Введение
Актуальность темы исследования. На современном этапе развития российского общества полного сложностей и противоречий, ощущается острая необходимость в развитии нового, самостоятельного, конституционно-правового института - местного самоуправления и исследовании его с точки зрения публичного права В соответствии с Конституцией Российской Федерации 1993 года местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя России, то есть является одним из ведущих принципов, определяющим наряду с принципами разделения властей и федерализма систему публичной власти в государстве.
Необходимость проведения реформ российского государственного устройства и возрождение местного самоуправления были вызваны кризисом государственной власти, который явился отражением системного кризиса экономической основы социализма конца 80-х годов. Из-за недостаточной теоретической разработки в советский период концепции местного самоуправления на современном этапе возникли проблемы его становления и развития. Положения действующей Конституции России о местном самоуправлении являются в большей степени политическим компромиссом, чем теоретической моделью, что стало причиной и поводом дальнейших споров исследователей и практиков.
Согласно современной концепции муниципального права, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти и в пределах своих полномочий самостоятельны. Определение границ самостоятельности, выражающееся в четком конституционно-правовом регулировании, определении полномочий органов государственной власти двух уровней в области местного самоуправления и содержании его собственных полномочий, в настоящее время является весьма актуальным.
Противоречиво складывающиеся взаимоотношения местного самоуправления с органами государственной власти с трудом укладываются в традиционные теоретические конструкции. Подмена полномочий органов
местного самоуправления полномочиями органов местного государственного управления в ряде регионов не способствует развитию самоуправленческих начал и демократии.
Негативно сказывается на динамике процесса становления местного самоуправления и отсутствие федеральных законов, определяющих общие принципы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления, что приводит к дисгармонии развития правоотношений и формирования целостной правовой системы.
Вышеуказанные факты предопределили потребность в разработке концепции взаимоотношений органов государственной власти с органами местного самоуправления, которая, с одной стороны обеспечит становление и развитие местного самоуправления, создаст механизм реализации прав граждан на местное самоуправление в полном объеме, а с другой — обеспечит действенную и эффективную реализацию внутренних функций государства.
Не случайно на одном из ближайших заседаний Государственного Совета Российской Федерации предполагается рассмотреть вопрос об утверждении концепции государственной политики по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральным, региональным и муниципальным уровнями власти. Это свидетельствует об актуальности и важности формирования единой системы властеотношений в государстве, при которой органы местного самоуправления выступают носителями публичной власти, выразителями общественных интересов.
Остается до конца нерешенной проблема правового регулирования местного самоуправления. На одном из заседаний Президиума Государственного Совета Российской Федерации отмечалась необходимость завершения формирования нормативной базы этого важного конституционно-правового института, необходимость проведения инвентаризации всего законодательства, регулирующего отношения в сфере местного самоуправления1. В Послании Президента Российской Федерации
1 См. Путин В. Нужно вернуть престиж местному самоуправлению. // Российская газета. 2001. 28 февраля.
Федеральному Собранию Российской Федерации от 3 апреля 2001 года также подчеркивается актуальность совершенствования муниципального законодательства'.
Поэтому так необходим теоретический анализ названных проблем, обобщение опыта деятельности органов управления, разработка предложений по совершенствованию правового регулирования сложного и многогранного процесса развития местного самоуправления в нашей стране.
Степень разработанности темы.
Проводимая в Российской Федерации конституционная реформа во многом изменила существовавшие ранее приоритеты государственного' строительства и федеративного устройства. Это затронуло и основные направления формирования государственной власти и местного самоуправления, которые так или иначе испытывают трудности переходного периода, объективно сопровождающегося поиском оптимальных путей, учитывающих поступательное развитие нового этапа государственности, историческое наследие прошлого и некоторые аспекты зарубежного опыта.
