Введение
Актуальность томы исследования. В последнее время в науке и в государственной жизни достаточно широко рассматриваются проблемы самоуправления. Интерес к ним вызван политическими и экономическими процессами, которые происходят сегодня в обществе.
Действующая Конституция нашей страны определила местное самоуправление как один из элементов основ конституционного строя, как самостоятельную форму осуществления народом принадлежащей ему власти. Кроме того, она закрепила важное положение в отношении местного самоуправления: в пределах своих полномочий оно самостоятельно, и его органы не входят в систему органов государственной власти.
Конституционные положения нашли свое дальнейшее развитие в Федеральном законе 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Именно с его принятием
начались формирование правовой основы становления и нормативного регулирования института местного самоуправления и его органов, а также работа по их реализации.
Сегодня крупные города, их представительная и исполнительная власть воспринимаются как политические и экономические конкуренты властей субъектов Федерации. Во многих регионах между этими двумя уровнями власти идет непримиримая борьба. Городское самоуправление в этой ситуации оказывается фактически единственной преградой на пути "подавления городов".
Идет процесс (в России с огромным отставанием) осознания городов не просто как "нижнего", местного уровня самоуправления и планирования, а как особого измерения устойчивого и управляемого общественного развития. Поэтому насущной проблемой становятся исследование изменений функций городов на различных этапах отечественной истории, возможности предоставления городам индивидуального правового статуса.
В связи со сказанным представляется весьма актуальным изучение вопросов городского самоуправления. Это предопределяется, в частности, и тем, что именно в городах в настоящее время проживает большинство населения России, сосредоточена большая часть производственно — экономическою, культурного и научного Пипшциала. Следовательно, от состояния местного самоуправления в данных муниципальных образованиях зависит жизнь большей Чости граждан Российского государства.
.ЛЖЗ.М! ! к'К'М'од,) ГОЛЬСТН-.! i/yo'M!K!'>в РФ о МЕСТНОМ Щ Мчу Ч',МН Л'Ч! ИИ,
уставов городов, ич р<мли *.щии пок>.ги>11И<м- cnoi»onp нормативного
4 регулирования городского самоуправления, особенностей его осуществления
на практике, которое уже достаточно обширно и разнообразно. Таким образом, исследование теоретических вопросов и практики нормативного .* регулирования и организации городского самоуправления представляют
значительный научный интерес.
Рассмотрение соответствующих законодательных и уставных норм позволило показать устройство городского самоуправления в Российской Федерации, выявить его общие черты и особенности в отдельных городах. Анализу подверглись многие законы субъектов РФ, так или иначе обращенные к местному, в том числе городскому самоуправлению. Исследовались также различные нормативные акты органов городского самоуправления.
Проблемы, связанные со становлением института местного самоуправления в нашей стране, включая городское самоуправление, уходят корнями в прошлое, без изучения которого сложно их решать. В связи с этим представляет интерес исторический опыт земских учреждений и общественного управления в городах России, начиная со времен Петра I, при разрешении данными органами социальных проблем, удовлетворении потребностей населения, развития благоустройства городов. Актуальными представляются и организация работы местных, в первую очередь городских Советов в советский период нашей истории.
Таким образом, актуальность темы диссертации обусловлена: недостаточной теоретической разработанностью проблем городского самоуправления; важностью уяснения специфики городского самоуправления; потребностью совершенствования законодательства, регламентирующего деятельность городского самоуправления.
Актуальность усиливается и тем, что результаты этой работы в виде научных рекомендаций и предложений могут быть использованы ддда правового обеспечения осуществляемой в стране реформы местного самоуправления.
Цель и задачи исследования. Основная цель настоящего
диссертационного исследования состоит в раскрытии дцста городского самоуправления в общей системе местного самоуправления в России, ЬЬдержания городского самоуправления на основе анализа законодательства, а также практики соответствующих органов.
