Введение
Актуальность темы исследования. Проблематика диссертации обусловлена продолжающимися в Российской Федерации демократическими преобразованиями, становлением и развитием местного самоуправления в качестве одной из форм публичной власти. Однако муниципальная власть в случае отсутствия надлежащих правовых гарантий ее осуществления может остаться весьма позитивной, но так и не воплотившейся в жизнь идеей.
Местный уровень власти - это самый короткий и самый прямой путь к решению насущных, жизненно важных для граждан проблем. И именно здесь необходимо наиболее эффективно реализовывать конституционные принципы народовластия.
Обновленный Закон об общих принципах местного самоуправления сегодня многое расставляет по своим местам. Он направлен на децентрализацию власти там, где это необходимо, и уточнение ее ответственности перед народом. В целом на то, чтобы сделать жизнь более предсказуемой и обеспеченной. Сегодня практически ясно, какие обязательства местные власти имеют перед своими гражданами и какими ресурсами они обладают для их исполнения.
Только справедливо и рационально разделив ответственность за судьбу страны с институтами гражданского общества можно рассчитывать на успех. Одним из важнейших итогов деятельности государства по этому вопросу явилась новая редакция Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», исходившая из следующих предпосылок:
Первое. Слабое развитие институтов местного самоуправления в целом. Из более чем 155 тысяч административно-территориальных единиц вопреки действующему законодательству, юридически оформлено только чуть более 11,5 тысяч муниципальных образований. Есть территории, где органы местного самоуправления либо не имеют собственных бюджетов, а работают на смете, а главы муниципальных образований до сих пор назначаются.
Второе. Чрезмерный объем нефинансируемых государственных полномочий, которым наделено местное самоуправление, перегрузка местных бюджетов нефинансируемыми федеральными, региональными мандатами, расходы, вмененные местному самоуправлению не соответствуют их доходам.
Третье. Отсутствие эффективных механизмов общественного контроля за деятельностью органов местного самоуправления.
В новом Законе сделана попытка ответить на многие вопросы: и разграничения полномочий с государством, и четкого регламентирования и исполнения госполномочий только при условиях передачи финансовых ресурсов, и учета особенностей территориального устройства в России, не оставляя при этом в России зон без направления местной власти.
Закон предлагает муниципалитетам возможность напрямую влиять на увеличение своих доходов, т.е. зарабатывать на налогах родовым образом, связанных с территорией, на которой проживают люди.
Принятие подобных решений поможет укреплению финансовой, экономической базы местного самоуправления, заставит муниципалитеты рачительно и эффективно вести хозяйство.
Будучи максимально приближенным к населению, местное
самоуправление является первичным уровнем организации публичной власти, обеспечивающим в конечном счете устойчивость и демократический характер всей системы властных институтов. Принятием нового федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» сделаны серьезные и позитивные шаги для объединения всего муниципального сообщества, завершено разделение полномочий и ответственности между уровнями власти, в реализации этих норм, новых законодательных актов.
В развитие нового Федерального закона о местном самоуправлении требуется создать систему гарантий его реализации. Дополняя комплекс федеральных отношений, реформа местного самоуправления завершает
управление целостной системой власти в России на принципах, закрепленных Конституцией. Однако признать реформу завершенной не представляется возможным, пока вместе с полномочиями каждый уровень власти не получит реального финансового обеспечения.
Главное состоялось в этом законе - создан механизм взаимодействия государства и муниципальной власти. Особенно трудно решаются вопросы на стыках уровней власти, но революций не надо, просто нужно находить согласия, опираясь на точки взаимной ответственности. Без этого триединства невозможно решать базовых проблем современной России: борьба с бедностью, повышение качества жизни людей, увеличение среднего класса.
Степень разработанности темы и круг источников. Всесторонний сравнительно-правовой анализ конституционно-правового закрепления гарантий местного самоуправления в аспекте Федеральных законов 1995 и 2003 г.г. производится впервые.
Теоретической основой диссертационного исследования стали научные монографии и статьи дореволюционных и современных российских и зарубежных правоведов как в области осуществления местного самоуправления и решения его основных проблем, так и по вопросам признания, правового закрепления и практической реализации форм публичной власти в России.
