Введение. 1. Актуальность темы исследования.
Снятие многих административных запретов и ограничений на въезд иностранных граждан и лиц без гражданства, открытость российской экономики для иностранных юридических лиц, развитие экономических, политических и профессиональных международных связей в настоящее время повлекло резкое увеличение числа пребывающих в Российской Федерации иностранных граждан, лиц без гражданства, а также действующих на территории нашего государства иностранных юридических лиц.
В связи с этим проблема административной ответственности ино-• странных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации приоб-
ретает все большую актуальность, поскольку далеко не все иностранные граждане и лица без гражданства посещают нашу страну с миролюбивыми целями, являясь потенциально опасными для сферы обеспечения общественного порядка и общественной безопасности, личной безопасности, охраны прав и свобод граждан.
Статистика свидетельствует о наличии устойчивой тенденции роста числа прибывающих в Россию иностранных граждан и лиц без гражданст-ва, а также совершаемых ими административных правонарушений на территории нашей страны. По статистическим данным МВД России на территорию нашей страны легально въехало в 2002 г. 18.865.375 иностранных граждан и лиц без гражданства, а в 2003 г. - 21.205.582. Из них привлечено к административной ответственности в 2002 г. 980.926, а в 2003 г. -1.502.708 иностранных граждан и лиц без гражданства.
* В соответствии с Конституцией Российской Федерации иностранные
граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или междуна-
4
родным договором Российской Федерации1. В данном случае основной закон Российской Федерации закрепляет в отношении иностранцев принцип национального режима, что означает установление правила об уравнивании, за некоторыми исключениями, в правах и обязанностях иностранцев и граждан России.
Особенностью правового положения иностранных граждан и лиц без гражданства заключается, во-первых, в том, что оно регулируется как нормами международного права, так и национальным, прежде всего, государственно-правовым законодательством. Во-вторых, их правовое положение определяется наличием специфического правового режима, предоставляемого страной пребывания.
В связи с этим особую актуальность приобретают вопросы правового положения иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц в Российской Федерации. В настоящее время правовое положение указанных категорий субъектов регулируется Конституцией Российской Федерации, Федеральным Законом "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации", Федеральным законом «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации» и др. Неотъемлемой частью статуса любого субъекта права являются нормы, регламентирующие юридическую ответственность последнего. В соответствии с Конституцией России и Федеральным законом «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» иностранные граждане и лица без гражданства подлежат ответственности на общих основаниях с гражданами России. Согласно ч.1 ст. 2.6 КоАП РФ находящиеся на территории Российской Федерации иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица, совершившие на территории Российской Федерации административные правонарушения, подлежат административной ответственности на общих основаниях. Вопрос об ответственности за административные правонарушения, совершенные на территории
1 Ст. 62 Конституции Российской Федерации. М., 1993.
5
России иностранными гражданами, которые согласно действующим законам и международным договорам пользуются иммунитетом от административной юрисдикции Российской Федерации, разрешается дипломатическим путем.
В то же время статус иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц имеет существенные отличия от статуса граждан России и юридических лиц, в том числе и в плане административно-правовой ответственности. Так, только иностранные граждане и лица без гражданства могут быть подвергнуты выдворению за пределы Российской Федерации (ст. 3.10 КоАП РФ).
Степень научной разработанности темы исследования. Анализ литературных источников свидетельствует о внимании ученых к проблемам, связанных с пребыванием на территории России иностранных граждан и лиц без гражданства. Вместе с тем, основное внимание исследователей было обращено на вопросы правового статуса этих субъектов права, контроля за их пребыванием на территории нашей страны (А.В. Губанов, А.А. Михайлов, О.Ф. Мураметс и др.). Специальных исследований административной ответственности иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц в современных социально-экономических и политических условиях не проводилось. Данная тематика не была затронута в теоретических работах по административному праву.
В диссертации использовались и учитывались мнения отечественных ученых-юристов: С.С. Алексеева, А.П. Алехина, Д.Н. Бахраха, И.И. Вере-меенко, Н.В. Витрука, И.А. Галагана, Л.Н. Галенской, Ю.В. Герасименко, А.В. Губанова, А.И. Елистратова, О.С. Иоффе, А.П. Коренева, А.А. Карма-лицкого, Ю.М. Козлова, Л.В. Коваль, А.Е. Лунева, В.В. Лазарева, А.А. Михайлова, В.М. Манохина, В.Я. Насонова, В.И. Новоселова, Д.М. Овсян-ко, Г.И. Петрова, Л.Л. Попова, Б.В. Российского, Н.Г. Салищева, А.П. Сол-датова, С.С. Студеникина, М.С. Студеникиной, В.Д. Сорокина, М.Д. Тара-
6
сова, А.П. Шергина, В.А. Юсупова, А.Ю. Якимова, О.М. Якуба и других ученых.
Целью диссертационного исследования является комплексное изучение института административно-правовой ответственности иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц в Российской Федерации, рассмотрение теоретических и практических проблем, связанных с правоприменительной деятельностью органов внутренних дел в данной области, а также разработка научно-практических рекомендаций и предложений применительно к избранной проблематике.