Отечественная юридическая наука содержит обширный материал, способный содействовать решению указанных проблем. Земские реформы 60-х годов XIX века вызвали разработку теорий местного самоуправления, которая велась вплоть до 20-х годов XX столетия в трудах В. П. Безобразова, А. Н. Васильчакова, Л. А. Велихова, А. Д. Градовского, Н. М. Коргунова, Н. И. Лазаревского, В. Н. Лешкова, Б. Э. Нольде, К. А. Пажитнова, М. И. Свешникова, Б. Н. Чичерина и других.
Несмотря на это, теоретические исследования в данной области свидетельствуют о том, что вопросы правового обеспечения самоуправления, проблемы его взаимоотношений с государственной властью в условиях советского периода не получили должного и полного разрешения. Более того, практически игнорировались многие творческие достижения дореволюционных ученых и государственных деятелей.
Российская газета. 200]. 4 апреля.
Лишь в конце пятидесятых - начале шестидесятых годов, опираясь на классические труды по общественному самоуправлению ученых начала XX века, советские и современные авторы продолжили исследование проблем в сфере местного самоуправления. Известны статьи и монографии С. А. Авакьяна, Г. В. Барабашева, Б. Н. Габричидзе, Т. М. Пальгуновой, В 70-е годы появляются отдельные работы, исследующие институт муниципального управления в зарубежных государствах. И только в 80-90-е годы заметен повышенный интерес к местному самоуправлению. Среди ученных, внесших серьезный вклад в становление и развитие местного самоуправления в Российской Федерации, следует назвать В. Ф. Абрамова, С. А. Авакьяна, С. С. Алексеева, Г. В. Атаманчука, В. А. Ачкасова, Д. Ф. Аяцкова, Р. Бабуна, И. Барцица, Н. С. Бондаря, В. И. Васильева, В. В. Володина, Г. Герасименко, Л. В. Гильченко, С. А. Глотова, Е. В. Гриценко, А. С. Джашитова, Ю. А. Дмитриева, В. В. Еремяна, В. Г. Игнатова, Н. А. Игнатюк, А. Замотаева, В. Т. Кабышева, А. Е. Козлова, А. Н. Кокотова, Г. Н. Комкову, О. Е Кутафина, Б. М. Лазарева, В. Лапина, С. Н. Лопатину, Л. А. Лукашова, В. В. Маклакова, Н. И. Матузова, А. Б. Мизя, О. О. Миронова, А. А. Подсумкову, Н. В. Постового, В. В. Пылина, О. Л. Савранскую, А. А. Сергеева, Ю. А. Тихомирова, А. А. Уварова, А. Н. Улиско, В. И. Фадеева, Н. И. Химичеву, А. И. Черкасова, М. А. Чернышова, К. Ф. Шеремета, А. Широкова, Е. С. Шугрину, В. Л. Ясюнаса и других.
В настоящее время проблемы конституционно-правового регулирования местного самоуправления, совершенствования его взаимоотношений с органами государственной власти все чаще становятся предметом диссертационных исследований. На наш взгляд, наиболее значимые среди них работы А. С. Бурмистрова «Конституционно-правовые вопросы организации местного самоуправления в Российской Федерации» (М., 1999); Н. А. Игнатюк «Правовые проблемы взаимоотношений органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации с органами местного самоуправления» (М., 1997); А. Н. Кубаркова «Конституционно-правовое регулирование
7
разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления» (Саратов, 2000); Н. Л. Тумановой «Местное самоуправление: проблемы реализации муниципального права» (М., 1996); М. 3. Фейгина «Конституционные основы местного самоуправления в Российской Федерации» (Саратов, 1999); Е. С. Шугриной «Организационные основы местного самоуправления» (М., 1997).
Однако отдельного исследования, в той или иной степени охватывающего круг вопросов, связанных с изучением конституционно-правового регулирования местного самоуправления, его взаимоотношений с органами государственной власти с соответствующим механизмом и технологией, нет. В настоящее время жизнь ставит перед юридической наукой задачи, требующие глубокого теоретического осмысления новых подходов в правовом регулировании местного самоуправления, ибо иначе не обеспечить формирование гражданского общества, правового государства и рыночной экономики.