Поставленная цель определила рЦресновных задач, имеющих научно-практическое и прикладное значение:
5
1) проследить становление и развитие городского самоуправления на
основе изучения опыта общественного управления городов в дореволюционной России, городских Советов в советский период, специфику перехода к современному городскому самоуправлению в РФ;
2) рассмотреть конституционно — правовую основу городского самоуправления путем анализа норм Конституции РФ, федерального законодательства, законов о местном самоуправлении отдельных субъектов РФ и уставов городов;
3) раскрыть содержание городского самоуправления;
4) изучить полномочия городского самоуправления;
5) проанализировать систему и организацию городского самоуправления;
6) исследовать основные проблемы городского самоуправления в России и выработать рекомендации и предложения по их решению.
Методологическая основа исследования. В процессе работы были использованы исторический, сравнительно — правовой и технико — юридический методы научного познания, а также применен комплексный подход к рассмотрению изучаемых проблем.
Правовой базой диссертации являются: Конституция РФ, Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", положения иных федеральных законов и законов субъектов Федерации о местном самоуправлении. В работе использован основной акт муниципального права — Европейская хартия местного самоуправления, а также нормативные правовые акты городского самоуправления (особенно уставы) различных городов РФ. Важное значение для исследования проблем, затронутых в настоящей работе, имело изучение Городовых положений Российской империи и практики их применения в XIX — начале XX веков. В ходе подготовки диссертации проанализированы нормативные правовые акты высших органов государственной власти СССР, РСФСР, местных Советов и современных органов городского самоуправления.
Степень изученности проблемы. В литературе имеются отдельные труды, касающиеся данной темы. Однако специальных работ, в которых исследовалось бы в целом городское самоуправление, его становление и развитие, пока нет.
В общеисторической литературе в той или иной мере освещается история городского самоуправления в работах Н.А. Нардовой "Городское
6 самоуправление в России в 60-х - начале 90-х годов XIX века" (1984), В.Д.
Калинина "Из истории городского самоуправления в России (17 — начало 20 века)" (1994), Л.Е. Лаптевой "Земские учреждения в России" (1996) и , . некоторых других.
Можно воспользоваться делением отечественной литературы по местному самоуправлению на три группы: дореволюционная литература, литература советского периода и современные работы.
Дореволюционная литература достаточно богатая и охватывает широкий круг вопросов по местному самоуправлению. Так, деятельность земских и городских органов общественного управления рассматривалась в работах российских ученых и государственных деятелей: В.П. Безобразова, А.В. Васильчикова, А.Д. Градовского, А.В. Дамашке, А.В. Ельчанинова, Н.М. Коркунова, Н.И. Лазаревского, С.А. Приклонского, В.О. Тотомианца и др. Их работы представляют большой научный и практический интерес и в настоящее время, так как в них уделяется значительное внимание изучению и решению проблем местного самоуправления, которые не утратили своей актуальности и сегодня.
В советское время проблемы местного самоуправления изучались в основном в аспекте советской государственности, в силу того, что идея местного самоуправления связывалась с Советами, которые являлись органами государственной власти на местах, а рядом ученых характеризовались также и как органы общественного (народного) самоуправления. В работах ученых — юристов С.А. Авакьяна, А.А. Аскерова, Г.В. Барабашева, В.И. Васильева, Б.Н. Габричидзе, Л.А. Григоряна, В.Ф. Котока, М.А. Краснова, В.А. Кряжкова, О.Е. Кутафина, Б.М. Лазарева, А.И. Лепешкина, В.А. Пертцика, М.И. Пискотина, А.Я. Сливы, Ю.А. Тихомирова, К.Ф. Шеремета и ряда других рассматривались вопросы организации и деятельности местных органов власти. Однако, надо отметить, что непосредственно научных исследований, относившихся к городским Советам, мало, среди них можно выделить работы Б.Н. Габричидзе "Городской Совет депутатов трудящихся" (1968), К.Ф. Шеремета "Участие населения в управлении городами в СССР" (1974), С.А. Авакьяна "Городской Совет и предприятия вышестоящего подчинения" (1979), "Роль местных Советов в экономическом и социальном развитии городов" под ред. Г.В. Барабашева (1983), В.И. Васильева "Городской Совет: закон и практика" (1984) и некоторые другие. Особо можно выделить работы В.А. Пертцика "Проблемы местного самоуправления в СССР" (1963) и Л.А. Григоряна "Советы —
7
органы власти и местного самоуправления" (1965) — авторы одними из первых (хотя и с разными подходами) поднимали вопрос об использовании категорий местного самоуправления в характеристике местных органов государственной власти.
