ВВЕДЕНИЕ
На современном этапе становление и развитие местного самоуправления в формах, отвечающих общедемократическим стандартам и принципам, признанным в цивилизованном мире, - одна из наиболее актуальных проблем для России. От того, насколько будет развито местное самоуправление, в том числе и в финансово-экономическом плане, настолько будет сильна российская государственность. От этого специфического уровня власти зависит успех всех реформ в стране, стабильность в обществе, будущее государства. "Всемерное содействие муниципальному уровню власти, прежде всего завершение формирования экономической базы местного самоуправления, его правовая защита, является не только конституционной обязанностью государства, но и важнейшей политической задачей".1 Принятие Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»2 определило роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления, общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации.
Указом Президента Российской Федерации от II июня 1997 г. "Об основных направления реформы местного самоуправления"3 установлено, что одной из главных задач муниципальной реформы в ближайшие годы является создание необходимых условий для формирования финансово-экономической основы местного самоуправления. Мощным импульсом для преобразований в этой области стало принятие Федерального закона от 25 сентября 1997 г. "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации".4
Сегодня создание стабильной нормативной основы экономической деятельности муниципальных образований является одним из основных положений государственной политики в области развития местного само-
Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации "Порядок по власти - порядок в стране (О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)"- М., 1997. С.65.
2 СЗ РФ. 1995. №35. Ст.3506.
3 СЗ РФ. 1997. №24. Ст.2741.
4 РГ. 1997. 30 сентября.
4
управления в Российской Федерации.1 Проблемы формирования правовых основ финансовой и экономической деятельности самоуправления, как никогда, остро встали перед Россией после ратификации Европейской Хартии местного самоуправления.
Конституция Российской Федерации закрепляет местное самоуправление как форму народовластия и гарантирует его финансово-экономическую самостоятельность. Это отвечает всем современным международным требованиям. Однако конституционные нормы должны быть реализованы и детализированы в текущем законодательстве.
Действующее законодательство недостаточно четко регулирует вопросы финансово-экономической деятельности муниципальных образований, в том числе по причине его неполноты и противоречивости. До настоящего времени отсутствуют федеральные законодательные акты, обеспечивающие реализацию конституционных норм о муниципальной собственности на землю, о государственных минимальных социальных стандартах и L ДР- Острой проблемой остается правовое обеспечение финансовой само-
стоятельности местного самоуправления.
Научно-теоретические разработки в области правового регулирования финансово-экономических основ деятельности местного самоуправления почти отсутствуют. До сих пор нет специального монографического ис-) следования в той или иной степени охватывающего комплекс вопросов,
связанных с анализом правового регулирования деятельности муниципальных образований в финансово-экономической сфере.
Таким образом, актуальность настоящего исследования определяется необходимостью разработки вопросов, связанных с правовым регулированием финансово-экономической деятельности муниципальных образований. Поэтому темой диссертации выбрано изучение правовых основ их финансово-экономической деятельности.
Целью диссертационной работы является исследование проблем, связанных с правовым регулированием финансово-экономической деятель- ности муниципальных образований, а также выявление пробелов в законо-
' Осиопмые положения государственной политики п области местного самоуправления п Российской Федерации, утвержденные Указом Президента РФ от 15 ок-
5
дательстве, дача предложений и рекомендаций по совершенствованию действующего законодательства о финансово-экономических основах местного самоуправления. Предметом исследования в настоящей диссертации являются финансовые и экономические основы местного самоуправления, вопросы их становления и развития, выработка предложений по закреплению экономической базы местного самоуправления и ее развитию в действующем законодательстве. Определенное внимание в работе уделяется правовому регулированию финансово-экономической деятельности муниципальных образований районного и городского уровня.
Для достижения этих целей диссертантом поставлены следующие задачи:
- проанализировать состояние законодательства о местном самоуправлении в части регулирования его финансово-экономических основ и перспектив развития;
- определить научно-практические подходы к решению проблем пра- вового регулирования деятельности муниципальных образований в финансово-экономической сфере;
- сформулировать основные принципы финансово-экономической деятельности органов местного самоуправления;
- выработать рациональную модель правового обеспечения финансо- во-экономической деятельности муниципальных образований;
- определить правовые условия для повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления в финансово-экономической сфере.
Важно также уяснить, что же представляет собой местное самоуправление с теоретических, формально-юридических позиций. В юридической литературе существуют различные подходы к его определению, обусловленные прежде всего многозначностью самого термина "самоуправление".
