ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования. Современный этап развития российского общества, полный сложностей и противоречий, ставит перед правоведами задачи не только научного обоснования правовых институтов, актуальных законов, но и разработки теоретических положений, обеспечивающих их практическое действие в жизни. В связи с формированием местного самоуправления среди них, в частности, большое значение приобретают проблемы реализации муниципального права.
Спектр социально-политических и экономических интересов, который закрепляет муниципальное право, огромен, причем с принятием Европейской Хартии о местном самоуправлении 1985 года и Конституции Российской Федерации 1993 года он постоянно расширяется и обогащается.
Несмотря на тяжелые испытания, которые принес муниципальному (местному) управлению России XX век, в настоящее время развертывается инициатива граждан, реализуются права населения на местное самоуправление в пределах его полномочий, а также права и свободы человека и гражданина, составляющие смысл местного самоуправления. Речь идет о том, чтобы в условиях недостаточности, недейственности, жесткости рычагов государственного управления использовать возможности формирующихся институтов муниципального права, опереться на основной потенциал зарождающейся демократии - гражданскую ответственность людей, первые проявления свободной самоорганизации населения и простора муниципального нормотворчества.
При выборе предмета настоящего исследования учитывалось, что противоречивое состояние проблемы определяется многими
причинами, в том числе и переходом России на общепринятые принципы муниципального управления, в результате чего все еще сохраняется сочетание новых принципов, провозглашенных Конституцией, и старых представлений, оставшихся от рутинного прошлого. Нельзя не подчеркнуть также, что сказывается неоднозначность самой правовой основы. Во многих нормативных правовых актах сняты ограничения, утверждены демократические принципы местного самоуправления, но в целом пока не обеспечено четкое и комплексное регулирование муниципальных отношений. Провозглашены новые возможности и права населения, но не предусмотрены правовые механизмы их реализации, необходимые гарантии и ответственность. Негативно влияет низкий уровень правосознания, формировавшегося в условиях господства партийно-государственной системы и отсутствия реальной свободы на местное самоуправление. Правовой нигилизм, непонимание ценности муниципального права все еще свойственны многим гражданам и представителям государственной власти.
После принятия Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Гражданского кодекса Российской Федерации, Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации" и ряда других важнейших законов появились благоприятные условия для развития муниципального права. Новая ситуация стала основным предметом данного исследования.
Состояние научной разработки темы. Состояние теоретических исследований в области местного самоуправления свидетельствует о том, что вопросы его правового обеспечения в условиях советской власти не получили должного и полного разрешения.
Более того, практически игнорировались многие творческие достижения дореволюционных ученых и государственных деятелей А.Н.Васильчикова, М.М.Ковалевского, М.И.Лазаревского, М.И.Свечникова, Б.Н.Чичерина и других. Лишь в конце пятидесятых - начале шестидесятых годов наблюдается некоторая активизация этой работы. Известны статьи и монографии СА.Авакьяна, Б.Н.Габричидзе, Т.М.Пальгуновой, С.В.Соловьевой, И.Е.Фарбера, К.Ф.Шеремета и других. В 70-е годы появились отдельные работы, анализировавшие институт муниципального управления в зарубежных государствах. В 80-90-е годы заметен повышенный интерес ученых-юристов к местному самоуправлению. Однако во многих трудах рассматривались, как правило, лишь отдельные аспекты данной темы. Комплексной стала книга В.И.Фадеева "Муниципальное право России" (М., 1994, 167 с.) Среди авторов опубликованных материалов также С.А.Авакьян, С.С.Алексеев, Г.В.Атаманчук, Г.В.Барабашев, И.Л.Бачило, В.И.Васильев, Р.Ф.Васильев, В.В.Володин, Ю.А.Веденеев, В.Г.Вишняков, В.Е.Гулиев, С.Э.Жилинский, Н.И.Глазунова, В.Н.Иванов, Н.Г.Кобец, Е.И.Козлова, О.Е.Кутафин, A.M.Куренной, Г.В.Мальцев, О.О.Миронов, Н.А.Михалева, В.А.Прокошин, Ю.И.Скуратов, А.Я.Слива, С.В.Соловьева, Б.А.Страшун, Ю.А.Тихомиров, Б.Н.Топорнин и другие.