Нормативная база исследования. Для изучения организационно-правового регулирования местного самоуправления наряду с Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством, использованы Европейская Хартия о местном самоуправлении, Конституции, Уставы и иное законодательство субъектов Федерации, уставы муниципальных образований, судебные решения, отчеты и материалы деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления. Привлекались материалы научных и практических конференций по различным аспектам правового регулирования местного самоуправления, данные периодической печати.
Объектом исследования являются правовые отношения, возникающие в сфере местного самоуправления и регулируемые Конституцией Российской Федерации, федеральным законодательством и законодательством субъектов Федерации.
8
Предметом исследования служат положения Конституции Российской Федерации, федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации, местные нормативные акты, регулирующие местное самоуправление, а так же взаимоотношения органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов и органов местного самоуправления.
Цель исследования состоит в изучении теории и обобщении практики конституционно-правового регулирования местного самоуправления через исследование полномочий органов государственной власти в сфере местного самоуправления и содержания собственной компетенции последнего, в выявлении тенденций дельнейшего развития этого регулирования и выработке рекомендаций по совершенствованию федерального и регионального законодательства в данной области.
Для достижения указанной цели ставятся конкретные задачи, очерченные в своей основе рамками предложенного плана диссертационного исследования. Они сводятся к следующему:
- исследование отечественного исторического опыта местного самоуправления, его правового регулирования в Российской Федерации и возможности адаптации к современным условиям;
- анализ конституционно-правового регулирования местного самоуправления в зарубежных странах с целью проведения аналогии и использования отдельных элементов в отечественной практике;
- анализ правовой основы системы управления в Российской Федерации с целью выявление противоречий и недостатков действующего правового механизма при регулировании местного самоуправления;
- оценка эффективности сложившейся системы распределения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, ее субъектов и органами местного самоуправления;
- раскрытие сущности таких категорий как «местное самоуправление», «принципы местного самоуправления», «муниципальное образование»,
«предметы ведения, компетенция и полномочия местного самоуправления», «вопросы местного значения»;
- изучение особенностей регулирования полномочий местного самоуправления собственными нормативными актами, анализ возможностей систематизации и кодификации подобных правовых актов;
- изыскание путей совершенствования законодательной базы местного самоуправления и выработка рекомендаций по более четкому и эффективному правовому регулированию местного самоуправления. Постановка задач исследования в указанном направлении объясняется
недостаточной изученностью конституционно-правового регулирования местного самоуправления в Российской Федерации и актуальными проблемами существующими в данной области.
Методологическая база исследования.
Для достижения поставленных задач в диссертации в качестве методов исследования использован общенаучный диалектический метод познания и частнонаучные методы системно-структурного, нормативно-логического и системно-институционального анализа, а также функциональный, исторический, сравнительного правоведения и юридико-технический методы, метод аналитического толкования правовых норм.
Общенаучные методы использовались при рассмотрении и анализе понятий местного самоуправления, принципов, предметов ведения и полномочий местного самоуправления. Метод восхождения от абстрактного к конкретному применялся при переходе от исследования теорий местного самоуправления, его различных моделей к анализу концепции местного самоуправления в Российской Федерации на современном этапе.
Сравнительный анализ конституционно-правового статуса местного самоуправления в России и зарубежных странах, изучение возможности адаптации исторического и зарубежного опыта местного самоуправления к современным условиям проводились, прежде всего, при помощи функционального и исторического методов.
10
Анализ полномочий органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в области местного самоуправления, установление степени влияния государственных органов на органы местного самоуправления и форм их взаимодействия осуществлялся, в первую очередь, с помощью методов сравнительного правоведения и различных способов толкования правовых норм, а так же при использовании нормативно-логического метода.
Эмпирическая база исследования основана на анализе деятельности органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления. Кроме этого, существенным образом пополнила информационную базу практическая деятельность автора в качестве муниципального служащего в органах местного самоуправления.
