ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования
Одной из актуальных проблем постсоветского периода, имеющих большую значимость как в общем плане, так и с точки зрения защиты прав человека, является проблема обеспечения права на гражданство в возникших после распада СССР новых национальных государствах. Это право, провозглашенное в ст. 15 Всеобщей Декларации прав человека, принадлежит к числу неотъемлемых прав человека и потому как на практике оно реализуется, можно судить о степени демократичности того или иного государства.
В начальный период после обретения независимости в силу различных причин (осложнение этнополитической ситуации, перекосы в культурно-языковой сфере, проявления этнического национализма и т.д.) вопросы гражданства в России и странах ближнего зарубежья приобрели особую остроту. И хотя благодаря обновлению конституций, принятию законов о гражданстве, заключению целого ряда международных договоров и соглашений по вопросам гражданства, корректировке внутриполитического курса эта острота в целом несколько ослабла, тем не менее в отдельных странах ближнего зарубежья все еще продолжают действовать соответствующие факторы, порождающие социальную напряженность и кризисные явления в межнациональных отношениях, что отнюдь не способствует разрешению проблем, связанных с гражданством. Об этом свидетельствуют факты дискриминации и нарушений прав человека по национальному признаку, которые имеют место в Эстонии, Латвии и некоторых других государствах - бывших союзных республиках СССР. Поэтому изучение положения в области гражданства в России и странах ближнего зарубежья не только не теряет своей важности, но и
приобретает новое звучание. Это объясняется не в последнюю очередь и тем, что, в связи с принятием России и ряда государств ближнего зарубежья в Совет Европы, международная общественность весьма болезненно реагирует на случаи ущемления прав человека на получение гражданства.
Актуализации исследования данной проблематики способствует и очевидное признание того факта, что обеспечение всего спектра гражданских и политических прав человека напрямую зависит от правового урегулирования ключевых вопросов гражданства. Именно поэтому так велика потребность в глубоком осмыслении и научном обобщении практики конституционного и иного законодательного регулирования вопросов гражданства, накопленной в России и странах ближнего зарубежья за годы их независимого существования. Изучение этой практики дает возможность не только показать различия в политико-правовых подходах к признанию и определению гражданства на начальном этапе формирования суверенной государственности, но также выявить и проанализировать характер и основные тенденции в развитии института гражданства в целом.
Новые политические реалии породили и новые проблемы, среди которых проблема гражданства имеет особую значимость, поскольку самым непосредственным образом затрагивает интересы миллионов бывших граждан СССР. Динамичные изменения последних лет привели к возникновению совершенно новых моментов в институте гражданства, не имеющих аналогов в мировой практике либо не существовавших в столь широких масштабах, как это имеет место сегодня в государствах, образованных на территории бывшего Советского Союза. Поэтому их изучение представляет большой не только научный, но и практический интерес.
Нельзя не отметить и еще одно обстоятельство, имеющее существенное значение для выбора темы диссертационного исследования. В нынешних условиях, когда Россия предпринимает усилия по совершенствованию и расширению взаимодействия со странами ближнего зарубежья, становится все более актуальным изучение вопросов интегрирования институтов гражданства для формирования возможного в перспективе единого гражданства. В этой связи особый интерес представляет анализ уставных документов Союза Белоруссии и России, «договора четырех» (Договор между Республикой Беларусь, Республикой Казахстан, Кыргызской Республикой и Российской Федерацией «Об углублении интеграции в экономической и гуманитарной областях» от 29 марта 1996 г.), а также норм общего права СНГ (Устав СНГ, Конвенция СНГ о правах и основных свободах человека от 26 мая 1995 г., Декларация о международных обязательствах в области прав и основных свобод в странах СНГ от 24 сентября 1994 г. и др. акты). Немаловажным является и обращение к конституционной практике стран ближнего зарубежья, что дает возможность выработать научно обоснованные меры, в том числе и в рамках СНГ, по дальнейшему совершенствованию механизма регулирования вопросов гражданства. В этом отношении хороший пример дает разработанный Межпарламентской Ассамблеей СНГ рекомендательный законодательный акт «О согласованных принципах регулирования гражданства» от 29 декабря 1992 г.