Однако отдельного исследования, в той или иной степени охватывающего круг вопросов, связанных с реализацией муниципального права, с соответствующим механизмом и технологией до сих пор нет. В то же время жизнь выдвигает перед юридической наукой задачи, требующие глубокого теоретического осмысления, новых подходов, концепций, ибо иначе не обеспечить формирова-
ние гражданского общества, правового государства и рыночной экономики.
Сложность темы, ее недостаточная разработанность предопределяют необходимость осуществления комплексного исследования системы и процеса реализации муниципального права.
Предметом исследования выступают муниципальные отношения, возникающие в процессе реализации Конституции РФ и законодательства в области местного самоуправления.
Объектом исследования являются конкретные правовые факты, события, действия, свидетельствующие о реальности осуществления и объективных результатах реализации совокупности норм, охватываемых понятием муниципального права.
Цель и задачи диссертационной работы состоят в теоретическом осмыслении вопросов правового регулирования местного самоуправления в России и реализации норм муниципального права.
Исходя из намеченной цели, поставлены и решались следующие основные задачи исследования:
- рассмотреть местное самоуправление как предмет правового регулирования, раскрыть конституционные основы и механизм реализации муниципального права;
- исследовать взаимосвязь организации муниципального управления и правового регулирования местного самоуправления, выявить их критические места и факторы рационализации;
- показать необходимость совершенствования форм и методов реализации законодательства о местном самоуправлении и с этих позиций определить пути, оценить возможности и перспективы ме-
ханизма и технологий (форм и методов) реализации муниципального права;
- выдвинуть положения, направленные на информационно-правовое обеспечение деятельности органов местного самоуправления и развития в них процессов правореализации.
Теоретическую и методологическую основу диссертации составляют работы отечественных и зарубежных ученых по общим вопросам права и государства, проблемам местного самоуправления, а также труды по философии, экономике, социологии, истории, политологии и другим отраслям знаний. Использовались методы системного изучения объекта исследования в его внутренних и внешних взаимосвязях, в историческом развитии. При изучении особое внимание обращалось на смысл и полноту законодательного материала, аргументированность научных положений и выводов, их критическую оценку. Широко и разносторонне используются в работе методы сравнительно-правового исследования.
Нормативную базу диссертации составляют Конституция Российской Федерации и действующее законодательство (изучено более тысячи пятисот законодательных и нормативных актов 1985 - 1996 годов, осуществлена специальная выборка первоисточников по теме иссследования), стенограммы парламентских и думских (субъектов РФ) слушаний, материалы региональных, федеральных и международных конференций, архивные материалы и документы органов местного самоуправления Московской, Калужской, Ленинградской, Саратовской, Тульской областей, ряда республик, краев, автономий, городов Москвы и Санкт-Петербурга.
Научная новизна работы заключается прежде всего в том, что институты муниципального права, механизмы и технологии их практической реализации рассматриваются через призму обеспечения неотъемлемых прав человека и населения территорий, в частности, их прав осуществлять местное самоуправление путем прямого волеизъявления. Диссертационное исследование представляет собой первую попытку комплексного анализа актуальных проблем реализации муниципального права в условиях реформирования всех сфер жизнедеятельности общества. Осмысление дискуссионных вопросов, критическая оценка складывающейся практики позволили выдвинуть ряд самостоятельных выводов, новых положений и рекомендаций, направленных на снятие угрозы невосприятия муниципального права, обусловленной несовершенством и неурегулированностью самоуправленческих отношений в регионах, отсутствием сильной муниципальной власти на местах.