Проблематику местного самоуправления затрагивали в своих исследованиях многие авторы, среди которых С .А. Авакьян, Г.В. Барабашев, В.И. Васильев, И.В. Выдрин, Ю. А. Дмитриев, А.А. Замотаев, О.Е. Кутафин, М.Н. Матвеев, АН. Писарев, В.В. Таболин, В.И. Фадеев и другие. Отдельные исследования посвящены гарантиям местного самоуправления, в их числе необходимо отметить работы КЛАмирбекова, Д.Г. Жаромских, В.П. Канищева, Л.Н. Митюриной.
Однако со времени написания последних прошло уже несколько лет, что неизбежно сказалось на изменении правовой ситуации, в частности 6 октября 2003 г. был принят Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
При осмыслении процесса эволюции муниципальной власти в России не могли быть оставлены без внимания и труды таких исследователей как В.П. Безобразова, А.И. Васильчикова, Л. А. Велихова, Б.В. Веселовского, А.Д. Градовского, П.П. Тройского, И.И Дитятина, В.В. Ивановского, Н.М. Коркунова, Н.И. Лазаревского, В.Н. Лешкова, Б.Н. Чичерина и др.
В работе над диссертацией использовалась нормативно-правовая база, включающая международные правовые акты, действующее федеральное законодательство Российской Федерации, законодательство субъектов Российской Федерации, решения Конституционного Суда Российской Федерации, а также законодательство Союза ССР и РСФСР (в том числе утратившее силу), дореволюционные и зарубежные источники.
Объектом диссертационного исследования стали общественные отношения, определяющие содержание и особенности осуществления местного самоуправления как формы публичной власти в Российской Федерации, а также механизм реализации и систему правовых гарантий местного самоуправления.
Предметом исследования явились правовые нормы, регламентирующие осуществление гарантий местного самоуправления в Российской Федерации.
Цель диссертационного исследования — обозначение механизма реализации и системы правовых гарантий местного самоуправления в системе народовластия Российской Федерации.
Достижение поставленной цели производится через решение следующих задач:
- определение понятия местного самоуправления как формы осуществления публичной власти в Российской Федерации;
- теоретическое исследование содержания следующих дефиниций: «гарантии местного самоуправления», «общие гарантии местного самоуправления», «правовые гарантии местного самоуправления», «система правовых гарантий местного самоуправления»;
- рассмотрение эволюции муниципальной власти в России;
- исследование правовой природы и системы гарантий местного самоуправления;
- определение проблем и перспектив развития местного самоуправления в Российской Федерации;
- разработка научно-практических рекомендаций, направленных на совершенствование гарантий местного самоуправления;
- провести анализ эффективности осуществления местного самоуправления на современном этапе развития Российской Федерации;
- на основании проведенного анализа сформулировать выводы и предложения по совершенствованию законодательства Российской Федерации, регламентирующего гарантии местного самоуправления на основе Федеральных законов 1995 и 2003 г.г.
Методологическую основу исследования составляют общенаучный диалектический метод познания и вытекающие из него частно-научные методы, в том числе: системно-структурный, формально-логический, социологический, сравнительного правоведения, системного анализа, конкретно-исторический, технико-юридический и иные методы познания правовых, социальных и политических явлений и процессов. В процессе диссертационного исследования автором использовались нормативно-правовой, исторический, сисл^мнс^-функциональный, сравнительно-правовой и иные специальные методы научного познания. Применение данных методов
8
позволило рассмотреть муниципальные отношения в динамике, в совокупности исследовать объективные факторы, влияющие на их развитие, всестороннее изучить правовые явления, составляющие предмет исследования, проанализировать их взаимосвязи на основе эмпирических и теоретических знаний.
Эмпирическую базу исследования составили анкетирование членов Рабочей группы Государственного совета Российской Федерации по вопросам развития местного самоуправления в Российской Федерации, Правления Конгресса муниципальных образований Российской Федерации. Автором был проведен анализ документов и материалов, связанных с принятием нового Федерального закона 2003 г. Диссертантом по специально разработанной методике была проанализирована практическая работа органов местного самоуправления в 17 субъектах Российской Федерации. Автором проанализирована деятельность муниципальных образований и объединений муниципальных образований, и государственных органов, занимающихся этой проблемой, в частности ассоциация муниципальных образований Ростовской области, Союза российских городов, Ассоциация малых и средних городов России, Комиссия по институциональным проблемам Конгресса местных и региональных властей Европы, Конгресс муниципальных образований Российской Федерации, Комитет по вопросам местного самоуправления Совета Федерации, Ассоциация муниципальных образований Оренбургской области.