Наконец, актуальность разработки этой темы предопределяется также тем, что проблема гражданства в России и странах ближнего зарубежья в силу их долгого пребывания в одном государстве - СССР, выходит за пределы юрисдикции каждого государства, имея международно-правовой аспект. Соотнесение национального
законодательства о гражданстве с основополагающими принципами и нормами международного права является одним из условий его соответствия принятым в цивилизованном мире стандартам.
Состояние научной разработки.
В юридической литературе, как отечественной, так и зарубежной, имеется немало ценных работ, специально посвященных исследованию института гражданства в различных его проявлениях. Много внимания уделяется этому институту при рассмотрении более общих тем, например, основ правового положения личности, а также в связи с освещением международно-правовых проблем защиты прав человека.
Между тем, те большие изменения в подходах к институту гражданства, в характере и способах его регулирования, которые проявились в России и странах ближнего зарубежья за годы их самостоятельного развития, пока еще не получили достаточной научной проработки. Можно выделить, пожалуй, лишь несколько работ монографического характера1, статей и разделов в книгах2, раскрывающих в той или иной мере данную тематику. Правда, в последнее время подготовлен ряд диссертационных исследований, в некоторой мере восполняющих пробел в разработке вопросов гражданства в постсоветский период3.
1 См., например: АВАКЬЯН С.А. Гражданство Российской Федерации. - М.: Рос. юрид. изд. дом, 1994; ДМИТРИЕВ Ю.А. Правовое положение человека и гражданина в Российской Федерации. - М.: 1992; Комментарий законодательства государств-участников СНГ о гражданстве. (Автор МИЦКЕВИЧ А.В.). -М.: Юрид. лит, 1996
2 См.: МИРОНОВ О.О. Российское гражданство и права человека. - Представительная власть: мониторинг, анализ, информация. - 1996, № 6-7, с. 55-62; ВАСИЛЬЕВ В.И. Гражданство после распада СССР. - Народный депутат, 1992, № 18, с. 8-14; ВОРОБЬЕВ Н.Ф. Вопросы гражданства в Российском федеративном государстве. - В кн.: «Российская государственность: состояние и перспективы развития». - М.: 1995, с. 129-139; ШАФИР М.А. Гражданство Российской Федерации и его законодательное регулирование. - В кн.: «Конституционный строй России». - М.: 1992, вып. 1,с. 105-114 и др.
3 См., например: БРЯНЦЕВ О.Г. Гражданство Российской Федерации. Автореф. дис. на соиск. учен, степени канд. юрид. наук. - М.: Российская академия управления, 1993; ИБРАИМОВ У.С. Теоретические аспекты института государства и его законодательной
Однако, учитывая сложность в изучении столь многопланового процесса как формирование института гражданства в России и странах ближнего зарубежья, а также наличие определенных трудностей в поиске, подборе и обобщении нормативно-правовых актов и материалов практики из отдельных стран, эта проблематика не подвергалась до сих пор всестороннему анализу, хотя потребность в нем весьма очевидна. Поэтому научное изучение, политико-правовая оценка и теоретическая разработка вопросов становления и развития института гражданства во всех суверенных государствах, возникших на территории бывшего СССР, до сих пор во многом остаются осуществленными не в полной мере.
Цели и задачи исследования
Целями диссертации являются изучение и анализ конституционно-правовых и практических вопросов регулирования вопросов гражданства на примере России и стран ближнего зарубежья, выявление общего и особенного в основных характеристиках института гражданства, определение тенденций и направлений развития этого института, обоснование ряда теоретических выводов, предложений и рекомендаций, которые могут оказаться полезными как для дальнейших исследований данной проблематики, так и для использования в законотворческой и правоприменительной деятельности.