С началом муниципальной реформы в 80 —х —90 —х годах отмечается повышенный научный интерес к местному самоуправлению. В трудах таких ученых - государствоведов, как С.А. Авакьян, Г.В. Барабашев, В.И. Васильев, М.А. Краснов, В.А. Кряжков, О.Е. Кутафин, Н.В. Постовой, А.Я. Слива, ЮЛ. Тихомиров, В.А. Фадеев, К.Ф. Шеремет и др. рассматривались проблемы самоуправленческого характера статуса и компетенции органов местной власти. Эти ученые способствовали формированию отрасли современного муниципального права России. Однако в их трудах рассматривались лишь отдельные аспекты городского самоуправления.
Хотя сейчас имеется большое количество работ по местному самоуправлению, городское самоуправление остается еще мало изученным. До сих пор нет специального монографического исследования, в той или иной мере охватывающего комплекс вопросов, связанных с городским самоуправлением. Вопросам городского самоуправления посвящено
несколько журнальных статей1; кроме того, имеется несколько диссертационных исследований, в той или иной мере, касающихся городского самоуправления2. Все это также повлияло на выбор темы исследования и особенно обусловило при подготовке данной работы использование нормативно — правового материала ряда городов Российской Федерации.
'Например, Беляев Ю.А. Бюджет и финансы города // Финансы. М., 1993. № 1; Бондарь И.С, Зинченко СП. Городской Совет и администрация: проблемы разграничения полномочий в сфере муниципальной собственности // Гос. и право. М., 1993. № 3 и ряд других.
2 См., в частности: Ванеев О.И. Городские поселения в Российской Федерации (конституционно — правовое исследование). Дисс. на соиск. уч. степ. канд. юрид наук. Екатеринбург, 1998; Кулиева С.Й. Развитие механизма местного самоуправления (конституционно — правовой аспект). Дисс. на<соиок. уч. степ, канд. юрид наук. М, 1994; Ларькина A.FL Органы^|Д>риториального общественного самоуправления. Дисс. на соисШ'уч. степ. кайд. юрид наук. СПб., 1992; Масловская Т.С. Нормотворчество органов Цветного самоуправления Российской федерации. Дисс. на соиск. уч. степ. наук. Омск, 1998; Пешин Н.Л-Яравовое регулирование финансовой с5 местного самоуправления в ¦Ссийской Федерации. Дисс. на соиск. уч. канд. юрид наук. М., 1998; Пылин В.В. Представительные органы местного самоуправления. Дисс. на со^шк. уч. степ. канд. юрид наук. СПб., 1996; Сиддиков P.P. Местные Аиы дласти и местного самоуправления (теоретические и организацивИр) — правовые проблемы). Дисс. на соиск. уч. степ. докт. юрид наук. М.,
Научная новизна диссертации заключается в комплексном исследовании проблем городского самоуправления с учетом исторического опыта, действующего законодательства и имеющейся практики городов.
Впервые более или менее полно исследуются мероприятия царского правительства по внедрению системы общественного управления в городах, анализируются соответствующие нормативные акты. Ставится задача выяснить роль городских Советов в советский период в становлении и организации управления городами в нашей стране, выявить достоинства и недостатки. Делается попытка раскрыть особенности современного городского самоуправления, систему его органов.