Исторический метод способствовал обращению к дореволюционному и послереволюционному опыту организации муниципальной власти, формулированию выводов относительно процесса закрепления гарантий местного самоуправления.
'Р Исследование затрагиваемых в диссертации проблем не могло быть
проведено без обращения к научным источникам по философии, политологии, социологии.
Научная новизна диссертационной работы заключается в том, что диссертационное исследование является одним из немногих, где нашло основательную разработку положение о роли правовых гарантий в деле становления муниципальной власти на российской земле. В диссертации также нашли отражение результаты комплексного сравнительно-правового анализа Федеральных законов 1995 и 2003 г.г., ранее не проводившийся на таком уровне.
• Диссертант излагает собственный подход к определению содержания
правовых гарантий местного самоуправления.
Диссертационная работа охватывает период с самого начала
\
становления муниципальной власти в России до современного этапа развития местного самоуправления.
В диссертационном исследовании сформулированы и обоснованы новые теоретические положения, практические выводы, предложения и рекомендации, которые выносятся на защиту:
1. Заключение о том, что близость местного самоуправления непосредственно к народу предполагает необходимость постоянного прямого контроля со стороны населения за его деятельностью. С другой стороны, отделение местного самоуправления от государства не только не означает его свободы от государственного контроля, но и, напротив, прямо подразумевает особую ответственность государства за его эффективное функционирование. Приоритетные направления усиления контрольного потенциала граждан и государства в сфере местного самоуправления таковы:
2. Вывод о том, что в отличие от Федерального закона «Об общих принципах...» 1995 г. Федеральный закон «Об общих принципах...» 2003 г.
^ определяет местное самоуправление не просто как «деятельность», а как
10
форму осуществления народом своей власти, что означает не только возможность осуществления местного самоуправления, но и утверждение муниципальной власти в качестве неотъемлемого атрибута российской государственности.
3. Заключение о том, что в современной России не обеспечена полная и повсеместная реализация установленной Конституцией и Федеральными законами системы гарантий местного самоуправления, таких, как запрет на ограничение прав местного самоуправления, обязательность решений, принятых гражданами путем прямого волеизъявления, органами и должностными лицами местного самоуправления, а также судебная защита местного самоуправления.
4. Тезис о том, что реализация предоставленных местному самоуправлению гарантий его правовой защиты сопряжена сегодня со значительными трудностями, которые проистекают во-первых, из новизны института местного самоуправления для российского современного права, а, во-вторых, из несоответствия Конституции Российской Федерации положений отдельных нормативных правовых актов.
5. Вывод о том, что государственной гарантии подлежат как непосредственно права населения муниципального образования на осуществление местного самоуправления, так и права органов местного самоуправления, посредством которых граждане осуществляют муниципальную власть.
6. Заключение о том, что система гарантий прав местного самоуправления охватывает всю совокупность условий и средств, обеспечивающих их реализацию и правовую защиту. Эта система гарантий включает в себя общие гарантии, в их числе:
- экономические (экономическая система общества, принцип свободы экономической деятельности, разнообразия и равноправия форм собственности и т.п.);
-политические (политико-правовой режим государства: система государственной власти, народовластие и др.);
11
— духовные (уровень культуры и правосознания в обществе и др.)> а также специальные (юридические) гарантии.
7. Предложение о том, что к гарантиям организационной самостоятельности местного самоуправления, входящим в число юридических гарантий, можно отнести следующие:
—нормативное установление организационного обособления местного самоуправления от органов государственной власти;
—право самостоятельного определения населением структуры органов местного самоуправления;
— установление жестких пределов государственного контроля за деятельностью органов местного самоуправления;
— наделение органов местного самоуправления собственной компетенцией;
—наделение муниципальных образований правом иметь собственную символику (гербы, эмблемы, флаги т т.д.);
— недопущение изменения границ территорий, на которых осуществляется местное самоуправление, без учета мнения населения соответствующей территории;
— право органов местного самоуправления на создание объединений.