Л.А.Велихов определял местное самоуправление как "государственное управление каким-либо кругом дел на местах, образуемое посредством избрания уполномоченных на то лиц от господствующего класса местного на-
тября 1999 г. №137О//РГ. 1999. 21 октября.
6
селения"1. Известный германский государствовед Г.Еллинек определял самоуправление как "государственное управление через посредство лиц, не являющихся профессиональными государственными должностными лицами, - управление которое, в противоположность государственно-бюрократическому есть управление через посредство самих заинтересованных лиц"2. Русский государствовед Н.И.Лазаревский под местным самоуправлением понимал "децентрализованное государственное управление, где самостоятельность местных органов обеспечена системой такого рода юридических гарантий, которые, создавая действительность децентрализации, вместе с тем обеспечивают и текущую связь органов местного государственного управления с данной местностью и ее населением"3. А.Васильчиков характеризовал самоуправление как "систему, возлагающую на местных обывателей все тягости управления, с соответствующими правами"4. По определению К.Маркса самоуправление есть процесс "управление народа посредством самого народа"5.
В отечественной юридической литературе местное самоуправление определяется и как система организации и деятельности граждан, обеспечивающая самостоятельное (под свою ответственность) решение населением вопросов местного значения, управление муниципальной собственностью, исходя из интересов всех жителей данной территории6; как "власть местного населения в делах местного значения, осуществляемая гражданами непосредственно и через выборные органы, в рамках закона, но без вмешательства центральной власти"7; оценивается в качестве принципа организации и осуществления власти на местах, формы самоорганизации и самодеятельности граждан8; как основа конституционного строя, право населения на са-
1 Велихов Л.Л. Основы городского хозяйства. - M.-J1., 1928. С.235.
2 Цит. по: Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. - М.-Л., 1928. С.235.
3 Там же. С.235.
4 Васильчиков А. О самоуправлении, СПб., 1870. Т. 1. С. 1-2.
5 Цит. по: Выдрин И.В. Местное самоуправление в Российской Федерации: от идеи к практике (конституционно-правовой аспект). Дисс. ...докт. юрид.наук. Екатеринбург, 1998. С.30, 53.
6 Фадеев В.И. Муниципальное право России. М., 1994. С.ЗЗ.
7 Барабашев Г.В. Местное самоуправление - трудное дитя России //сегодня! 1992. №1.
я Козлова Е.И., Кутафий О.Е. Конституционное право России. - М., 1995. С.455-4.%.
7
мостоятельнос решение вопросов местного значения; как форма народовластия1; как управленческий процесс2; как управленческая деятельность3. Очевидно, что современные определения этого понятия в основе своей соответствуют прежним представлениям, так как опираются на те же положения. Именно в этом вопросе ощущается связь времен. Определяющая черта российской научной мысли состояла и продолжает состоять в том, что местное самоуправление есть самостоятельная, инициативная деятельность местного населения, стремящегося удовлетворить свои нужды и интересы.4 Таким образом, понятие местного самоуправления отражает комплексное и многоаспектное явление.
Конституция Российской Федерация не содержит определения местного самоуправления. Законодательная дефиниция местного самоуправления дается в статье 2 Федерального закона от 25 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"5: местное самоуправление - это "признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций". Ранее, в статье I Закона РСФСР от 6 июля 1991 г. "О местном самоуправлении в РСФСР"6 местное (территориальное) самоуправление определялось как система организации деятельности граждан для самостоятельного (под свою ответственность) решения вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических, национально-этнических и иных особенностей, на основе действующего законодательства.
' Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. - М
1997. C.S3.
2 Конституционное право Российской Федерации. - Екатеринбург, 1992. С.48-50.
3 Выдрин И.В. Местное самоуправление в Российской Федерации: от идеи к прак- тике (конституционно-правовой аспект). Дисс. ...докт. юрид.наук. Екатеринбург,
1998. С.52.
4 Выдрин И.О. Указ. соч. С.44-45.
5 СЗ РФ. 1995. №35. Сг.3506.
6 Ведомости Верховного Сонета и Съезда народных депутатов РСФСР. 1991. №29. Ст.1010.
8
Эталонное определение местного самоуправление для современного демократического государства содержится в Европейской Хартии местного самоуправления, в которой "под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения"1 (п.1 ст.З).