На защиту выносятся следующие новые или содержащие определенные элементы новизны положения:
- обоснование необходимости разработки концепции правового регулирования местного самоуправления - формирования системы норм упорядочения поведения и действий населения, самостоятельно и под свою ответственность ведущих дела местного значения; системно излагаются основные элементы понятийного аппарата этой концепции;
- описание модели муниципального управления как законодательно урегулированной организационно-правовой формы ведения жителями городских и сельских поселений вопросов своей территориальной жизнедеятельности; выводы из анализа проблемы со-
отношения народовластия, нормотворчества и правореализации в муниципальной сфере;
- раскрытие конституционного, законодательного и нормативного механизма реализации муниципального права и структуры, предлагаемого к разработке Муниципального кодекса Российской Федерации;
- анализ зависимости рациональности и эффективности правового регулирования местного самоуправления от муниципальной политики государства, активности населения и организации местного самоуправления;
- методология реализации муниципального права, включающая в себя систему организационно-правовых, организацион-но-деятельностных и информационно-технологических аспектов функционирования органов местного самоуправления;
- систематизация функций процесса реализации муниципального права: учредительной, правонаделительной, финансово-экономической, правоохранительной, муниципально-процессуальной (в узком смысле);
- новое представление об информационно-правовом обеспечении деятельности органов местного самоуправления, включающее каналы, время и периодичность прохождения, критические параметры, коды и носители информации; сформулированы и логично описаны элементы модели оптимизации муниципально-информационной системы с использованием ЭВМ и правовой, экономической, политической, статистической, финансовой и иной информации;
- многогранность процесса реформирования информационно-технологических, организационных и нормотворческих связей и
10
структур, равно как и осуществления стратегии развития законодательства о местном самоуправлении, а также эффективного экспериментирования в ходе развития самоактивности, самоконтроля и самооценки деятельности соответствующих органов.
Практическая значимость исследования определяется его ориентацией на решение актуальных проблем муниципального права, реальной возможностью использования ряда разработанных диссертантом предложений и рекомендаций в ходе проведения реформы местного самоуправления. В частности, предложено определять правовой статус органов местного самоуправления с учетом всего спектра их функций, полномочий, форм и методов деятельности и государственной поддержки; обоснованы предложения о стабилизации нормативов отчислений в доходы местных бюджетов, законодательном обеспечении муниципальных доходных источников, создании муниципальных налогов, заказов, займов и фондов финансовой поддержки местного самоуправления. Диссертант предлагает активизировать разработку вопросов правореализации в региональном законодательстве, создать в крупных городах и сельских районах советы по информации, а в случае необходимости -центры информационных технологий с муниципальной информационно-правовой подсистемой. Подготовлены научно-практические рекомендации о порядке принятия в состав муниципального образования объектов собственности и отдельных субъектов муниципальных правоотношений; о режиме муниципального управления на территории свободных экономических зон и других специфических местностей; о порядке взаимодействия Правительства Российской Федерации с органами местного самоуправления; о полномочиях, порядке образования и деятельности объединений
11
субъектов (членов) местного самоуправления и региональных образований в муниципальной системе.
Материалы диссертации могут быть использованы при дальнейшей разработке данной темы, проведении научных исследований в области права, государствоведения и теории управления, преподавании правовых дисциплин в различных учебных заведениях, в деятельности органов законодательной (представительной) и исполнительной власти.
Апробация результатов исследования отражена в опубликованных автором работах. Основные идеи, теоретические положения и выводы, практические рекомендации получили одобрение на заседаниях кафедры государственного управления и правового обеспечения государственной службы, а также методологических семинаров, проведенных в Российской академии государственной службы при Президенте РФ. Они содержались в выступлениях диссертанта на конференциях в центре переподготовки кадров Московской области в Нахабино при чтении спецкурсов "Муниципальное право", "Избирательная система России".
Диссертантом были подготовлены и внесены в соответствующие органы государственной власти предложения в связи с разрабатывавшемся Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Структура диссертации включает введение, две главы, шесть параграфов, заключение, список использованных нормативных и литературных источников.