Названные теоретические и практические цели предопределили решение следующих основных задач:
• раскрытие наиболее существенных черт права на гражданство как одного из неотъемлемых прав человека;
регламентации в странах СНГ. Автореф. дис. на соиск. учен, степени канд. юрид. наук. - М.: Академия МВД РФ, 1996.
• выяснение значения института гражданства для формирования суверенной государственности;
• раскрытие многоаспектного характера института гражданства;
• рассмотрение основных принципов гражданства и их влияния на содержание этого института;
• выявление различий в подходах к формированию института гражданства и определение тенденций в его развитии;
• проведение сравнительного анализа конституционно-правового регулирования вопросов гражданства;
• выявление общего и особенного в законодательной регламентации вопросов приобретения и прекращения гражданства;
• исследование организационно-правового механизма регулирования вопросов гражданства.
Объектом исследования является институт гражданства в России и странах ближнего зарубежья в процессе его становления и развития. Подобный выбор объекта для диссертационного исследования требует серьезной сравнительно-аналитической работы, творческого переосмысления как отечественного опыта, так и опыта стран ближнего зарубежья в области конституционного регулирования этого важного института и его законодательного закрепления. Поэтому предметом исследования служит выявление по возможности целостной картины становления и развития института гражданства в суверенных национальных государствах, образовавшихся на месте бывших союзных республик СССР, его наиболее существенных черт, специфических особенностей, направлений и тенденций развития.
Методологической_____основой_____исследования являются
общенаучные и частнонаучные методы: системно-структурный, исторический, формально-логический, сравнительно-правовой. В
диссертации проводится изучение института гражданства в России и ближнем зарубежье с помощью как функционального, так и нормативного сравнения, что позволяет охватить более широкий круг вопросов, поскольку объектами сравнения выступают не только собственно нормы права, но и практика их применения.
Теоретические и источниковедческие основы диссертации
Теоретическую базу диссертационного исследования составляют взгляды, концепции прежде всего отечественных ученых, работающих в области конституционного права и теории права (Авакьян С.А., Белкин А.А., Бойцова В.В., Васильев В.И., Витрук Н.В., Воеводин Л.Д.,Златопольский Д.Л., Ильинский И.П., Козлова Е.И., Кутафин О.Е., Лукашева Е.Н., Микитаев А.К., Миронов О.О., Михалева Н.А., Мицкевич А.В., Тихомиров Ю.А., Топорнин Б.Н., Фарбер И.Е., Шафир М.А., Шевцов B.C., Эбзеев Б.С.)
При работе над диссертацией были также изучены труды ученых, специализирующихся в области международного публичного и частного права (Блищенко И.П., Богуславский М.М., Бояре Ю.Р., Карташкин В.А., Колосов Ю.М., Лукашук И.И., Рубанов А.А., Тункин Г.И., Черниченко СВ., Ушаков Н.А.).
Важные общетеоретические проблемы гражданства исследовались в работах зарубежных авторов (Асбьерн Е., Брюбакер Р., Гинсбургс Г., Маурер А.Г., Репер Е., Рут Д., Хиллгенберг X., Фридман Л. и др.).
В ходе подготовки диссертации были изучены работы, посвященные анализу правового статуса иностранных граждан, лиц без гражданства, беженцев и переселенцев1. Наряду с этим автор
1 См.: ГАЛЕНСКАЯ Л.Н. Правовое положение иностранцев в СССР. - М.: Международные отношения, 1982; ЛАЗАРЕВ Л.В., МАРЫШЕВА Н.И., ПАНТЕЛЕЕВА И.В. Иностранные граждане (правовое положение). - М.: Рос. право, 1992; Правовой статус иностранных граждан и юридических лиц в Российской Федерации. - М.: Изд-во Моск. универ-та, 1995; Положение беженцев в странах мира, 1995. Найти решение. - М.: Изд-во АО
10
ознакомился с относящимися к теме исследования трудами ученых, занимающихся проблемами политологии, этносоциологии и межнациональных отношений1.