Степень разработанности темы и круг источников. Сложность поставленных в диссертации целей и задач в значительной мере усугубляется отсутствием в настоящее время в отечественной юридической литературе фундаментальных исследований, в которых подробно освещались бы вопросы правового регулирования финансово-экономических основ местного самоуправления и их развития на современном этапе.
Вопросы, касающиеся отдельных аспектов становления и развития местных финансов и экономики, их правовой регламентации, получили определенное освещение в трудах дореволюционных ученых и практиков (В.П.Безобразова, Б.Б.Веселовского, А.В.Васильчикова, А.Д.Градовского, Р.Кауфмана, Н.М.Коркуноиа, Н. И Лазаревского, М.И.Свешникова и других).
Различным направлениям деятельности местных Советов народных депутатов в финансовой и экономической сфере посвящены работы И.А.Азовкина, Г.В.Барабашева, В.И.Васильева, Л.А.Велихова,
С.А.Котляровского, К.Ф.Шеремета и других авторов.
Отдельные финансово- и экономико-правовые аспекты деятельности органов местного самоуправления рассмотрены в трудах С.А.Авакьяна, Н.С.Бондаря, В.И.Васильева, И.В.Выдрина, Е.И.Колюшина, О.Е. Кутафина, Л.Е.Лаптевой, И.И. Овчинникова, Н. В. Постового, Л.И. Прониной, Ю.А.Тихомирова, В.И.Фадеева и других.
Имеется ряд диссертационных исследований на соискание ученой степени кандидата юридических наук по темам: "Правовое регулирование материально-финансового обеспечения местного самоуправления в городе" (В.Л.Зайченко, 1995), "Правовое регулирование отношений муниципальной
Народный депутат. 1993. №1
9
собственности в Российской Федерации" (Е.А.Илюхина, 1996), "Правовое регулирование финансовой системы местного самоуправления" (Н.Л.Пешин, 1998), "Финансовые основы местного самоуправления в Российской Федерации (по материалам Западной Сибири)" (С.С.Кузнецов, 1999). Однако специального исследования становления и развития правовых основ местных финансов и экономики, комплексного анализа нормативных правовых актов, регулирующих финансово-экономическую деятельность муниципальных образований пока еще не было.
Теоретической основой исследования послужили концепции, выводы, изложенные в трудах таких известных ученых как: С.А.Авакьян, Г.В.Барабашев, Г.Б.Поляк, Н.С.Бондарь, В.И.Васильев, Л.А.Велихов, И.В.Выдрин, Е.И.Колюшин, С.А.Котляревский, М.А.Краснов, О.Е. Кута-фин, В.Н.Лешков, И.И.Овчинников, М.И.Пискотин, Ю.А.Тихомиров, В.И.Фадеев, Н.И. Химичева, К.Ф.Шеремет и других авторов.
Нормативную базу диссертационной работы составил целый ряд нормативных актов, принятых на международном, федеральном, региональном и муниципальном уровнях. В представленном исследовании нашли свое отражение акты более 60 субъектов Российской Федерации.
Научная новизна диссертации. В диссертационном исследовании впервые предпринята попытка комплексного анализа процесса становления и развития законодательства о финансово-экономических основах местного самоуправления.
На защиту выносятся следующие новые или содержащие элементы новизны положения:
1. Уровень конституционно-уставного регулирования экономических и финансовых основ самоуправления определяет весь процесс становления и развития местного самоуправления в субъектах Российской Федерации.
2. Правовое регулирование, опирающееся лишь на подзаконные акты, недостаточно эффективно и нередко лишь увеличивает количество муниципальных актов, принятых с нарушением федерального и регионального законодательства. Поэтому нормативной моделью для муниципального нормотворчества в этой сфере должны служить прежде всего специальные
10
законы субъектов Российской Федерации, подробно регулирующие финансово-экономические основы местного самоуправления.
3. Двойственная природа органов местного самоуправления как органов власти и, в тоже время, субъектов хозяйственной деятельности определяет сущность правового механизма, регулирующего их хозяйственную деятельность, особенно в области собственности и местного бюджета, и даже позволяет выделить эту деятельность как самостоятельный объект правового регулирования.
4. Основные параметры финансово-экономического состояния и нормативно-правовые требования к хозяйственной деятельности органов местного самоуправления должны закрепляться в паспорте финансово-экономической деятельности муниципального образования.