12
Глава I. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ
1. Местное самоуправление как предмет правового регулирования
Понятие "предмет правового регулирования" применительно к местному самоуправлению означает ответ на ряд вопросов: из чего складывается деятельность муниципальных органов, какие ее аспекты не могут существовать вне правовых рамок и оформляются (либо должны оформляться) посредством нормативных предписаний. Основополагающий характер проблемы обусловливает и пути ее решения. Они состоят как в теоретическом анализе понятия "предмет правового регулирования", так и в подробном исследовании тех общественных отношений, участниками которых выступают органы местного самоуправления. Отправным при этом является устоявшееся теоретическое представление о предмете правового регулирования как об общественных отношениях, составляющих объект правового воздействия, осуществляемого посредством правовых норм, воплощенных в нормативных актах. Они адресуются участникам муниципальных отношений, определяя рамки их возможного и должного поведения, воздействуя тем самым на волю и сознание соответствующих субъектов. Причем правовое регулирование предполагает в качестве важного момента активное поведение участников общественных отношений.
Муниципальное право, как система правовых норм, регулирующих местное самоуправление, имеет длительную историю, ибо люди всегда жили в коллективных формах и как-то решали свои
13
проблемы. Афинская демократия по сути была городским местным самоуправлением. В средневековье и в России, и в Западной Европе некоторые города были "вольными" и самоуправлялись жителями этих городов. Например, Новгород и Псков. В новое время, в ходе буржуазных революций "третье" сословие активно выступило за права на местное самоуправление и добилось в этом немало уступок от государства.
Началось формирование современного местного самоуправления, которое сразу же приняло два типа:
- англосаксонский тип, распространенный в Англии, США, Канаде, Австралии, Новой Зеландии и других, в основном федеративных государствах; ему характерны: широкая автономия, отсутствие явного соподчинения, равенство местных общностей, независимость от центра. Такой тип связан с неограниченной свободой частного предпринимательства известным принципом laissez faire и в определенной степени обеспечивает его реализацию;
- французский тип, принятый во Франции, Италии, Бельгии, Голландии, Испании и в других странах, которому присуща развитая система контроля центральной государственной власти над местными органами; в основном это унитарные государства, в которых централизованному государственному управлению всегда придавалось большое значение.
Возникали и промежуточные, "смешанные" формы местного самоуправления, которые соотносились со спецификой того или иного государства. В России после отмены крепостного права при Александре II в 1864 году была начата земская реформа, в 1870 году принято законодательство о городском самоуправлении. Это был, безусловно, шаг вперед в общественном развитии России. Но
14
не стоит забывать о том, что, во-первых, в России действовал монархический принцип верховной власти, при котором народ был лишь поданным, во-вторых, тогда Россия отличалась сильной бюрократией, в-третьих, местное самоуправление (земское и городское) формировалось в аграрной стране с преимущественно сельским населением и своеобразной мещанской организацией жизни в городе.
Позднее, февральская и, особенно, октябрьская революции 1917 года проходили под лозунгами и обещаниями народного самоуправления. Однако оно не состоялось.
В СССР с 1961 года начались теоретические разработки концепции местного самоуправления в рамках и под эгидой Советов, и накапливался определенный практический материал. К сожалению и здесь серьезных подвижек не произошло.
Сегодня речь идет о принципиально новом явлении и, соответственно, о серьезном выборе, который предстоит сделать России. Здесь исторические аналогии мало что дают, ибо и условия жизни общества, и действующие лица в истории всегда были уникальны. В настоящее время впервые в России объективно и субъективно поставлена и решается проблема формирования демократического общества в понятиях и параметрах, принятых большинством стран. А это требует осознания и освоения тех теоретических и правовых основ, введение которых правильно ориентировало бы законодательство и практику муниципального управления.