Диссертационное исследование основано на широком круге источников, центральное место среди которых занимают тексты конституций, законодательство о гражданстве России и стран ближнего зарубежья, иные правовые документы по данному вопросу, международно-правовые акты, договоры и соглашения, а также документы, принятые руководящими органами СНГ по вопросам прав человека и гражданства.
В работе использованы материалы международных конференций и симпозиумов, научно-практических семинаров и совещаний по различным вопросам гражданства2. Кроме того, при подготовке диссертации привлекались отдельные рабочие материалы отдела Администрации Президента Российской Федерации по обеспечению деятельности Комиссии по вопросам гражданства при Президенте Российской Федерации, а также Комитета по делам национальностей Государственной Думы.
Научная новизна исследования
Диссертация представляет собой целостное, самостоятельное исследование, соединенное единым замыслом, предметом, структурой
«Интердиалект», 1996; Защита беженцев в странах СНГ. - Нью-Йорк: Институт «Открытое общество», 1996; ЛИТВИНОВА Г.И., МИХАЛЕВА Н.А. Правовая защита беженцев и вынужденных переселенцев в России. - Государство и право, 1992, № 4, с. 9-19; НИКИТИН Е. Статус беженцев и вынужденных переселенцев. - Российская юстиция, 1996, № 9, с. 25-26 и др.
1 См., например: Миграция и новые диаспоры в постсоветских государствах. Отв. ред. В.А. ТИШКОВ. - М.: Институт этнологии и антропологии РАН, 1996; Национальная политика России: история и современность. - М.: Информационно-издательское агентство «Русский мир», 1997; Белоруссия: путь к новым горизонтам. - М.: РИСИ, 1996 и др.
2 См., например: Актуальные проблемы гражданства. Материалы международной научно-практической конференции по проблемам гражданства. 23-24 февраля 1995 г. - М.: 1995; Материалы научно-практического семинара «Права человека и статус личности» (6-8 июля 1994 г.) - М.: 1994; Материалы международной конференции по вопросам гражданства (28-29 октября 1993 г.). - Дагомыс: 1993 и др.
и общим подходом к теме. Новизна постановки проблемы состоит прежде всего в изучении в сравнительном плане вопросов становления и развития института гражданства на опыте России и стран ближнего зарубежья. В диссертации впервые в отечественной юридической литературе проведено комплексное исследование развития института гражданства с учетом динамики формирования суверенных национальных государств в постсоветском пространстве.
На защиту выносятся следующие итоговые выводы и положения:
1. Введение института гражданства во вновь образованных или в так называемых «восстановленных» государствах было сопряжено с политико-правовым определением первичного круга лиц, на которых гражданство распространялось автоматически. Перекосы в этом отношении, допущенные в отдельных странах, существенно ограничивают реализацию права на гражданство и свидетельствуют о том, что государственная политика, направленная на исскуственное деление населения на граждан и неграждан, не имеет перспективы.
2. Сравнительный анализ состояния дел с реализацией права на гражданство доказывает, что в сопоставляемых странах это право, относящееся к личным конституционным правам, достаточно рельефно выражено в текстах конституций либо в других законодательных актах. Это право хотя и не подвергается прямо сомнению с точки зрения его принадлежности к неотъемлемым правам человека, тем не менее в некоторых странах его универсальный характер суживается путем установления, в том числе и на законодательном уровне, различного рода дискриминационных ограничений.
3. Поскольку создание после распада СССР новых государств происходило путем их утверждения в границах бывших союзных республик без насильственных территориальных изменений и с
12
сохранением этнической целостности населения, постольку отказ некоторых из них от «нулевого варианта» в признании гражданства представляется своего рода неправомерными «издержками суверенизации» либо правовой дискриминацией.