5. В ходе правового регулирования финансово-экономической деятельности органов местного самоуправления должны более полно учитываться интересы муниципальных образований, а само это регулирование необходимо рассматривать как важнейшую составную часть общегосударственной (федеральной) и региональной бюджетной, налоговой и финансовой политики.
Объектом настоящего исследования является правовое регулирование финансово-экономической деятельности муниципальных образований.
Методологическую основу диссертационного исследования составляют диалектический, исторический, логический, сравнительный, системно-функциональный и иные методы.
Практическая значимость исследования. Настоящая диссертация содержит выводы и предложения, которые могут быть использованы при совершенствовании действующего законодательства о финансовой и экономической основах местного самоуправления, учтены в практической деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц, а также в учебном процессе.
Результаты настоящего исследования могут быть использованы в дальнейших научных разработках по проблемам местного самоуправления применительно к его финансово-экономическим основам.
11
Апробация результатов исследования. Основные положения, выводы, научно-практические рекомендации, изложенные в диссертации, нашли отражение в научных публикациях автора и применение при разработке проекта закона Чувашской Республики «О финансовых основах местного самоуправления». Результаты исследования автором использовались при чтении лекций и проведении семинарских занятий со слушателями по курсу муниципального права в Филиале Волго-Вятской Академии государственной службы в Чувашской Республике (г.Чебоксары), на курсах повышения квалификации муниципальных служащих в Чувашском республиканском институте образования.
Диссертация обсуждена на заседании кафедры конституционного и международного права Казанского государственного университета.
Структура диссертации. Работа состоит из введения, двух глав, семи параграфов, заключения и списка использованной литературы.
12
Глава I. Конституционно-правовое регулирование финансово-экономических основ местного самоуправления
§1. История становления и развития законодательства о финансово-экономических основах местного самоуправления в России
В последние годы исследователями было предпринято немало попыток осмыслить деятельность земского и городского самоуправления в России, проанализировать и сопоставить те правовые рамки, в которых действовали органы местного самоуправления на рубеже XIX-XX веков.
Необходимость проведения целостного анализа норм, касающихся правовой регламентации финансово-экономической деятельности местного самоуправления, обусловлена, на наш взгляд, двумя основными обстоятельствами: во-первых, чтобы попытаться понять, какие правовые нормы могут быть "привиты" на современной законодательной почве, а какие нет; во-вторых, проследить эволюцию законодательства и установить преемствен-ность норм права. В связи с этим обратимся к основам российского законодательства о местных финансах и экономике, заложенным главным образом при реформах земского и городского самоуправления во второй половине прошлого столетия и начале XX века. Следует отметить, что и более ранние модели самоуправления в России имели в своей основе финансово-экономическую базу. Общинное самоуправление в Новгородской и Псковской республиках основывалась на хозяйственной самостоятельности: в общем пользовании крестьянских семей находились леса, пастбища, и вопросы, связанные с их эксплуатацией, обсуждались на общем сходе. Экономическим фундаментом казачьего самоуправления, изначальное происхождение которого уходит в глубину веков, являлись войсковые земли, делившиеся на станичные юрты, находившиеся в коллективном пользовании, офицерские наделы и войсковой запас.
Финансово-экономические основы деятельности общины наиболее четко зафиксированы в Манифесте от 19 февраля 1861 г. , во втором его разделе «Об устройстве сельских обществ и волостей и общественного их управления». Особое внимание в Манифесте уделено проблемам экономи-
13
ческой независимости общины, которая обеспечивалась наличием в ее ведении общественных земель, лесов, лугов, пастбищ, правом сбора мирских, денежных и хлебных сборов, назначения натуральных повинностей, распоряжением общественными средствами для удовлетворения потребностей общины. Статья 178 гласила: «Крестьянские общества могут, смотря по надобности и свои средствам, установить мирские сборы на устройство и поддержание церквей, заведение сельских училищ, содержание учителей и на удовлетворение других общественных и хозяйственных потребностей крестьян».1
Подчеркнем, что сельская община являлась и органом хозяйствования, особенно во всем, что касается земли, и органом управления на местах. Оба эти аспекта ее деятельности тесно взаимосвязаны, но и в значительной степени самостоятельны.
В России в 60-е годы XIX столетия популярной становится общественная теория местного самоуправления, которая видит "сущность самоуправления в предоставлении местному сообществу самому ведать свои общественные интересы и в сохранении за правительственными органами заведования одними только государственными делами. Общественная теория исходит, следовательно, из противоположения местного общества государству, общественных интересов - политическим, требуя, чтобы общество и государство, каждое ведало только свои собственные интересы."2 Разновидностью этой теории являлась хозяйственная теория местного самоуправления, согласно которой местное самоуправление имеет свою особую сферу хозяйственной деятельности. Ее представителями были Р.Моль, А.Васильчиков.
