Введение.
Актуальность темы исследования. Местное самоуправление продолжает оставаться достаточно новым для России социальным институтом, который стал обретать правовые и организационные формы лишь с середины 90-х годов. Поэтому говорить о стабильной муниципальной системе, которая сложилась в Российской Федерации в настоящее время пока преждевременно. Более того, последние муниципальные выборы в Санкт-Петербурге выявили натичие таких проблем, которые в дальнейшем могут привести к развитию кризисной ситуации в этой сфере. И представляется очевидным, что возникпшй барьер вряд ли будет преодолен в ближайшем будущем.
С вступлением в силу Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы местного самоуправления получили достаточно широкий круг полномочий и довольно объемный перечень подведомственных вопросов. Одним из наиболее значимых полномочий, закрепленных за муниципальными властями, следует признать -право органов и должностных лиц местного самоуправления принимать по вопросам своего ведения правовые акты1.
С возложением правотворческой функции на муниципалитеты существенно расширилось правовое пространство, увеличился объем правовых предписаний. Вместе с этим, не обладая должным опытом в сфере правотворчества и зачастую достаточными профессиональными навыками, властные структуры местного самоуправления позволили допустить со своей стороны множество правотворческих ошибок, в некоторых случаях повлекших грубые нарушения прав граждан, а также иные серьезные последствия правового, экономического и социального характера.
Местные правовые нормы, призванные своим существованием дополнять и уточнять федеральное и региональное законодательство, а также ликвидировать пробелы в государственном правовом регулировании, в идеале должны
1 См.: Собрание законодательства РФ. 1995. №35. Ст.3506.
4
были влиться в единое правовое пространство государства. Но на практике существует другая реальность, где мы можем наблюдать, что множество мующи-патьно-правовых актов не соответствуют ни только отдельным нормам Конституции Российской Федерации, федеральным и региональным нормативно-правовым актам, но и зачастую здравому смыслу, что, естественно, сказывается на эффективности муниципального самоуправления и как следствие на правовом статусе и популярности данной системы органов.
Исходя из этого, не случайно Президент России В.В. Путин первоочередной задачей поставил укрепление режима законности. Для этого были подготовлены основополагающие законопроекты, направленные на укрепление иерархии власти. В частности поднимался вопрос совершенствования механизма юридической ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц перед государством за издание незаконного правового акта1.
Данные обстоятельства говорят об одном - на уровне муниципального правотворчества не все в порядке. И стоит согласиться с мнением А.С. Борисова, который отмечает, что «характерными особенностями современного этапа правотворческой деятельности местного самоуправления являются бессистемность, противоречивость, хаотичность и несогласованность внутри нормативно-правового массива, несоблюдение правил юридической техники, игнорирование или незнание теоретических нюансов правотворчества»2. Это только внутренняя сторона рассматриваемой проблемы. Что касается внешней - то следует выделить: во-первых, отсутствие четкого законодательного закрепления пределов правового регулирования органами местного самоуправления подведомственных вопросов; во-вторых, необеспеченность муниципальных образований надлежащими финансовыми и материальными ресурсами; в-третьих, проблемы кадрового, методического и информационного обеспечения муници-
1 См.: Письмо Президента Российской Федерации от 19 мая 2000 г. >Шр-1036. // Информационно-правовая система ((Консультант плюс» (официально источник опубликован не был).
2 Борисов А.С. Правотворческий процесс органов местного самоуправления. // Автореферат диссертации на соиск. уч. степени к.ю.н. М., 1999. С. 1.
5
палитетов. Что, естественно, сказывается на качестве муниципального правотворчества не только с точки зрения его законности, но эффективности и целесообразности.
Совокупность указанных причин свидетельствует о необходимости в первую очередь теоретического осмысления местного самоуправления в целом, и правотворческих функций последнего - в частности.