Новизна работы проявляется также в подходах к раскрытию темы. Последовательность расположения структурных частей работы предопределяется стремлением логически связать вопросы теории местного самоуправления и практику городского самоуправления, в связи с чем анализируются уставы городов и другие нормативные акты органов городского самоуправления.
Основные положения. выносимые на защиту. В результате проведенного исследования сделаны выводы и обоснованы положения, которые выносятся на защиту.
1. В настоящее время развитие теории и практики городского самоуправления приобретает новые черты, существенно отличающие его от дореволюционных органов городского общественного управления и городских Советов советского периода. Тем не менее положительный опыт предшествующих периодов следует учитывать как в местном самоуправлении в целом, так и в организации городского самоуправления.
2. Местное (городское) самоуправление не отделено от государства, несмотря на наличие конституционной нормы, в соответствии с которой органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Данная норма означает гарантию самостоятельности местного, в том числе и городского самоуправления в пределах своих полномочий. Местное (городское) самоуправление развивается на основе и в соответствии с законами государства при его поддержке и государственных гарантиях. Неов&димо учитывать, что территория города — это часть государственной территории, местные жители являются гражданами государства. Местные дела решаются хотя и самостоятельно, но в русле единой государственной политики на основе сочетания местных ц, общегосударственных интересов. Т.е. в местном, в том числе городском
9 самоуправлении сочетаются два начала — государственное и общестпенное,
иными словами, общественное самоуправление выполняет определенные государственные полномочия. Государство может устанавливать надзор за местным самоуправлением, который направлен на обеспечение его соответствия праву и конституционным принципам.
3. Городское самоуправление является составной частью местного самоуправления, обладает специфическими чертами и собственной нормативной базой. На основе анализа положений Конституции РФ, Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", законов субъектов РФ о местном самоуправлении, уставов городов и существующих в научной литературе определений местного самоуправления в диссертации дано следующее определение: городское самоуправление — это право и реальная способность населения и создаваемых им органов городского самоуправления под свою ответственность и в интересах города осуществлять управление и контроль в отношении переданной государством в их ведение части общественных дел, исходя из исторических и иных местных традиций. При этом государство обязуется создавать необходимые условия и гарантии для осуществления переданных дел. Городское самоуправление должно быть вписано в структуру организации власти в Российской федерации, действовать в интересах как государства, так и населения. С другой стороны, оно должно быть некоторым противовесом вертикали государственного механизма.
4. Развитие федерального и формирование регионального законодательства о местном самоуправлении обусловило становление городского самоуправления, регулируемого на своем уровне уставами и другими правовыми актами органов городского самоуправления. При этом рядом субъектов Федерации нарушаются , интересы городов. Например, в республиках города республиканского значения лишаются права иа осуществление местного самоуправления путем упразднения органов самоуправления или подчинения их органам государственной власти. Города районного значения лишаются статуса муниципальных образований в силу того, что в ряде субъектов РФ низшей единицей местного самоуправления определены районы в сельской местности. Поэтому необходимо на федеральном уровне закрепить, что же является низшей единицей местного самоуправления, чтобы города районного значения не лишались статуса муниципальных образований. Кроме того, требуется приведение в соответствие с федеральным законодательством нормативных правовых актов
10 субъектов Федерации и уставов городов, дальнейшее развитие и
совершенствование федерального и регионального законодательства.
5. На федеральном уровне еще не принят закон о порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, несмотря на то, что он крайне необходим. Между тем, некоторые субъекты Федерации уже приняли подобные законы (например, Ставропольский край. Томская область), хотя было бы логичней сначала принять такой закон на федеральном уровне.