Для достижения поставленных целей необходимо решить следующие задачи:
1) определить содержание научных категорий, раскрывающих административную ответственность иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц;
2) раскрыть особенности административно-правовой деликтоспособ-ности иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц;
3) изучить меры административной ответственности, применяемые к иностранным гражданам, лицам без гражданства и иностранным юридических лиц;
4) исследовать проблемы, связанные с реализацией административно-правовой ответственности указанных субъектов;
5) исследовать организационно-правовые основы правоприменительной деятельности органов внутренних дел в данной области;
6) разработать конкретные предложения и рекомендации по совершенствованию административно-правовых норм, регламентирующих ответственность иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц.
Объектом настоящего исследования являются общественные отношения, возникающие в связи с ответственностью иностранных граждан,
7
лиц без гражданства и иностранных юридических лиц за совершение административных правонарушений.
Предметом исследования выступают правовые нормы, регулирующие эти отношения, а также деятельность по применению указанных административно-правовых норм.
В качестве методологии и теоретической основы исследования выступают диалектико-материалистический метод общенаучного познания, сравнительно-правовой, логико-юридический, системно-структурный, формально-логический методы, а также анализ документов, анкетирование и др. Это позволило расширить, уточнить и углубить знания об исследуемом предмете. В работе использованы статистические данные о пребывании иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации, совершаемых ими административных правонарушениях. В процессе исследования изучены дела о таких правонарушениях, рассмотренных органами внутренних дел и судами Москвы, Тульской области.
Нормативно-правовую базу исследования составили международно-правовые документы по правам человека, Конституция Российской Федерации, нормативные акты, регламентирующие правовое положение иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц, устанавливающие административно-правовую ответственность указанных субъектов, а также ведомственные нормативные акты и практика деятельности органов внутренних дел в данной области административной юрисдикции.
Научная новизна диссертационного исследования. Основные положения выносимые на защиту.
Настоящая диссертация представляет собой комплексное монографическое исследование, посвященное административной ответственности иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц, выполненное на базе новейшего законодательства России.
g
Научная новизна диссертации заключается, прежде всего, в том, что впервые затронуты вопросы административной ответственности иностранных фаждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц после вступления в силу Кодекса об административных правонарушениях, который внес существенные изменения в законодательство Российской Федерации относительно ответственности данных субъектов.
Научному исследованию подвергнуты многочисленные литературные источники, нормативно-правовые акты, регламентирующие административную ответственность указанной категории лиц; проведен сравнительный анализ зарубежного законодательства, касающегося применения к правонарушителям мер административной ответственности; сформулиро- ван ряд понятий, характеризующих данный вид ответственности; проведено комплексное исследование административно-правового положения иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц и проблемы их административной ответственности; определены существенные недостатки в применении наказания в виде административного выдворения за пределы Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства.
Наиболее значимые положения, выносимые на защиту, являются следующие:
- выделение общей и специальной административной деликтоспо-собности у иностранных граждан и лиц без гражданства;
- характеристика административных правонарушений, совершаемых иностранными гражданами и лицами без гражданства в качестве специальных субъектов;
- авторское понятие административной ответственности иностранного юридического лица, понимаемое как применение органами административной юрисдикции и должностными лицами мер административного наказания к юридическим лицам, учрежденных по иностранному праву, и обладающие административной правосубъектностью, за совершенное ад-
9
министративное правонарушение в целях обеспечения выполнения возложенных на них государством обязанностей, предупреждения правонарушений;
- предложения об установлении на законодательном уровне административной ответственности филиалов и представительств иностранных юридических лиц, осуществляющих деятельность на территории России;
- авторская трактовка понятия административного выдворения за пределы Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства - это мера административного принуждения, применяемая в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства, заключающаяся в принудительном контролируемом или самостоятельном выезде выдворяемых из Российской Федерации, осуществляемая в целях предотвращения возникновения угрозы государственной безопасности и общественному порядку, охраны здоровья и нравственности населения, защиты прав и законных интересов граждан Российской Федерации и других лиц, предотвращения нарушения российского законодательства иностранными гражданами и лицами без гражданства;
- предложение об установлении срока административного задержания для исполнения постановления об административном выдворении за пределы Российской Федерации до одного месяца;
- обоснование предложения по установлению в ст. 18.8 КоАП РФ размера административного штрафа от 10 МРОТ до 25 МРОТ за нарушение режима пребывания в Российской Федерации, а также в ст. 18.10 КоАП РФ штрафных санкций для граждан Российской Федерации в размере от пятидесяти до ста МРОТ, а для иностранных граждан или лиц без гражданства от пятидесяти до ста МРОТ с административным выдворением или без такового;
- предложение об установлении в административно-деликтном законодательстве в отношении юридического лица (иностранного) меры адми-
10
нистративной ответственности в виде аннулирования (лишения) лицензии на осуществление какой-либо деятельности.
Научная и практическая значимость результатов исследования
определяется актуальностью и новизной поднятых в диссертации проблем.