Степень научной разработанности темы исследования. Исследуя проблемы, связанные с реализацией правотворческих полномочий органов местного самоуправления, мы провели анализ научных трудов таких ученых, как С.С. Алексеева, В.К. Бабаева, В.М. Баранова, В.В. Бородина, Г.К. Гинса, СВ. Евдокимова, А.В. Зиновьева, А.В. Кашанина, Т.В. Кашаниной, Д.А. Керимова, З.Ф. Ковриги, Б.И. Кожохина, И.В. Котелевской, В.Н. Кудрявцева, А.С. Лашкова, ОЗ. Лейста, М.Н. Марченко, Р.К. Надеева, Л.А. Николаевой, К.К. Панько, А.С. Пиголкина, И.Ф. Покровского, Р.А. Ромашова, Р.А. Рахимова, Т.Н. Рахмани-ной, В.П. Сальникова, К.М. Сарсенова, В.Д. Сорокина, В.Г. Стрекозовой, М.С. Студенкиной, В.М. Сырых, В.В. Талянина, И.Е. Тарханова, Ю.А. Тихомирова, Н.И. Хабибулиной, В.Н. Хропанюка, Ю.Е. Ширяева и других.
При историческом анализе муниципального правотворчества на проводимое диссертационное исследование значительное влияние оказали научные воззрения следующих авторов: И.Д. Беляева, М.Ф. Владимирского-Буданова, Ю.А. Дмитриева, В.В. Еремяна, Н.П. Загоскина, А.А. Зимина, И.Д. Ковальчен-ко, В.И. Сергеевича, М.Б. Свердлова, Ю.П. Титова, М.В. Федорова, И.Я. Фроя-нова, Е.Ю. Черкашина, ОМ. Чистякова, Е.Н. Щендригина и других.
Сравнительно новый для России институт местного самоуправления уже получил достаточно солидное внимание в научной среде. О чем свидетельствует огромное количество научных публикаций, учебных пособий, монографий и диссертационных исследований, посвященных общетеоретическим проблемам развития и совершенствования местного самоуправления в Российской Федерации. Наиболее яркими специалистами в области муниципального права следует выделить: Г.В. Барабашева, В.И. Васильева, И.В. Выдрина, Л.В. Гиль-
6
ченко, Н.А. Емельянова, А.Р. Еремина, В.Н. Иванову, Ю.Д. Казанчева, Л.А. Ка-линиченко, А.Е. Когута, А.И. Коваленко, А.Н. Кокотова, П.М. Курдюка, О.Е. Кутафина, И.И. Овчинникова, А.Н. Писарева, Н.В. Постового, В.В. Пылина, А.А. Саломаткина, О.Ю. Тарасова, В.И. Фадеева, А.Н. Черкасова, К.Ф. Шеремета, Е.С. Шугрину, В.А. Ясюнаса и других.
Основываясь на трудах указанных научных деятелей, основное внимание автора было направлено на исследование практики реализации правотворческих функций субъектов местного самоуправления, на изучение муниципально-правовой нормы и правовых актов местного самоуправления как объектов правотворческой деятельности, а также на выявление проблем, связанных с достижением высокого качества принимаемых на местном уровне правовых актов. В связи с этим, для проведения полноценного исследования диссертантом были использованы научные работы Ю.Н. Болтенко, Н.С. Бондарь, А.С. Борисова, А.Г. Гладышева, Е.В. Грициенко, А.А. Замотаева, СВ. Королева, М.А. Краснова, Т.С. Масловской, В.В. Таболина, Н.Н. Черногора, М.А.Чернышева, А.С. Шабурова, А.Н. Широкова и других.
Цель диссертационной работы заключается в том, чтобы на основе анализа текущего законодательства, а также практики, складывающейся в сфере функционирования муниципальной власти, выявить и исследовать проблемы, связанные с реализацией правотворческих полномочий населения местного сообщества, органов и должностных лиц местного самоуправления в процессе управления местными делами.