К числу основных документов рассматриваемого периода, посвященных регулированию финансово-экономических основ деятельности самоуправления, принято относить Положение о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г.3 В соответствии с этим законом сфера экономической деятельности земства была ограничена чисто хозяйственны-
1 Российское законодательство Х-ХХ веков. В девяти томах, Т.7. Документы кре-стьянской реформы. М, 1989. С.45-74.
2 Коркунов Н.М. Русское государственное право. СПб., 1909. Т.2. С.489.
3 ПСЗ Российской империи: Собрание П. Т.39. №40457.
14
ми вопросами. В частности, к ведению земский учреждений относились: забота о народном продовольствии и ветеринарии, медицинская помощь населению, строительство и благоустройство дорог, открытие ярмарок, содействие промыслам, торговле, промышленным предприятиям, раскладка государственных сборов, содержание земской полиции и пожарной части, управление делами взаимного земского страхования имуществ и другие дела, вверенные им на основании особых уставов и положений (ст.2). "В итоге земства замкнули на себе тот круг специфических социально-экономических функций, обеспечивали те сферы общественной жизни, которые оказались непосильными для государственных бюрократических структур".1 В статье 6 Положения подчеркивалось: «Земские учреждения в кругу вверенных им дел действуют самостоятельно. Закон определяет случаи и порядок, в которых действия и распоряжения их подлежат утверждению и наблюдению общих правительственных властей». По поводу такого общественно-хозяйственного положения земств, которое, с одной стороны, ослабляло их властные функции, а с другой - обеспечивало большую экономическую самостоятельность, велись и ведутся научные споры.2
Земские учреждения пользовались правами юридического лица. Они могли от имени земства приобретать и отчуждать движимое и недвижимое имущество, заключать договоры, принимать обязательства, выступать в качестве истца или ответчика в суде по имущественным делам земства.
И губернские и уездные земские органы имели свой бюджет, доходы которых составляли губернский земской сбор - местный государственный налог, целевые дотации государства, частные пожертвования и прибыль от торгово-промышленной деятельности земства. Здесь важно подчеркнуть, что финансово-экономическая деятельность земств носила социально-справедливый характер: средства обеспеченных социальных групп направля-
1 Лнимица Е.Г., Тертышный Л.Т. Местное самоуправление: история и современ- ность. Екатеринбург, 1998. С.85.
2 См. Лешков В.Н. Опыт теории земств и его земских учреждений по положению 1864 г. января первого. М., 1865; Безобразов В.П. Земские учреждения и само- управление. М., 1874; Лаптева Л.Е. Об истории земских учреждений России //Гос. и право. 1993. №8. С. 122-131; Местное самоуправление в России. Теория и практика //Гос. и право. 1993. №6. С. 141-147 и др.
15
лись на улучшение жизни малоимущих, использовались в интересах всего населения, способствовали развитию данной территории.
В финансовой сфере ведению земств подлежало назначение, расклад-
'^* ка, взимание и расходование местных сборов. Все местные повинности бы-
ли отнесены к ведению земства. Однако небольшие финансовые средства земства были урезаны при составлении Временных правил о разверстании земского сбора между казной и земством. Все государственные повинности были изъяты из ведения земства. Сохранялись лишь некоторые общие губернские повинности: содержание местных учреждений, устройство и содержание дорог, мостов и др. В целом земство располагало скудными средствами, и главным источником новых доходов являлось право облагать местных плательщиков новыми налогами. За неимением других источников приходилось прибегать к непопулярным мерам, а именно - повышению налогов, но и в этом отношении компетенция земств была ограничена. В январе 1866 года циркуляром, изданным министром внутренних дел без учета
а мнения земств, было ограничено их право облагать сплавные леса. Подго-
тавливалось также ограничение в обложении казенных земель. Одним из следующих циркуляров от 17 мая 1866 года разъяснялось, что земства не имеют права "облагать сборами самые изделия и продукты, выделываемые или продаваемые на фабриках и заводах, а равно и других промышленных и ф торговых заведениях, оплачиваемых акцизом в пользу казны". Лишение
земств притока значительных средств было затем официально утверждено законом от 21 ноября 1866 года.