6. В городском самоуправлении разделение властей не применяется, но все-таки должно быть разграничение полномочий, обусловленых правом населения города на самоуправление. Наиболее удачным для системы городского самоуправления можно считать вариант, при котором сохранится приоритет представительных органов над исполнительными, выражающийся не только в подотчетности администрации города представительному органу самоуправления, но и в его участии в формировании администрации. Кроме того, следует определить круг вопросов городского значения, которые решаются либо населением города на местных референдумах, либо органами городского самоуправления, но с обязательным выявлением мнения горожан или в порядке реакции на правотворческую инициативу населения.
7. Каждый город самостоятельно определяет систему органов местного самоуправления. На наш взгляд, наиболее удачной представляется система органов городского самоуправления, при которой глава города включен в представительный орган и председательствует на его заседаниях, а кроме того руководит деятельностью администрации. При такой системе наиболее полно соотносятся непосредственные и представительные формы участия населения в городском самоуправлении с элементами единоначалия, с возможностями осуществления руководства городом на основе принципов профессионализма и персональной ответственности. Поэтому в уставах городов необходимо закрепить, с одной стороны, широкие возможности населения и образуемого им органа городского самоуправления, и, с другой, признание и последовательную реализацию принципа единоначалия, профессионализма и персональной ответственности при решении городских вопросов.
8. При характеристике полномочий органов городского самоуправления сделан вывод о том, что их деление на собственные полномочия самоуправления и государственные условно, т.к. по сути перед органами
11 государственной власти и органами местного самоуправления стоят одни и те
же задачи и они вместе должны нести ответственность за их выполнение.
Деятельность органов городского самоуправления не может быть полностью выделена из решения общих государственных вопросов, она должна осуществляться в рамках, заданных федеральным законодательством. Вопросы имеют местное (городское) значение лишь в том плане, что решаются на конкретной территории и данным субъектом местного самоуправления, а так они все-таки являются частью вопросов государственного значения.
9. К формам непосредственного участия населения в осуществлении городского самоуправления относятся референдум, выборы, собрания, сходы граждан, народная правотворческая инициатива, обращения граждан, опросы, отзыв депутатов и выборных должностных лиц городского самоуправления. К данным формам следует добавить такой важный инстшуг непосредственной демократии как наказы избирателей, который действовал в советское время, но не утратил своей актуальности и сегодня.
Теоретическая и практическая значимость исследования заключается во внесении определенного вклада в разработку одной из важных и еще малоизученных тем науки конституционного и муниципального права. Результаты работы могут быть использованы для углубленного исследования и решения задач городского самоуправления, а также при изучении курса "Муниципальное право России" в юридических вузах. Диссертация может быть полезной в законопроектной работе субъектов Федерации, правотворческой деятельности муниципальных органов, практике применения соответствующих нормативных актов.
Апробация результатов исследования. Диссертация была обсуждена на кафедре конституционного права юридического факультета Московского государственного университета им. М.В. Ломоносова, Отдельные выводы и предложения диссертационного исследования изложены в публикациях по теме.
Структура работы обусловлена целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, разделенных на семь параграфов и списка литературы. Основные выводы проведенного исследования, представлены в диссертации по параграфам.
Глава I. Исторические аспекты становления городского самоуправления в России
§1. Городское самоуправление в дореволюционной России
Юродское самоуправление нельзя изучать, не рассмотрев эту тему ь
ООЩИХ чертах И Не -зиаЯ йСЧирйИ раЗВмхИл Юродй. rlac гОНЩаЯ глава.
иисвлщспа Cjahuri/ieHiijO 1 ОрОД\_К»л vj lqmu у лравдея пи a РОССИИ, HdHJindn С
середины XiA века ixoth зачатки земскою и юродскою самоуправления мы встречаем и на иолее ранвил этапах исторического развития российской государственности3) и до наттшх дней. В рамках данного исследования невозможно осветить все вопрись!, связаннее с этой темой, гюэгому в параграфе будут рассмотрен!»! законодательные акты ИЗ истории городского самоуправления в России, в частности, Городовые положения 1870 г., i89t> г., 1892 "г., Положение о губернских и уездных земских учреждениях 1864 г., определявшие организацию юродскою общественного управления и круг eYo ведения, акты Временного правительства (1917 г.).
