных депутатов, используя фразу «установленное число». Непонятно при этом, кем, когда и где оно установлено. Правда, толкование приведенной нормы все же встречается в законодательстве области: из положений Избирательного Кодекса и Регламента областного Совета можно выяснить, что под «установленным числом» понимается 30 депутатов. На наш взгляд, определение численного состава областного законодательного органа - вопрос, который в обязательном порядке должен быть включен в Устав. Аналогичной позиции по этому вопросу придерживается и Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ», положение ч. 3 ст. 4 которого предусматривает установление численности депутатского корпуса конституцией (уставом) субъекта РФ.
Пассивным избирательным правом при выборах депутатов областного Совета обладают, в соответствии с ч. 2 ст. 34 Устава области, граждане РФ, проживающие на территории Амурской области не менее года, достигшие возраста 21 год. Следует иметь в виду, что приведенное положение Устава области о сроке постоянного проживания на территории области противоречит федеральному законодательству. Областной избирательный закон, исходя из норм федерального законодательства, не указывает среди условий обладания пассивным избирательным правом сроки постоянного проживания граждан на территории области, при этом он входит в противоречие с вышеуказанным положением Устава области. Избирательный Кодекс не предусматривает, что совершенно справедливо, в качестве требований для обладания пассивным избирательным правом знание государственного языка, определенный уровень образования, профессиональной подготовки и др.
Устав Амурской области закрепляет возможность досрочного прекращения полномочий законодательного органа, связывая его либо с принятием решения о самороспуске, либо - областного референдума. В законодательстве области установлено и количество голосов, требуемое для самороспуска областного Совета: две трети от общего числа голосов народных депутатов. Что же касается второго основания досрочного прекращения полномочий Совета, то отметим его противоречие действующему федеральному избирательному закону, запрещающему выносить на референдум субъекта РФ вопросы о продлении или сокращении срока полномочий органов государственной власти.
18
В целом правовое регулирование формирования Амурского областного Совета и прекращения его полномочий, являясь во многом типичным, характерным и для других субъектов Федерации, требует совершенствования, прежде всего с точки зрения приведения в соответствие законодательства области Закону об органах государственной власти субъектов РФ, ликвидации внутренних противоречий между Уставом и актами текущего законодательства области.
Исследованию компетенции Амурского областного Совета народных депутатов посвящено содержание второго параграфа данной главы диссертации, в связи с чем мы считаем необходимым: во-первых провести классификацию вопросов, находящихся в компетенции областного Совета; во-вторых, определить пути совершенствования правового регулирования компетенции Амурского областного Совета народных депутатов.
Амурский областной Совет народных депутатов осуществляет свои полномочия в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, Уставом области, законодательством области посредством принятия законов и иных нормативных правовых актов по предметам ведения Амурской области и предметам совместного ведения Российской Федерации и области26. Амурский областной Совет наделен полномочиями в соответствии с принципами разделения властей и единства государственной власти. Так, согласно ч. 4 ст. 58 Устава области, органы законодательной и исполнительной власти не вправе самостоятельно принимать к рассмотрению вопросы, отнесенные к компетенции других органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Компетенция Амурского областного Совета народных депутатов обусловлена предметами ведения и полномочиями области как субъекта РФ, а также спецификой правового положения областного Совета как законодательного (представительного) органа государственной власти. Закрепление в основном Законе Амурской области компетенции областного Совета требует совершенствования, что, на наш взгляд, сводится к следующему:
1) приведения в соответствие с положениями Закона об органах государственной власти субъектов РФ;
2) необходимости наделения данного органа исключительным правом на принятие законов в рамках компетенции области;
3) корректировки полномочий в сфере организации работы областного Совета, что связано, прежде всего, с устранением противоречия с Конституцией РФ, уточнением вида нормативного правового акта об Аппарате областного Совета;
4) сохранения контрольных полномочий, выступающих как «сдержки и противовесы»,
В этой связи весьма, удачно, на наш взгляд, основные полномочия регионального законодательного органа определяет Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ». Так, положения ст. 5 рассматриваемого Закона устанавливают в их числе: во-первых, право представительного органа на принятие конституции (устава) субъекта РФ; во-вторых, осуществление законодательного регулирования по вопросам ведения субъекта РФ и совместного ведения РФ; в-третьих, разграничение вопросов, по которым орган законодательной власти принимает законы и подзаконные правовые акты; в-четвертых, контрольные полномочия законодательного органа; в-пятых, иные полномочия, установленные федеральной Конституцией и законодательством, конституцией (уставом) и законодательством субъекта РФ. См.: Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» //Российская газета. - 1999. - 19 октября.
19
прежде всего, в отношении администрации области;
5) исключения из Устава полномочий Совета, непосредственно вытекающих из компетенции области как субъекта РФ (установление порядка управления и распоряжения областной собственностью и др.).
Третий параграф рассматриваемой главы диссертации характеризует правовое положение депутатов Амурского областного Совета народных депутатов путем выявления природы депутатского мандата, рассмотрение его прав, обязанностей, ответственности, а также форм и гарантий депутатской деятельности.
Депутатом Амурского областного Совета народных депутатов является избранный народом представитель района (города), области, уполномоченный осуществлять государственную власть в представительном (законодательном) органе - Амурском областном Совете народных депутатов и иные полномочия, предусмотренные Конституцией РФ, федеральными законами, Уставом области и Законом о статусе депутата. Думается, что приведенное определение требует корректировки. Вряд ли в соответствии с избирательной системой, применяемой в Амурской области, правомерно говорить о депутате как представителе соответствующего города или района области. В состав Амурской области входят семь городов, двадцать районов, тогда как избирательных округов образуется при выборах депутатов областного Совета пятнадцать. Поскольку каждый депутат областного Совета избирается в соответствующем избирательном округе, то можно говорить, используя терминологию рассматриваемого Закона, о депутате как избранном народом представителе населения избирательного округа. Вызывает возражения и определение о депутате как уполномоченного осуществлять государственную власть. В соответствии с ч. 2 ст. 11 Конституции РФ, в субъектах РФ государственную власть осуществляют образуемые ими органы, в том числе, орган законодательной власти. Орган законодательной власти является коллегиальным органом, а государственно-властные решения в нем принимаются большинством голосов. Таким образом, если областной Совет осуществляет государственную власть, то его депутат - участвует в осуществлении государственной власти. На наш взгляд, первую статью Закона о статусе депутата следует изложить в следующей редакции: «Депутатом Амурского областного Совета народных депутатов является избранный гражданами Российской Федерации, постоянно проживающими в области, представитель населения соответствующего избирательного округа, уполномоченный участвовать в осуществлении государственной власти в Амурском областном Совете народных депутатов, в реализации иных полномочий, предусмотренных Конституцией РФ и федеральным законодательством, Уставом Амурской области и областным законодательством».
В диссертации вскрывается проблема регулирования срока депутатских полномочий, оснований их прекращения, в числе которых Закон о статусе депутата27 указывает выезд на постоянное место жительства на территорию другого субъекта Федерации. По мнению диссертанта это - нарушение конституционного права граждан РФ на свободу передвижения, выбора места пребывания и жительства. Подвергается анализу в диссертации институт отзы-
27 См.: Закон Амурской области от 27 февраля 1995 г. №3-ОЗ «О статусе депутата Амурского областного Собрания», с изменениями и дополнениями, внесенными Законом Амурской области от 21 августа 1996 г. №103-ОЗ, Законом Амурской области от 24 сентября 1999 г. № 179-ОЗ //Амурская правда. -1996. - 28 августа; 1999. - 30 сентября.
20

Получить работу