Для достижения поставленной цели диссертантом были определены следующие основные задачи исследования:
1. Рассмотреть исторические этапы зарождения и развития правотворческой деятельности местного самоуправления;
2. Раскрыть понятие нормы муниципального права, выявить особенности правовых норм, исходящих от муниципальных властей. Ответить на вопрос о возможности наличия в структуре местной правовой нормы негативной санк-
7 ции;
3. Исследовать имеющиеся в научной литературе понятия правового акта местного самоуправления и определить перечень обязательных требований, предъявляемых федеральным законодательством к муниципальным правовым актам;
4. Рассмотреть понятие «устав муниципального образования», выявить и дать характеристику его отличительным чертам;
5. Охарактеризовать основные направления деятельности субъектов местного самоуправления в сфере правотворчества;
6. Проанализировать основные формы взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также установить формы государственного контроля и виды ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в процессе реализации правотворческих функций;
7. Сформулировать положения рекомендательного характера по преодолению проблем, препятствующих развитию и совершенствованию правотворческой деятельности местного самоуправления.
Объект исследования - совокупность общественных отношений, складывающихся в сфере реализации правотворческих полномочий субъектов местного самоуправления.
Предметом исследования является практика нормативно-правового регулирования правотворческой деятельности местного самоуправления на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.
Методологическую основу диссертации составляют диачектический, системный, сравнительно-правовой, историко-правовой, структурно-функциональный и другие методы познания.
Теоретическую основу исследования составляют научные знания по общей теории права и государства, истории права и государства, международному, конституционному, административному и муниципальному праву.
s
Нормативной основой диссертации являются Конституция Российской Федерации, международно-правовые акты, федеральные законы, решения Верховного суда Российской Федерации, Указы Президента Российской Федерации, Постановления Правительства Российской Федерации, законодательные акты субъектов Российской Федерации, правовые акты местного самоуправления, а также ведомственные нормативные акты.
Анализ муниципального правотворчества проводится на основе ранее действующих нормативно-правовых актов, а также проектов Федеральных законов, вносимых на рассмотрение Государственной Думы Российской Федерации.
Научная новизна исследования определяется подходом к изучению выбранной темы с учетом степени разработанности ее различных аспектов. Нами предпринята попытка исследования муниципального правотворчества. Выявлены такие проблемы, как недостаточная финансовая, методическая и информационная поддержка развития муниципального правотворчества в Российской Федерации; отсутствие четкого законодательного закрепления пределов правотворческих полномочий местного самоуправления; отсутствие в органов местного самоуправления надлежащих специалистов, обладающих высоким уровнем правовой культуры; хаотичное формирование нормативно-правовой базы на муниципальном уровне, что приводит к путанице в правотворческом процессе. С учетом совдгально-экономического этапа развития нашего государства нами предлагаются возможные варианты преодоления указанных проблем. Например, для определения пределов правотворческого вмешательства органов местного самоуправления в регулировании подведомственных вопросов основополагающим принципом должен стать - принцип создания благоприятного правового режима для всех субъектов правоотношений. При этом детальное разграничение предметов ведения между региональными и муниципальными властями должно быть урегулировано предметно-отраслевыми законами. С целью избежания издания противоречивых мушщип&чьно-правовых актов необ-
9 ходимо систематизировать весь нормативно-правовой материал, исходящий от
местных органов власти на территории отдельного муницип&тьного образования.
Положения, выносимые на защиту:
1. Под нормой муниципального права следует понимать общеобязательное правило поведения, исходящие от местного сообщества или государственных органов и регулирующие общественные отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления. Из общего числа норм муниципального права следует выделять правовые нормы, исходящие от местного самоуправления.
2. На основе анализа ч.З ст.55, ст.71 и ст.72 Конституции РФ, ч.З ст.44 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также ст. 193.3 Кодекса об административных правонарушениях РСФСР представляется возможным сделать вывод, что органы местного самоуправления не имеют право принимать правовые нормы, регулирующие деликтные правоотношения или ограничивающие права граждан. Исключением в данном случае являются правовые нормы, санкция которых за противоправное поведение предусматривает отмену дополнительных прав и льгот, установленных местным самоуправлением.