Необходимо отметить, что вместо термина "самоуправление" в законодательстве того времени использовался термин "общественное управление", под которым иинимаЛОСЬ вьшолмёние обществом (общественными силами) препорученных ему государством задач, не более того. Как отмечают исследователи, при такой трактовке не так режет глаз и беспрецедентный административный контроль за этими учреждениями. И все же это оыЛО самоуправление, чю пиди^сруччА^си-л *i и^ряДКудп ил образования, и тем широким кругом вопросов, которые пытались решать и
успешно решали земские и городские учреждения4.
i Городское общественное управление отличается от сельского по
общепринятым понятиям1 о городе и селе, эти две среды общественною быта признаются различными и уподобление их вовсе не допускается. Согласно Л.А. Велихову: "Город, какой бы он ни был, не может управляться такими же порядками, как село, у городских обывателей предполагаются совершенно другие вдтересы, чем у сельских, а именно торговля и промыслы, между тем как последние исключительно заняты земледелием"5. На этом основании в
3 Постовой H.R. Местное гамоуттравленир: история, теория,, практика М .
1995. С. 18.
Трафский В.Г., Ефремова Н.Н., Карпец В.И. и др. Институты самоуправления:
историко —правовое исследование. М., 1995. С. 290.
5 Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. М-; 1928. С. 213.
13
законодательстве России было проведено разграничение между городским и сельским обществами.
Города были выделены в особые единицы управления Петром I, который применил к ним начала самоуправления. В целях оказания содействия развитию промышленности и торговли он изменил систему городского управления, введя выборный элемент в органы управления. Однако, реальной власти выборные должностные лица не получили. Они только стали дополнением административного аппарата управления, обеспечивающего сбор подушной подати и других видов поборов с посадского населения, поставку рекрутов, выполнение государственных служб и повинностей. Городское управление с элементами самоуправления носило, так же как и дворянское, скорее сословный характер, а не территориальный. Оно было призвано удовлетворять общие интересы сословия, а не местности. В течение XVIII века созданные Петром I городские учреждения были полностью дезорганизованы.
Первая попытка установить в России городское самоуправление была сделана в Городовом положении 1785 г.6 по Жалованной грамоте на права и выгоды городам Российской империи Екатерины II, которая расширила и довольно подробно регламентировала организацию и деятельность органов городского самоуправления. Представители всех сословий, проживавших в городах и удовлетворявших имущественному и возрастному цензу, получили право выбирать органы городского самоуправления, которые тем не менее были поставлены под контроль администрации. В силу того, что органы городского самоуправления не обладали достаточной самостоятельностью, реальная власть в городе принадлежала администрации, а они ведали в основном второстепенными вопросами, такими как благоустройство, продовольствие, санитарное состояние, развитие торговли и промышленности. Причем решение этих вопросов требовало, как правило, согласования с органами местной администрации и проходило под их контролем. Хозяйственная деятельность органов самоуправления не обеспечивалась достаточными финансовыми средствами. И тем не менее, несмотря на все недостатки установленного общественного городского управления нельзя не отметить в нем "всесословности" активного избирательного права.
ПСЗ. Собрание I. UJBO.J. 22. № 16187.
14
Положение об общественном управлении Санкт-Петербурга, принятое в 1846 г.7. сохраняя принцип общности избирательного права, вводит строгую сословность, повышает избирательнй ценз и еще более усиливает правительственную опеку. Оно не обеспечило органам городского самоуправления действительной самостоятельности по отношению к центральной администрации, т.к. их деятельность жестко контролировалась администрацией.
Развитию местного самоуправления в дореволюционной России дали толчок земская и городская реформы Александра II, которые преследовали две цели: децентрализацию управления и развитие начал местного самоуправления в России.