4. Конституции России и стран ближнего зарубежья содержат базовые нормы о гражданстве, которые в целом основываются на общепризнанных международно-правовых принципах и нормах, утверждающих приоритет общегуманистических ценностей, естественных и неотчуждаемых прав и свобод человека. Вместе с тем имеют место случаи серьезного отступления от этих норм, стремление их выборочного применения, когда они используются лишь в отношении представителей «титульной» нации при игнорировании или ущемлении интересов иных групп населения. Это закономерно ведет к поляризации общества, росту социальной напряженности и деформации демократических конституционно-правовых устоев государственности. Повышение ответственности властных институтов перед обществом за жизнь и благополучие своих граждан, соблюдение этими институтами конституции, международно-правовых норм и обязательств могут предотвратить и разрешить кризисные ситуации.
5. Изучение конституционной практики и национального законодательства о гражданстве подтверждает наличие двух основных тенденций в развитии института гражданства в постсоветстских государствах. С одной стороны, обнаруживает себя общая тенденция, присущая прежде всего странам-участницам СНГ, направленая на принципиально единообразное решение проблем гражданства и объективно ведущая к интегрированию этих стран в данной сфере правового регулирования. С другой стороны, складывается тенденция, обусловливающая различия в подходах и интерпретации ряда существенных вопросов гражданства, в нормотворческой и
13
правоприменительной практике, в деятельности государственных органов, осуществляющих производство по делам о гражданстве.
6. Нуждается в известном уточнении категориально-понятийный аппарат, используемый для научного анализа организационно-правового механизма регулирования гражданства, его структура. К такому механизму следует относить прежде всего парламент, президент, правительство, а также специализированные органы, ведающие разрешением вопросов гражданства. Его функционирование основывается на положениях конституции, законодательстве о гражданстве, на комплексе иных правовых норм, регламентирующих отношения в области гражданства.
Теоретическая и практическая значимость исследования
Научное обобщение и анализ опыта становления и развития института гражданства в России и странах ближнего зарубежья, проведенные в диссертации, представляют собой определенный вклад в разработку теоретических основ института гражданства. Плодотворным является комплексное изучение развития этого института с учетом возможной перспективы формирования единого гражданства.
Выводы, предложения и рекомендации, сформулированные в диссертации, могут быть использованы в преподавании курса конституционного (государственного) права, а также для совершенствования законодательной базы по вопросам гражданства, в нормотворческой и правоприменительной деятельности федеральных государственных органов. Они могут оказаться полезными для практических работников МИДа России, МВД России, Минюста России, Минсотрудничества России, Миннаца России, Федеральной миграционной службы России.
14
Практическую значимость имеют содержащиеся в диссертации некоторые рекомендации, касающиеся усовершенствования процедуры приобретения и прекращения гражданства, улучшения работы государственных органов, ведающих вопросами гражданства.
Апробация результатов исследования
Основные положения и выводы, содержащиеся в диссертации, нашли отражение в опубликованных автором статьях, в его выступлениях на научно-практических семинарах, а также при чтении курса лекций в Дипломатической академии МИДа России и иностранным стажерам в МГИМО (У) МИДа России.
Структура работы
В соответствии с предметом, целью и задачами исследования диссертация состоит из введения, трех глав, заключения и библиографии.
15
Глава I. СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ ИНСТИТУТА ГРАЖДАНСТВА В НОВОМ НЕЗАВИСИМОМ
ГОСУДАРСТВЕ: ИСХОДНЫЕ ПОЗИЦИИ И ОСНОВНЫЕ ПРИОРИТЕТЫ
& 1. Право на гражданство и проблемы его реализации в условиях формирования суверенной государственности
Право на гражданство занимает особое место в системе основных прав человека. По сути дела, оно является с одной стороны, средством индивидуализации личности, подобно праву на имя, а с другой стороны, служит целям ее включения в систему общественных отношений, имеющихся в данном государстве.