3. Основываясь на требование Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан и прав на участие в референдуме граждан Российской Федерации» о недопустимости вынесения на местный референдум вопросов, противоречащих законодательству Российской Федерации, а также законодательству соответствующего субъекта Российской Федерации1, считаем необходимым перед вынесением проекта нормативного правового акта на обсуждение местного референдума или схода граждан проводить обязательную юридическую экспертизу данного проекта на предмет соответствия его вышестоящему законодательству. Особо следует подчеркнуть, что с целью недопу-
1 См.: Собрание законодательства РФ. 1997. Ж38. Ст.4339.
10
щения издания незаконного правового акта государственную регистрацию устава муниципального образования целесообразнее проводить до вступления последнего в законную силу.
4. Необходимо устранить правовые коллизии, возникающие в федер&ть-ном и региональном законодательстве по поводу разграничения компетенции между государственными и муниципальными органами. С целью избежания правовых конфликтов по данному вопросу пределы правового регулирования муниципальными властями подведомственных вопросов должны детально регламентироваться предметно-отраслевыми законами.
5. При нынешнем достаточно бурном развитии муниципального правотворчества местные власти столкнулись с проблемой учета и систематизации своих нормативных актов. Необходимо проведение «горизонтальной» кодификации на муниципальном уровне, а также создание единой системы информационно-правовой поддержки местного самоуправления в форме вертикальной и горизонтальной интеграции.
6. Отсутствие закона о правотворчестве приводит к тому, что основная надежда возлагается на методические рекомендации, исходящие как от вышестоящих государственных органов, так и от различных научно-практических организаций. Муниципальные образования, основываясь на научно-практических рекомендациях, должны разработать собственное положение о правотворческом процессе, которое будет включать не только процедурную сторону нормотворчества, но и конкретные требования к форме и содержанию проекта нормативного акта.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что в нем сформулированы предложения по вопросам обеспечения режима правозаконности правотворческой деятельности субъектов местного самоуправления. Разработаны рекомендации, направленные на повышение качества нормативных правовых актов местного самоуправления. На основе федерального законодательства определены конкретные правовые запреты и ограничения, распространяющиеся на пределы правотворческих
11
полномочий органов местного самоуправления. Кроме того, в некоторых федеральных законах и законодательстве ряда субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления выявлены правовые коллизии и неточности, допускающие неоднозначное понимание законодательных положений, и соответственно, порождающих проблемы на практике.
Полученные результаты исследования могут быть использованы:
- при разработке учебного курса «Муниципальное управление» и при организации специальных тренингов, что, в свою очередь, позволит улучшить систему подготовки, переподготовки и повышения квалификации депутатов и должностных лиц местного самоуправления;
- при разработке правового положения о порядке подготовки, принятия и вступления в законную силу правовых актов местного самоуправления, что позволит повысить качество и эффективность муниципального правотворчества;
- в научно-исследовательской работе при дальнейшем изучении пределов правового регулирования муниципальными властями подведомственных вопросов, а также при разработке рекомендаций по повышению качества муни-ципально-правовых актов.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре конституционного права Санкт-Петербургского университета МВД России, где проводилось ее обсуждение и рецензирование.
Результаты диссертационного исследования нашли свое отражение в выступлениях и публикациях автора на научно-практических конференциях: «Ювенальная юстиция и профилактика правонарушений несовершеннолетних» / СПб., 26-28 ноября 1999г.; «Право и экология» / СПб., 27 апреля 2000г.; «МВД России - 200 лет: история, развитие, перспективы» / СПб., 22-23 сентября 2000г. Отдельные выводы и рекомендации исследования были использованы при подготовке ряда проектов правовых актов местного самоуправления г. Тюмени, а также в процессе проведения семинарских и практических занятий по дисциплине «Муниципатьное право» в Санкт-Петербургском университете МВД России и Тюменском юридическом институте МВД России.
12 Глава 1. Реализация правотворческой функции местного самоуправления:
этапы исторического становления, правовой анализ.
§1. История развития правотворчества местного самоуправления в России.
К сожалению, история не сохранила каких-либо подробных сведений о законодательном процессе Древней Руси. Особенно это касается становления и развития правотворчества местного самоуправления.