8. Вывод о том, что установление критериев формирования представительного органа местного самоуправления в федеральном законодательстве не согласуется с гарантией организационной самостоятельности местного самоуправления. Тем самым на федеральном уровне устанавливается структура органов местного самоуправления, что вряд ли можно признать соответствующим идеи организации муниципальной власти. Думается, что данное положение ограничивает права населения на самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления.
12
9. Заключение о том, что к мерам, которые государственная контролирующая инстанция не имеет права предпринимать в соответствии с условиями децентрализации:
во-первых, центральные органы государственной администрации не имеют права назначать лиц на замещение временно или окончательно смещенных органов власти территориального сообщества.
во-вторых центральная государственная администрация не имеет права направлять властям территориальных сообществ инструкции, то есть заранее в повелительной форме указывать им, какие решения они должны принимать в области управления делами населения территорий.
10. Заключение о том, что формирование и дальнейшее развитие муниципальной собственности теснейшим образом связано с процессом приватизации, на который значительная часть органов местного самоуправления не оказывает существенного влияния. Этот процесс во многом протекает вне рамок и без ведома и участия органов местного самоуправления. Что, конечно, не может не сказываться на становлении материальной основы местного самоуправления, в первую очередь, круга и перечня объектов (имущества), включенных в муниципальную собственность и находящихся в ведении и управлении органов местного самоуправления.
11. Предложение о том, что в развитие нового Федерального закона о местном самоуправлении требуется создать систему гарантий его реализации. Дополняя комплекс федеральных отношений, реформа местного самоуправления завершает управление целостной системой власти в России на принципах, закрепленных Конституцией. Однако признать реформу завершенной не представляется возможным, пока вместе с полномочиями каждый уровень власти не получит реального финансового обеспечения.
а) Увеличить норматив налога на доходы с физических лиц, закрепленные за местным бюджетом федеральным законом до 70%.
13
б) Сохранить 50% налога на имущество предприятий и за местным бюджетом.
в) Рассмотреть возможность восстановления в качестве местного налога, естественно, в видоизменённом виде налог на содержание ЖКХ, при этом политику снижения налогового бремени на товаропроизводителя, которую действительно нужно реализовывать, попытаться реализовывать за счёт снижения НДС.
12. Заключение о том, что основными перспективами нового закона можно назвать:
а) необходим конкретный механизм реализации закона, своего рода поэтапный координационный план действий для Правительства, Государственной думы, региональной думы, муниципальных администраций и парламента с четкой хронологией и прописанными задачами для всех уровней и всех ветвей власти.
б) необходимо четко определить источники финансирования всей реформы и каждой из частей в отдельности. План, о котором только что шла речь, должен быть жестко увязан с изменениями в Бюджетный и Налоговый кодексы. Это подчеркнул президент РФ на встрече с законодателями и сегодня еще раз, что полномочия не могут быть переданы без соответствующих финансовых ресурсов и налогооблагаемой базы.
в) создан механизм взаимодействия государства и муниципальной власти. Особенно трудно решаются вопросы на стыках уровней власти, но революций не надо, просто нужно находить согласия, опираясь на точки взаимной ответственности. Без этого триединства невозможно решать базовых проблем современной России: борьба с бедностью, повышение качества жизни людей, увеличение среднего класса.
13. Заключение о том, что для Российской Федерации в ряде случаев характерен разрыв между правовым закреплением гарантий, обеспечивающих
14
* организационную самостоятельность местного самоуправления, и их реализацией на практике. Отмечается, что к числу наиболее типичных нарушений региональным законодательством норм федерального законодательства относятся: ограничение самостоятельности местного самоуправления в решении вопросов, отнесенных федеральным законодательством к ведению местного самоуправления и выведение отдельных территорий из-под действия законодательства о местном самоуправлении.
Теоретическая значимость представленной работы заключается в том, что ее материалы могут быть использованы в качестве основы для
* дальнейших научных исследований в области совершенствования гарантий местного самоуправления, в качестве методологических разработок, применяемых для составления учебных программ для подготовки специалистов в сфере муниципальной власти и преподавания учебных курсов конституционного права России, муниципального права России. Сформулированные в диссертации выводы и положения помогут дополнить разделы соответствующих научных дисциплин.