Научная новизна работы обуславливается, в первую очередь, тем, что в ней комплексно и полно рассматривается конституционно-правовое регулирование местного самоуправления, определяется этот процесс в динамике через механизм реализации полномочий органов государственной власти в сфере местного самоуправления и собственных полномочий последнего.
В работе предпринята одна из первых попыток целостного рассмотрения общетеоретических, правовых аспектов механизма конституционно-правового регулирования местного самоуправления, в результате чего даются рекомендации по совершенствованию, как законодательства, так и правоприменительной практики в области обеспечения дальнейшего эффективного процесса развития местного самоуправления в нашей стране, его оптимальной интеграции в единую систему властеотношений.
Автор делает попытку исследования и объективного анализа компетенции федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации в сфере местного самоуправления в целях выявления тенденций развития правоотношений, складывающихся при взаимодействии различных уровней публичной власти.
^ Исследуется и содержание компетенции местного самоуправления. Для
достижения поставленной цели в работе детально рассмотрены сложившиеся в юридической литературе понятия категорий "предметы ведения местного самоуправления", "вопросы местного значения", "муниципальное образование", "передача и делегирование отдельных государственных полномочий".
Осмысление дискуссионных вопросов, критическая оценка складывающейся практики в области взаимодействия различных уровней публичной власти позволили выдвинуть ряд самостоятельных выводов, новых положений и рекомендаций, направленных на совершенствование правового регулирования этих отношений, определение путей совершенствования организации местного самоуправления в России.
I На защиту выносятся следующие выводы и положения, которые
I представляются новыми или содержащими элементы новизны:
| 1. В системе власти обновляющего общества и государства феномен
самоуправления нельзя отчуждать от всего многообразия преобразований. Местное самоуправление существует, развивается и функционирует в диалектическом единстве и противоречии с государством. При этом концепция единой системы властеотношений подразумевает, в том числе, что государственная власть не вправе незаконно вмешиваться в сферу жизнедеятельности местного сообщества, которое в свою очередь не может произвольно отчуждать себя от государства и его интересов.
2. По своей правовой природе местное самоуправление является одним из видов публичной власти, которая не составляет альтернативу государственной власти, не обладает суверенитетом и вследствие этого не ограничивает полномочий органов государственной власти. При конституционно установленной самостоятельности местное самоуправление должно действовать в соответствии с принципом законности, который трансформируется в объективный вывод, что власть органов местного самоуправления должна иметь четкие правовые пределы, установленные законами Российской Федерации и ее субъектов. Эти пределы относительны и
12
должны выражаться в разграничении предметов ведения и полномочий особенно в сферах совместного ведения органов публичной власти, то есть в обособлении круга дел, предоставленных местному самоуправлению.
3. Государство в лице федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации располагает рядом организационно-правовых методов, позволяющих осуществлять государственную политику в области развития местного самоуправления, разработка которых проведена диссертантом.
4. При формировании концепции разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и органами местного
1 самоуправления целесообразно использовать следующие основные принципы:
; законности, субсидиарности, самостоятельности и собственной
| ответственности, постепенности процесса разграничения и передачи
полномочий, четкости и полноты разграничения полномочий и ресурсов, оказания содействия органам местного самоуправления, защиты и уважения
прав и законных интересов сторон.
5. Степень самостоятельности органов местного самоуправления при
исполнении переданных отдельных государственных полномочий и степень регламентации порядка исполнения органами местного самоуправления таких полномочий должна зависеть от содержания конкретного переданного государственного полномочия.
На основании проведенного анализа процесса реализации органами к
местного самоуправления отдельных государственных полномочий
предлагается внесение в Закон Саратовской области «О порядке наделения органов местного самоуправления Саратовской области отдельными государственными полномочиями» дополнения в части установления порядка контроля за осуществлением переданных государственных полномочий органам местного самоуправления.