По мнению большинства исследователей (М.Б. Свердлов', А.А. Зимин2) первым письменным сборником русских законов на Руси считается древнейшая Правда Ярослава, с изданиехМ которой началось формирования раннефеодального писаного права.
Но, если отодвинуть формальную юридическую сторону издания правовых актов на второй план, то процесс формирования нормативно-правовой базы можно перенести на более раннюю стадию - обычное право славянских племен. По свидетельству византийского писателя П. Кесарийского (VI в.), славянские племена не управляются одним человеком, но издревне живут в народоправстве, вся жизнь и узаконения у них одинаковы3. Вероятнее всего, под «узаконениями» автор понимал общеобязательные правила поведения, самостоятельно установленные славянскими племенами, для урегулирования отношений между собой. Данные правила поведения неукоснительно соблюдались сородичами племени и передавались из поколения в поколение, приобретая тем самым силу привычки, обычая. Что касается первоначального установления правил, то, по мнению Ю.А. Дмитриева, они исходили от общего собрания рода или совета племени . То есть являлись непосредственным выражением во-
1 См.: Свердлов М.Б. От Закона Русского к Русской Правде. - М : Юридическая литература, 1988. С.82.
2 См.: Памятники права Киевского государства X-XII вв. // Составитель Зимин А.А. Гос. изд-во юр. литературы. М.: 1952. С.МП.
3 См.: Материалы к истории древних славян // Вестник древней истории. №1 (14). 1941. С237.
4 См.: Дмитриев Ю.А., Черкашин Е.Ю. Законодательные органы России от Новгородского веча до Федерального Собрания: (Сложный путь от патриархальной традиции к цивилизации). -М: «Манускрипт», 1995. С.33.
13 ли народа или демократией. Это дает нам право (упуская из виду юридическую
сторону принятия правовых актов) сравнивать собрание рода или совет племени с существующим в современном муниципальном праве таким институтом непосредственной демократии как сход граждан.
Таким образом, можно предположить, что уже у славянских племен были заложены первые зачатки правотворчества. Однако, данный процесс правотворчества, в виду отсутствия своего письменного закрепления, принимая форму обычного права.
Как показывает история, такая организация власти в славянских племенах была неспособна достаточно полно и с учетом интересов каждого члена рода урегулировать общественные отношения. Поэтому было решено призвать независимую судейскую власть, которая бы отражата в своих решениях интересы всего населения и руководствовалась, прежде всего, принципом справедливости. С появлением князей и образованием Киевского государства вся власть, в том числе и законодательная, переходит к государству в лице князя.
Следующий этап развития правотворчества местного самоуправления Н.П. Загоскин характеризует как период пассивный в области законодательства, связанный с отсутствием кодификации правовых норм: «С конца XI-го века, когда был составлен первый русский законодательный сборник известный под названием Русской Правды или Устава Князя Ярослава Владимировича о судах, и вплоть до конца XV-ro века, когда издан был первый законодательный сборник московского государства - Судебник Иоана Ш-го Васильевича (1497 г.) -мы не замечаем в русской земле никаких признаков кодификационной деятельности в области законодательства»1.
Следовательно, в период феодальной раздробленности на Руси (кроме Русской Правды) не было ни одного единого систематизированного законодательного акта, касающегося всей территории и всего населения. Но это не означает, что законодательный процесс на русской земле вообще остановился как
Загоскин Н.П. Уставные грамоты XIV-го - XVI-ro веков, определяющие порядок местного правительственного управления. Вып Л., Казань, 1875. С. 7.
14
таковой. Население по-прежнему в своих действиях руководствовалось нормами обычного права, а также правовыми установлениями, закрепленными в Русской Правде, но кроме этого в отдельных княжествах стали появляться собственные законодательные акты, которые по своему содержанию не противоречили Русской Правде, а наоборот, основываясь на ней, регулировали общественные отношения с учетом нравов и интересов местного населения. История не сохранила для нас большого количества таких правовых памятников. Но даже дошедшие дают нам полное право говорить о развитии правотворчества и в период раздробленности русского государства.