Право на гражданство - важнейшая предпосылка для обладания лицом всей совокупностью конституционных и иных прав и свобод, возложения на него соответствующих обязанностей, а также для защиты его прав и интересов не только внутри государства, но и за рубежом в дипломатическом порядке и других существующих в межгосударственном общении формах. Обладание гражданством является всеобщим универсальным условием полной правоспособности лица.1
Гражданство также используется для установления специальных правовых отношений между отдельным лицом и государством, осуществляющим власть над определенной территорией. Однако оно не ограничивается лишь этими отношениями, а оказывает влияние на отношения между этим лицом и другими государствами, равно как и на отношения между государствами.
¦ См.: КОЗЛОВА Е.И., КУТАФИН О.Е. Конституционное право России: Учебник. - М.: Юристь, 1996, с. 152.
16
Следует иметь в виду, что право на гражданство реализуется не изолированно, в отрыве от других гражданских прав и свобод и выполнения определенных обязанностей. К праву на гражданство тесно примыкают, в частности, такие права как: право на проживание, право на участие в ведении государственных дел, право избирать и быть избранным, право на дипломатическую защиту и другие права.
Реализуя право на гражданство, человек обретает устойчивую правовую связь с конкретным государством, выражающуюся в их взаимных правах и обязанностях, ответственности. С точки зрения наступления юридических последствий его реализация ведет к признанию человека субъектом правоотношений гражданства и обладанию статусом гражданина. Иначе говоря, право на гражданство есть прежде всего право на приобретение гражданства. Основания и порядок приобретения гражданства зависят от предусмотренных законом обстоятельств, с которыми связывается принадлежность человека к государству. Отсюда следует, что право на гражданство вовсе не означает автоматического принятия любого человека в гражданство данного государства, а равно обязанности приема в гражданство страны проживания. Разумеется, что это не должно создавать искусственные препятствия для реализации права на гражданство.
Содержание права на гражданство предполагает наличие права на приобретение гражданства и права на выбор гражданства. С правом на гражданство тесно связано и право на изменение гражданства, что находит свое подтверждение в ст. 5 Конвенции ООН «О сокращении безгражданства». В ней записано, что утрата гражданства должна быть обусловлена приобретением другого гражданства.1
1 См.: Права человека. Сборник международных договоров. - Нью-Йорк: 1989, с. 314.
17
Право на выбор гражданства применяется обычно при территориальных изменениях, происходящих в результате образования, прекращения существования или объединения государств. В этих случаях жители территории, переходящей под юрисдикцию другого государства, пользуются естественным правом человека на выбор гражданства.
В данном контексте гражданство взаимосвязано не только с правами человека, но и с правами нации, с ее правом на самоопределение, на образование собственной государственности. При этом, в зависимости от выбора варианта самоопределения (в виде полного государственного отделения с образованием самостоятельного государства; отделения с целью присоединения к другому государству; объединения с другим государством, в состав которого данная нация входила ранее), решается соответственно и вопрос о гражданстве1. В этом, прежде всего видится взаимосвязь права нации на самоопределение и права на гражданство. При самоопределении выбор гражданства зависит от решения основного вопроса о будущем национальном государстве и реализуется не индивидуально, а всей нацией в целом.
В порядке правопреемства гражданство предоставляется в первую очередь тем, кто постоянно проживает на соответствующей территории, хотя в отдельных случаях встречается и несколько иной подход. Вопрос о гражданстве лиц, временно или постоянно проживающих на данной территории, но пребывающих за границей в момент изменения ее статуса, решается заинтересованными государствами или государством в договорном или законодательном порядке.
1 См.: ШЕВЦОВ B.C. Государственный суверенитет (вопросы теории). - М.: Наука, 1979, с. 93 и ел. |