В середине XIX века началась подготовка общей реформы городского самоуправления во всех городах России. Недостатки городского управления довольно сильно ощущались на местах, поэтому Министерство внутренних дел в ответ на ходатайство городов о введении нового городового положения в 1862 г. приступило к подготовке городской реформы8. Она имела целью поднять хозяйство городов и привлечь к управлению ими финансовую и торговую буржуазию. Разработка проекта нового городового положения затянулась на 8 лет. Для изучения местных особенностей и экономического положения были образованы в городах России особые комиссии из владельцев недвижимого имущества (являвшихся депутатами сословий), которые собрали обширный исторический, статистический и бытовой материал и высказали предложения по поводу будущего закона. На основании этого материала комиссиями был сделан вывод о необходимости внесения значительных изменений в управление городов России из —за неудовлетворительной работы городских учреждений, а именно "отсутствия их самостоятельности во всех главнейших действиями© горой|Я1»му хозяйству и благоустройству". Предлагалось также устранить губернское начальство от всякого контроля за органами городского самоуправления, за расходованием ими городских сумм. Кроме того, большинство комиссий высказались за отказ от соблюдения сословного принципа в структуре органов городского самоуправления, за то, чтобы положить в основу принадлежности к городскому обществу не сословный принцип, а только имущественный ценз и
7ПСЗ. Собрание II. 1847. Т. 21. Отделение I. № 19721.
°Столетие С.-Петербургского городского общества. 1785—1885 гг. СПб.,
1885. С. 159.
15 несение городских повинностей9. Это побудило правительство пойти в
городской реформе дальше, чем оно предполагало вначале10.
Принципы организации городского самоуправления, которые ¦ i определило Городовое положение от 16 июня 1870 г., были основаны на
опыте земского самоуправления. Как известно, в России в течение полувека местное самоуправление действовало в виде земств, поэтому здесь целесообразно рассмотреть, в чем же заключалась суть земской реформы.
Как отмечает А.В. Васильчиков, "смысл слова "земство", применяемого в России к самым многоразличным направлениям народной жизни, относится к представительству не народа, а земли, к интересам не государственным, всеобщим, а местным, частным — и главный характер нашей общественной организации заключается именно в этой тесной, неразрывной связи народа с землей, в этом несколько смутном, но глубоком слиянии этих двух коренных начал всякой гражданственности — личного и поземельного... Как будто в России человек и земля составляют одну неразрывную единицу и как будто гражданин, обыватель, русский поданный не разлучен с правом поземельного владения, немыслим без недвижимого имущества и надела, не полон без участия в пользовании русской землей"11.
В марте 1859 г. специальная комиссия, созданная при Министерстве внутренних дел, пришла к выводу о необходимости передать ведение местных дел выборным учреждениям. 1 января 1864 г. Положение о губернских и уездных земских учреждениях было утверждено Александром II.
Главным вопросом стало отграничение местных дел от политических и общегосударственных проблем. Согласно Положению 1864 г. земства являлись всесословными учреждениями и основывались на принципах выборности всех гласных, зависимости избирательного права от имущественного ценза, формального равенства и сменяемости гласных. К решению вопросов местного хозяйства привлекались широкие слои населения: представители дворян, торгово-промышленной буржуазии и крестьян.
Земства были также куриальными органами, поскольку для избрания уездного земского собрания, с которого и начиналось формирование местного самоотравления, жители делились на три курии, каждая из которых
9 Там же, с. 163, 167, 183.
10 Калинин В.Д. Из истории городского самоуправления в России (17 —начало 20 вв.). М., 1994. С 35-36.
11 Васильчиков A.Bs О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. СПб., 1869. С. XXX.
16 выбирала гласных отдельно: первая включала землевладельцев, вторая —
собственников недвижимого имущества в городе и третья — крестьян. Выборы гласных от крестьян были многостепенными: сельские общества
11 посылали представителей на волостной сход, где избирали выборщиков, а уже
из их числа выдвигалось требуемое количество гласных уездного земского ф собрания.