Русское государство распалось на отдельные княжества. При отсутствии единой централизованной власти все полномочия по урегулированию общественных отношений полностью легли на плечи местных органов. И при расколе государства все княжества по-прежнему были объединены между собой не только родственными связями князей, но и единой правовой системой, в основе которой лежит эпохатьный правовой акт - Русская Правда, которая оставалась по-прежнему высшим единым источником права для всех княжеств русской земли. И не одно княжество не принимало попыток заменить Русскую Правду, а, наоборот, издавали ее в новой редакции, соответствующей историческому развитию общества. Кроме того, многие феодальные державы на основе последней сформировали свои собственные законодательные акты.
Особенно яркими примерами существование законодательной власти на местах являются города Новгород и Псков. В последних, как и во многих других городах Руси, были изданы свои правовые документы, регулирующие отношения местного общежития. Но в отличие от других городов, в Новгороде и Пскове законодательная власть не принадлежала Князю, а была связана с деятельностью городского веча1. Данный факт, как нельзя кстати, подчеркивает
1 Так, Ю.А. Дмитриев и Е.Ю. Черкашин отмечают: «Новгород не испытал на себе в полной мере характерной для Руси княжеской власти. Это создало благоприятные возможности для развития демократических форм управления, в том числе — и унаследованных от догосудар-ственного периода развития. Одной из них и было новгородское вече». // Дмитриев Ю.А., Черкашин Е.Ю. Законодательные органы России от Новгородского веча до Федерального Собрания: (Сложный путь от патриархальной традиции к цивилизации). - М.: «Манускрипт». 1995. С.35.
15
схожесть современной системы муниципальной власти с новгородским и псковским княжеством1.
Следует отметить, что организация власти в этих городах соответствовала современным принципам построения власти на местах": демократизма -участие граждан в управлении местными делами, осуществление управления самостоятельно и под свою ответственность, подконтрольность и подотчетность княжеской власти непосредственно населению, выборность высших должностных лиц...
Анализ литературы показывает, что нет единого мнения по поводу определения компетенции веча. По мнению историка В.И. Сергеевича, деятельность веча в древнерусских городах обычно ограничивалась призванием князя, законодательной функцией, объявлением войны и заключением мира1. И.Я. Фроя-нов относит к полномочиям веча вопросы войны и мира, санкционирование сбора средств для военных целей, выбор и призвание князей. Вместе с тем он отрицает законодательные полномочия веча, относя последние к деятельности княжеской власти4. Ю.А. Дмитриев и Е.Ю. Черкашин утверждают, что в своей деятельности «зачастую вече само определяло свою компетенцию, поэтому в разные исторические периоды, сравнительно мало удаленные друг от друга, она была различной»'. В.В. Еремян и М.В. Федоров наделяют новгородское вече всей полнотой власти: верховная законодательная, исполнительная и судебная. Князь и должностные лица при нем занимались текущими вопросами управле-
1 См.: Выдрин ИВ., Кокотов АН. Муниципальное право России. Учебник для вузов. - М.: Издательская группа НОРМА-ИНФРА-М, 1999. С.22.
2 См.: Муниципальное право: Вопросы и ответы. // Под ред. проф. АИ. Коваленко. - М.: Новый Юрист, 1998. с. 9-13.
3 См.: Сергеевич В.И. Русские юридические древности. Т. П., СПб., 1900. с.73-97.
4 См.: Фроянов И.Я. Киевская Русь. Очерки социально-политической истории. Л, 1980. С.166.
5 Дмитриев Ю.А, Черкашин ЕЮ. Законодательные органы России от Новгородского веча до Федерального Собрания: (Сложный путь от патриархальной традиции к цивилизации). - М.: «Манускрипт», 1995. С.35.
16
ния, а наиболее главные проблемы исполнительной власти выносились на рассмотрение веча .
Подводя итог приведенных мнений, можно сделать вывод не только о наличие законодательных полномочий у новгородского княжества как территориальной единицы русской земли, но и принадлежность данных полномочий местному населению.