Муниципальное управление нельзя конструировать и теоретически, и нормативно, и практически, по какому-либо одному проявлению, аспекту, свойству, в частности лишь организационно-структурному, что сейчас стало почти доминирующим. Многие ви-
15
дят главную проблему только в том, чтобы отделить органы местного самоуправления от органов государственной власти, а что будет потом, как будет развиваться местная (территориальная) жизнедеятельность, как в ней будут осуществляться и гарантироваться права и свободы человека и гражданина, мало кого беспокоит.
К местному самоуправлению, как и к любому социальному явлению, необходимы комплексный и системный подходы, исходящие из его многогранности, сложности и, одновременно, соединенности и зависимости от других общественных и государственно-правовых явлений. Это - определяющий методологический принцип, который не подлежит нарушению ни при каких обстоятельствах.
Характерно, что в Европейской хартии о местном самоуправлении, принятой в 1985 году, и к сегодняшнему дню признанной большинством европейских государств, под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею в рамках закона, в пределах компетенции органов местного самоуправления и в интересах населения данной местности.
Это право осуществляется советами или собраниями выборщиков, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Советы и собрания выборщиков могут располагать подотчетными им исполнительными органами. Данное положение не исключает обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан там, где она допускается по закону.
16
Между тем, муниципальное управление (местное самоуправление) представляет собой законодательно урегулированную форму ведения жителями сельских и городских поселений тех вопросов своей территориальной жизни, которые объединяют их в территориальное сообщество. Отсюда возникает несколько проблем, без рассмотрения которых и без четкого ответа на них будет трудно заниматься созданием муниципального управления.
Очевидно, что для того, чтобы ощущать свою сопричастность к территориальному сообществу, быть его членом, недостаточно проживания на соответствующей территории. Нужны определенные социально-психологические условия, которые бы каждого делали членом такого сообщества, тем более активным и ответственным. Прежде всего, это личная (частная) и семейная заинтересованность в том, что происходит в территориальном сообществе и как последнее влияет на жизнь. Здесь не должно быть упрощений и иллюзий, ибо известно, что в наше время люди по месту жительства довольно изолированы друг от друга, обособлены, замкнуты и поддерживают очень узкий, в большинстве соседский круг общения. Вывести людей за сложившиеся пределы может только очень сильный, наглядный и ощутимый для каждого совместный интерес. Найти его в каждом конкретном поселении - задача трудная.
Местное самоуправление - это дело самих жителей поселений. Следовательно, жители - члены территориального сообщества должны быть также подготовлены к тому, чтобы разумно и эффективно вести вопросы своей жизни, быть компетентными в них. В жизни имеет место много фактов для того вывода, что с управленческими задачами неважно справляются даже профессионалы, отличающиеся вроде бы и знаниями и опытом. Поэтому проблема не
17
сводится лишь к формально-юридическим действиям, а требует в своем решении учета множества факторов, влияющих на местное самоуправление.
Тем самым, концепция муниципального права России необходимо включает в себя основные принципы местного самоуправления, его понятийный аппарат, сроки и условия проведения реформы местного самоуправления.1
Муниципальное право как реальность, сформировавшаяся в значительной части стран мира, может стать важнейшим залогом обновления, обустройства и развития России. Поскольку на местном уровне реализуется большая часть жизненных интересов населения, местное самоуправление должно рассматриваться как основа политической стабильности и социально-экономического благополучия. В организации местного самоуправления наиболее ярко выражается идея приближения власти к народу.
На настоящий момент можно отметить три нормативных документа, инициирующих процесс формирования муниципального права:
Конституция Российской Федерации.
- Закон Российской Федерации "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
- Закон, либо Положение о местном самоуправлении (например, в Московской области на период поэтапной конституционной реформы).
Актуальность создания местного самоуправления, с точки зрения жителей регионов, не однозначна: с одной стороны, имеются потенциальные силы, готовые включиться в процесс самоуправ-
' Автор принимал участие в разработке проекта "Концепции развития местного самоуправления в Московской области" // "Подмосковные известия . 1994. 16 шоня. |