Как показывает анализ, сравнительно лучше сложилась судьба реформы городского самоуправления, объявленной с утверждением Александром II 16 июня 1870 года Городового положения. Положительной стороной реформы 1870 года было предоставление городскому самоуправлению сравнительно широкой самостоятельности в ведении городского хозяйства и решении местных дел. К ведению городского самоуправления относились: забота о благоустройстве города, участие в развитии народного образования и * культуры, попечение о развитии местной торговли и промышленности, об
_ устройстве бирж и кредитных учреждений и т.д. В исключительной компе-
тенции городской Думы находилось установление городских сборов, сложе-
16
ние недоимок, принятие правил о заведовании городским имуществом, о приобретении городской недвижимости, о займах. Большинство дел (в т.ч. годовые сметы) решались городской Думой окончательно и не нуждались ни в чьем утверждении.
Как правило, утверждению губернской администрацией или министерством внутренних дел подлежали лишь решения органов городского самоуправления по финансовым вопросам (о займах, поручительствах от имени города, превышающих определенную сумму, об утверждении или изменении планов городов). Аналогичный порядок действовал и для решений финансового характера, принятыми органами земского самоуправления.
Согласно Городскому положению от 16 июня 1870 г. бюджет формировался за счет: налогов и сборов с недвижимости, доходов от эксплуатации городского имущества, клеймения весов и мер, пошлинных сборов, проведения аукционов, а также отчислений из государственной казны. Допускалась возможность административного вторжения в сферу бюджетных прав городского самоуправления. К примеру, губернатор мог отдать распоряжение ("непосредственные и исполнительные меры") , оплачиваемые за счет города.
Таким образом, городские власти были ограничены в бюджетных правах, не имея полной свободы в формировании городского бюджета.
Большинство исследователей отмечает, что городская реформа 1870 г. для своего времени имела прогрессивное значение, ибо она преследовала цель создать условия для подъема городского хозяйства и привлечь в органы самоуправления предпринимателей (как известно, разработчики городового положения находились под значительным влиянием общественно-хозяйственной теории самоуправления). Принятие Положения 1870 года, при всех своих недостатках, явилось крупным шагом вперед по сравнению с предшествующим периодом. Оно вывело города из спячки и придало им те силу и значение, о которых лишь мечтали реформаторы XVIII века. Как справедливо отмечает Л.В.Гильченко: "Оно позволило говорить о реальных предпосылках формирования в России муниципального права и, несмотря
17
на усиление административных начал в 90-х годах XIX столетия, способствовало всплеску муниципального законотворчества 1906-1917 г."1
12 июня 1890 г. принимается новое Положение, которое в отличие от предыдущего, не ограничивало земства чисто хозяйственными нуждами и расширило круг дел, подведомственных земским органам. Теперь к ведению земских учреждений входило: заведование местными земскими повинностями, капиталами и другим имуществом земства, устройство и содержание земской почты, содержание в исправности состоящих в ведении земства дорог, оказание содействия всеми зависящими от земства способами местному земледелию, торговли и промышленности, а также другие дела, отнесенные к ведению земских учреждений на основании особых законоположений и уставов.
Согласно статьям 62 и 64 Положения от 12 июля 1890 г. к полномочиям земских Собраний в финансово-экономической сфере относились: 1) рассмотрение земских мест и раскладок денежных и натуральных повинностей, 2) определение размера земских сборов, 3) переложение натуральных земских повинностей в денежные, 4) сложение безнадежных к поступлению или неправильно числящихся недоимок и пеней по земским сборам, 5) определение правил для заведования капиталами и другими имуществами, принадлежащему земству, или находящимися в его ведении и распоряжении, 6) приобретение и отчуждение недвижимого имущества, 7) образование особых капиталов на земские потребности, 8) установление сборов с проезжающих по дорожным сооружениям и переправам, находящихся в ведении земства.
Статья 87 Положения предоставила губернатору право приостанавливать любое решение земского Собрания, если оно не соответствовало общим государственным пользам и нуждам либо нарушало интересы местного населения. Нововведения усиливали зависимость учреждений земского самоуправления от правительственных органов. Для надзора за их деятельностью в каждой губернии создавались специальные губернские по городским
м
^ и земским делам присутствия. В этих целях произошли и некоторые изме-
1 Гильченко Л.В. Из истории становления местного самоуправления в России //Государство и право. 1996. №2. С. 144, |