6. В современной России целесообразно создание специфических административных судов, которые рассматривали бы управленческие споры,
13
как внутри системы органов местного самоуправления, так и их споры с государственными органами федерального и регионального уровня.
7. Субъектами правотворческой деятельности на уровне местного самоуправления, исходя из его правовой природы и публичного характера власти, являются не только органы местного самоуправления, но и само местное сообщество, которое решает существенные вопросы организации своей жизнедеятельности непосредственно на референдумах, сходах (общих собраниях), конференциях жителей. Существующие проблемы в регулировании местного самоуправления собственными нормативными актами позволяют говорить о необходимости оптимизации указанного процесса, возможным вариантом которого предлагается разработка и внедрение системы «горизонтальной» кодификации местных нормативных актов и механизма их систематической правовой экспертизы.
Научная и практическая значимость диссертационного исследования определяется сделанными в ходе исследования научными выводами, рекомендациями и разработанными на их основе предложениями, направленными на совершенствование практики законодательного регулирования местного самоуправления. Результаты, выводы, предложения и фактический материал исследования могут представлять интерес для правоведов, политологов, социологов, работающих в области изучения местного самоуправления в Российской Федерации, могут быть использованы в научно-исследовательской работе при анализе правового регулирования этого важного конституционного института.
Положения и рекомендации исследования могут быть использованы при подготовке и преподавании курса «Конституционное право Российской Федерации», «Муниципальное право», «Местное самоуправление», в создании научно-методических и учебных пособий и рекомендаций для подготовки и переподготовки государственных и муниципальных служащих, а также в разработке и совершенствовании нормативных актов различного уровня по
14
местному самоуправлению, в практике региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Апробация результатов исследования была осуществлена автором при преподавании учебной дисциплины «Конституционное право Российской Федерации» в Поволжской академии государственной службы и в филиале этого ВВУЗа в г. Балаково.
Теоретические положения, выводы и рекомендации диссертационного исследования обсуждены и одобрены на заседаниях кафедры конституционного права и кафедры правого обеспечения управленческой деятельности Поволжской академии государственной службы и отражены автором в ряде научных публикаций.
Отдельные положения диссертации изложены в выступлениях на Международных, Всероссийских, Межрегиональных, Межвузовских конференциях по проблемам местного самоуправления.
Кроме этого, выводы, сделанные в результате диссертационного исследования используются автором в практической деятельности в качестве муниципального служащего в администрации Волжского района г. Саратова.
15
Глава 1. Становление и развитие конституционно-правового статуса местного самоуправления: отечественный и зарубежный опыт
1.1. Исторические, социально-экономические и правовые аспекты развития местного самоуправления в России
Местное самоуправление в России имеет глубокие исторические корни. Оно не всегда было конституционным, нередко ограничивалось централизмом и абсолютизмом монархической власти, но роль его в управлении обществом, влияние на судьбу народа были существенны. Обращаясь к истории Российского государства, мы можем проследить основные этапы становления и развития самоуправления, что, на наш взгляд, полезно при определении и уточнении целей и задач, которые должны быть решены государством и обществом на пути его демократизации.
В той или иной мере самоуправление существовало на всем протяжении российской истории, «демократия малых пространств веками существовала в России»1. Но из-за того, что термин «самоуправление» не имеет точного и единого научного значения, ряд исследователей отрицают существование самоуправления в России до 1864 года. Однако, как утверждают сохранившиеся летописи, традиции российской муниципальной школы начали формироваться еще в начале XI века. В этот период «... по мере упадка авторитета князей вследствие усобиц стало опять подниматься значение областных городов; вместо исчезнувшей правительственной знати вся городская масса собирается на вече...»2, которое являясь вершиной власти, замыкало структуры местного самоуправления. Известно, что вечевой строй получил развитие в Новгородской и Псковской республиках. На наш взгляд, это во многом объясняется тем, что внешняя торговля этих феодальных городов-республик обеспечивала прочное положение торгово-ростовщических кругов, для которых была выгодна децентрализованная, максимально
1 Солженицын А. И. Как обустроить Россию? Посильные соображения. - Л., 1994. С. 4S.