Положение о земских учреждениях включало в себя нормы. позволявшие центральному и местному государственному аппарату быть в курсе основных мероприятий земских учреждений и определенным образом направлять их деятельность. Контроль осуществлялся над выборами, финансированием и решением вопросов местной жизни. До 1864 г. уездные и губернские подразделения, занимавшиеся делами местного хозяйства, относились к системе министерства внутренних дел, поэтому основной круг вопросов, касающихся деятельности земских учреждений, остался в ведении последнего. Фактически земства представляли собой учреждение системы министерства внутренних дел, так как министр лично осуществлял высший контроль за органами местного самоуправления, В губернии эта функция возлагалась на губернатора. Министерство устанавливало и правила о
4к производстве дел в земских собраниях, по которым последние не имели
Права собираться чаще установленного срока без разрешения местного губернского начальства (уездные) или министра внутренних дел (губернские), что безусловно являлось нарушением независимости земств.
Крут деятельности земств был достаточно широк. По Положению 1864 г., они должны были заниматься "пользами и нуждами" губерний и уездов. Эта статья обычно трактуется так, будто земствам отводились только хозяйственные дела. Между тем целый ряд отраслей народной жизни, включенный в компетенцию земств, выходил за пределы хозяйственных занятий. К функциям земских учреждений относились: забота о народном продовольствии и ветеринарии, медицинская помощь населению, содействие развитию начального народного образования и общественного призрения, ^ развитие взаимного земского страхования, строительство и благоустройство
Дорог, открытие ярмарок, содействие промыслам, торговле и промышленным предприятиям, раскладка государственных сборов, возложенная законом на земства, квартирная повинность, содержание земской полиции и пожарной
17 части. Уездные земские учреждения участвовали в формировании низшего
звена общей системы российского судоустройства, выбирая мировых судей12. Согласно Положению 1864 г. земские учреждения не входили в общую систему государственных учреждений страны и служба в них относилась к общественным обязанностям. Гласным не полагалось никакого
) вознаграждения за участие в работе собраний, что освобождало бюджет от
немалых расходов. Для успеха деятельности новым учреждениям были обещаны самостоятельность и независимость от государственной администрации.
Таким образом, царское правительство постаралось ограничить сферу деятельности земств. Но несмотря на сохранение административного влияния на местах, нехватки финансов и постоянного урезания прав, земства все же были прогрессивными учреждениями, так как они сами избирали свои руководящие органы, формировали структуры управления, определяли основные направления своей деятельности, подбирали и обучали специалистов и т.д. В тех сферах, которые были определены для них, они действовали вполне самостоятельно.
Как отмечает Л.Е. Лаптева, самым существенным недостатком земств
I было отсутствие четкого разграничения источников доходов этих учреждений
и казны. История земства отмечена постоянными столкновениями с администрацией из —за недостатка средств для выполнения в полном объеме
взятых на себя обязанностей13, М
В распоряжение земских учреждений передавались суммы губернского
земского сбора. Министерство финансов предписало местным Казенным палатам предоставить в полное распоряжение земства "все остатки наличных денег, недоимок и оклада собственно губернского земского сбора ... в том количестве, в каком они окажутся по день передачи их в заведывание новых земских учреждений"14.
Поэтому Временные правила о земских повинностях, народном продовольствии и общественном призрении от 1 января 1864 г.15
^ предоставили земствам право в первую же сессию устанавливать
дополнительные сборы, необходимые для удовлетворения обязательных для
У земства потребностей, а также сборы на местные потребности,
12 ПСЗ. Собрание II. Т. 39. № 40458.
13 Лаптева Л.Е. Земские учреждения в России. М., 1993. С. 60. "Отношение от 30 декабря 1865 г. См.: ЦГИА СССР. Ф. 573. Оп, 6. Д. 7560. Л. 141 об.
15 ПСЗ. Собрание II. Т. 39. № 40458. |