Практическое значение состоит в том, что выводы, полученные в ходе исследования, и сформулированные на их основе предложения практического характера могут быть использованы в практической деятельности органов ¦* местного самоуправления, а также государственных органов,
осуществляющих контроль и координацию в сфере местной власти в Российской Федерации. Основные положения диссертации могут использоваться в практике органов местного самоуправления, экспертных учреждений. Предложения диссертационного исследования могут иметь значение для деятельности органов государственной власти и местного самоуправления по совершенствованию актов законодательства,
* регулирующего указанные вопросы. Отдельные положения диссертации
15
могут быть использованы в преподавании курсов конституционного и муниципального права России.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации изложены автором в научных статьях, докладывались на научных и научно-практических конференциях, семинарах и «круглых столах» по вопросам правового регулирования местного самоуправления, в частности Ряд теоретических и практических положений исследования отражены в публикациях, подготовленных диссертантом, его выступлениях на научно-практических конференциях и семинарах, среди которых: «Актуальные проблемы формирования местного самоуправления в Российской Федерации» («Круглый стол» в Институте государства и права РАН, 1998); «О смысле местного самоуправления» («Круглый стол» Ассоциации Сибирских и Дальневосточных городов, 1998); «Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления, контроль за их деятельностью» («Круглый стол», Москва, 1998); «Круглый стол» по теме: «Формирование законодательной базы и организация взаимодействия с органами местного самоуправления в субъекте Российской Федерации» (зональный семинара-совещание представителей законодательных (представительных) органов, председателей комитетов (комиссий) по местному самоуправлению и представителей органов местного самоуправления Западно-Сибирского, Восточно-Сибирского и Дальневосточного регионов. Хабаровск, 1998); «Круглый стол» на тему «Взаимодействие органов местного самоуправления с органами государственной власти» (Материалы международной конференции, Берлин, 21-23 июня 2000 г.); «Круглый стол» Совета Федерации «Проблемы и перспективы развития территориальных основ местного самоуправления» (Москва, 25 апр. 2001); Финансовая стратегия развития городов («Круглый стол», Псков, июль,. 1999 г.; «Круглый стол» по теме: «Проблемы реализации
16
совместной компетенции федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в законодательном процессе по вопросам местного самоуправления» Хабаровск, 1998 г.).
Отдельные аспекты диссертационного исследования стали основой для вносимых в Конгресс муниципальных образований Российской Федерации предложений по вопросам оптимизации деятельности органов местного самоуправления.
Структура диссертации обуславливается содержанием темы исследования. Диссертация состоит из 2 глав и 7 параграфов, введения, заключения и списка использованной литературы и нормативно-правовых актов.
Основные выводы проведенного исследования представлены в диссертации по параграфам и в заключении.
17
^ Глава 1. Конституционно-правовые основы и место местного
самоуправления в системе народовластия в Российской Федерации §1. Понятие местного самоуправления как формы осуществления публичной власти в Российской Федерации
Необходимость совершенствования основ организации и функционирования местного самоуправления, уточнение его места и роли в структуре органов публичной власти в настоящее время одна из первоочередных задач государственного строительства. Будучи максимально приближенным к населению, местное самоуправление является первичным уровнем организации публичной власти, обеспечивающим в конечном счете ¦0 устойчивость и демократический характер всей системы властных
институтов. Поэтому сбои и проблемы в работе местного самоуправления негативным образом сказываются на состоянии всего общества1.
Неблагополучное состояние российского местного самоуправления давно очевидно, и столь же очевидна неотложность решения назревших в этой сфере проблем. Причины этих проблем нуждаются в специальном анализе - только так можно будет выработать адекватные и эффективные практические меры для их разрешения.
Право населения страны на местное самоуправление создает
ответственность государства за обеспечение возможности его реализации.
Этот подход предполагает совершенствование законодательства,
*' оптимизацию территориальной организации, рациональное распределение
полномочий для максимального удовлетворения интересов граждан.
При этом не следует необоснованно отдалять друг от друга институты государственной власти и органы местного самоуправления. И
Местное самоуправление в Российской Федерации:
состояние и перспективы развития // Доклад Рабочей группы по вопросам развития местного самоуправления в Российской Федерации Государственного совета Российской Федерации. М. 2002. |