При анализе первой статьи Новгородской судной грамоты 1471 г., где указано на признание Новгородом власти великого Московского князя, говорится о докладе великому князю Ивану Васильевичу всея Руси и сыну его великому князю Ивану Ивановичу всея Руси о принятии грамоты2. Такое положение еще раз подчеркивает существование единого Русского государства и верховной власти в нем даже в период феодальной раздробленности.
Еще раньше Новгородской судной грамоты вышла в свет Псковская судная грамота 1467 г.\ которая является обобщением отдельных положений, взятых из грамот князей Александра и Константина, и существующих псковских обычаев.
Псковская судная грамота также как и Новгородская считается территориальным нормативно-правовым актом, регулирующим общественные отношения на территории княжества и выражающей волю местного населения4.
1 См.: Еремян ВВ., Федоров MB. Местное самоуправление в России (ХП - начало XX вв.). -М.: Новый Юрист, 1998. С.37.
2 См.: Российское законодательство Х-ХХ веков. В девяти томах. Законодательство Древней Руси. Т.1. Под редакцией Чистякова О.И. -М.: «Юридическая литература», 1984. С 304.
3 У историков нет единого мнения относительно даты издания грамоты. Самым нейтральным мнением является: издание нормативного акта гораздо раньше указанного срока, а 1467 г. объясняется последующим внесением поправок и дополнений в грамоту.
4 «Ся грамота из великого князя Александрова грамоты и из княж Костянтиновы грамоты и изо всех приписков псковских пошлин, по благословению отец своих попов всех пяти соборов, и священноиноков, и дияконов, и священников, и всего божия священства всем Псковом на вечи в лето 6905». Кстати, такое начало несколько необычно для законодательных памятников и больше напоминает формулировку летописей. В то же время начало определяет текст как грамоту, что может пониматься двояко: грамота как акт или грамота как письменный памятник. Впрочем, в четвертой статье для обозначения текста употребляется название «Правда». // Законодательство Древней Руси и периода образования русского централизованного государства. Т.!, СПб., 1996. С.24.
17
В отличие от Русской Правды Псковская судная грамота большее внимание уделяла регулированию гражданских споров. В ней имеются статьи о княжеском суде, суде «владычного» наместника, суде посадника, определяется место судебного разбирательства (не на вече, а у «князя на сенях»). Значительное место отведено судебным тяжбам по земельным делам, статьям о торговле, праве собственности, положению феодально-зависимого населения, наследственному праву и т.д.!.
Нельзя не заметить процедуру внесения поправок и дополнений в Псковскую судную грамоту, которую предусматривает сам документ. «Если какой-либо казус отсутствует в псковском законе, то посадникам сделать сообщение псковичам на вече и записать этот казус. Если же какой-либо казус из этого закона будет нежелателен псковичам, то его можно исключить из этого зако-нов»х. Из содержания мы видим, что если посадник, рассматривая те или иные дела, обнаружит какое-либо антиобщественное деяние (казус), не урегулированное судной грамотой, то он обязан сообщить об этом на вече и уже, вероятно, после одобрения населением внести дополнения в закон - записать этот казус. Действительно, если считать положение грамоты о внесении изменений и дополнений по логике заключительным, то мы увидим, что после него (положения) есть еще ряд статей. Последние могут рассматриваться как возможные дополнения к Псковскому закону. Такая процедура еще раз подчеркивает самостоятельность псковичей в решении ряда вопросов.
Как же проходил сам правотворческий процесс в данных городах? Вече бьшо нерегулярно действующим органом и созывалось по мере необходимости для решения наиболее важных вопросов или принятия законов. Обычно оно собиралось по инициативе высших должностных лиц, которые также готовили повестку дня и проекты решений, выносимые на рассмотрение веча. Такую
1 См.: Источниковедение истории СССР. Под редакцией И.Д. Ковадьченко. Учебник. - М.: «Высшая школа», 1973. с. 81-82.
2 Сборник документов по истории государства и права СССР. Досоветский период. Свердловск, 1987. С.27. |