2 Ключевский О. В. Краткое пособие по русской истории. - М., 1992. С. 67.
16
демократическая модель организации власти. Они поддерживали власть, которая могла бы обеспечить приоритет местного экономического интереса над общеполитическими, общегосударственными интересами, которые выражала княжеская власть.
Наряду с вече важным явлением политической системы России на протяжении нескольких веков была сельская община. Являясь замкнутым самоуправляющимся мирком, она соприкасалась с княжеской правительственной администрацией через выплату разного рода податей, сборов, даней, но в вопросах обеспечения порядка, пресечения разбоя, в сфере культуры и воспитания решающей была роль мирского крестьянского самоуправления.
Таким образом, справедливо отметить, что исторические корни местного самоуправления уходят к временам вечевого управления и существования сельских общин. Новгородское, а позднее и Псковское, самоуправление имело элемент разделения властей, свои финансы и на многих уровнях формировалось «снизу»1. К сожалению, это направление развития не получило распространения на Руси из-за татаро-монгольского ига, ослабления городов, натурализации хозяйства, позднее крепостного права.
Вечевое начало русского общества с течением времени трансформировалось в новые формы народовластия, которое с XVI-XVII веков стало вновь сочетаться, сотрудничать с новой, теперь уже царской, центральной российской властью.
XVI век в истории развития местного самоуправления в России занимает особое место. В этот период происходит замена системы кормления губными и земскими учреждениями, которые отличались выборным характером и заведовали вопросами местного значения.
Выборы губных органов проходили на всеуездном съезде и носили всесословный характер2. Как свидетельствует история, губные учреждения
1 См. например: Пушкарев С. Г. Обзор русской истории. - Ставрополь, 1993. С. 75-78.
2 Кутафин О. ?., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации. - М.: Юрист, 1997. С. 60.
17
приняли на себя полицейско-судебные функции1. Дарование таких прав, с точки зрения современных воззрений на функции государства, было весьма резким креном в сторону децентрализации государственной власти, но в ту эпоху, когда появились эти учреждения, государственные задачи трактовались иначе. Так, М. И. Свешников доказывает, что в ведении государства не находились заботы о благосостоянии населения, основной функцией была внешняя безопасность. Следовательно, государство, отдавая в ведение общин суд, не поступает вразрез общепринятым воззрениям, а, наоборот, усиливает центральную власть, освобождаясь от ряда мелочных забот2.
В отличие от губных земские учреждения не имели всесословного характера: от участия в них были отстранены служилые люди. Подчеркнем, что полномочия земских властей распространялись на все ветви управления: полицейское, финансовое, экономическое, осуществляли они и судебную власть. Таким образом, середина XVI века отмечена образованием учреждений сословно-представительного характера, отдаленно напоминающих органы местного самоуправления.
В литературе имела место широкая полемика по поводу того, являлись ли учреждения местной власти при Иване Грозном реализацией начала самоуправления. Некоторые исследователи, например, К. А. Неволин, В. И. Сергеевич указывали, что децентрализация государственной власти наряду с участием местных жителей в делах административного управления и есть возникновение самоуправления3. Но А. Д. Покровский доказал, что система местных органов, созданная в XVI веке, не что иное как возложение на население новой обязанности, тягла, тогда, как самоуправление есть дарование прав4. На наш взгляд, при всех спорных моментах прогрессивным элементом реформы было внедрение выборного начала во всех сферах управления.
1 См. Исаев И. А. История государства и права России. - М.: Юрист, 1999. С.62.
2 Свешников М. И. Основы и пределы самоуправления. - СПб., 1892. С.43.
3 См. Сергеевич В. И. Лекции и исследования по древней истории русского права. - СПб, 1910. С. 38; Неволин К. А. Энциклопедия законоведения. - СПб, 1840. С. 61.
4 См. Покровский А. Д. История государства и права. - СПб, 1912. С. 42. |