Сформулированные диссертантом выводы и предложения могут быть использованы в дальнейшей научной разработке проблем административно-правового положения и административной ответственности иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц в Российской Федерации. Результаты исследования могут быть применены при совершенствовании административно-деликтного законодательства, ведомственных нормативных актов, а также в административной практике применения административно-принудительных мер к иностранным гражданам, лицам без гражданства и иностранным юридическим лицам. Материалы диссертации могут быть использованы в учебном процессе образовательных учреждений МВД России и научных работах данной тематике, а также при подготовке учебников и учебных пособий, практикумов и другой учебно-методической литературы.
Апробация результатов диссертационного исследования. Основные теоретические положения и выводы диссертационного исследования изложены в публикациях автора. Отдельные положения исследования были изложены в форме докладов на научно-практических конференциях. Рецензирование и обсуждение диссертации проводилось на кафедре административного права Московского университета МВД России. Материалы и результаты проведенного исследования используются в образовательном процессе и научно-исследовательской деятельности Тульского государственного университета, а также в практической деятельности Управления паспортно-визовой службы УВД Тульской области, что подтверждено соответствующими актами о внедрении.
Структура и объем диссертации определяются характером поставленной цели и перечнем задач исследования, а также избранной автором
11
логикой изложения материала. Работа состоит из введения, двух глав, состоящих из пяти параграфов, заключения и библиографии.
12
Глава I. Иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица как субъекты
административной ответственности.
1.1. Общая характеристика административной деликтоспособно-сти иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц.
Все иностранные граждане во время пребывания их в Российской Федерации в той или иной степени вступают в административно-правовые отношения с органами исполнительной власти в различных сферах. Регулируя отношения с иностранными гражданами, государство не только устанавливает правосубъектность, определяет их права и обязанности, но и обеспечивает реализацию и защиту их правового статуса с помощью гарантий, которые объединяют условия и средства, необходимые для осуществления процесса формирования юридического положения лица.
В связи с этим особый интерес в правовой науке вызвала проблема правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства, а также иностранных юридических лиц, как субъектов административной ответственности.
Попытаемся первоначально рассмотреть соотношение правового статуса, с одной стороны, и таких категорий, как правосубъектность, правоспособность, дееспособность и деликтоспособность, - с другой стороны.
Решение такой задачи серьезно затрудняет отсутствие общепринятого понимания правового статуса, а также тенденция рассматривать его как одно из наиболее емких понятий юридической науки, которое включает в себя в качестве элементов ряд самостоятельных правовых категорий - гра-
13
жданство, правоспособность, совокупность предусмотренных в законе прав и обязанностей, принципы правового статуса, гарантии1.
При анализе юридической литературы обнаруживается неоднозначное понимание правового статуса как категории, которая характеризует правовые возможности гражданина в обществе.
Так авторы, поддерживающие в правовой науке концепцию стадийного существования субъективного права, под правовым статусом, как правило, подразумевают определенную стадию в развитии субъективного права. Например, по мнению Ц.А. Ямпольской, обосновавшей указанную концепцию, правовой статус составляет вторую стадию развития конкретного субъективного права и находится между стадией реализации субъективного права и стадией правомочия в конкретном правоотношении2.
Другие ученые, разделяющие данную концепцию, правовой статус понимают несколько иначе. Так, В.А. Кучинский определяет статус как совокупность закрепленных в нормах права четко определенных прав и обязанностей, устанавливающих общие для всех пределы возможного и должного поведения, которые представляют собой потенциальное состояние субъективных прав и обязанностей3. Такой взгляд в принципе разделяют М.С. Строгович, Г.В. Мальцев, Н.В. Витрук, В.А. Патюлин4.
Таким образом, на наш взгляд в данной концепции правовой статус рассматривается как определенная стадия в развитии субъективного права, которая характеризуется равными возможностями граждан и включает в
1 См.: Воеводин Л.Д. Конституционные права и обязанности советских граждан. М., 1972. С. 97-98; Матузов Н.И. Личность. Права, Демократия. Теоретические проблемы субъективного права. Саратов. 1972. С. 189-194.
2 См.: Ямпольская Ц.А. Субъекты советского административного права. Автореф. дисс... докт. юрид. наук. М., 1958. С.32-33.
3 См.: Кучинский В.А. Правовой статус и субъективные права граждан // Правоведение. 1965. №4. С.45.
4 См.: Строгович М.С. Проблемы социалистического государства и права в современный период. М., 1969. С. 229-230; Витрук Н.В. Личность как субъект социалистического права // Научная конференция по проблеме «Личность, право и законность в советском социалистическом обществе». Баку. 1967. С.29; Патюлин В.А. Субъективные права граждан: основные черты, стадии, гарантии реализации // Советское государство и право. 1971. №6. С.28.
14
себя всю совокупность прав и обязанностей, предусмотренных законодательством.
Как отмечалось ранее, существует немного другое понимание правового статуса, определяемое как комплексная категория, охватывающая различные юридические элементы. Таковой позицией придерживаются А.В. Мицкевич и Б.В. Пхаладзе, склоняющиеся к тому, что содержание правового статуса или правосубъектности состоит из определенного комплекса прав и обязанностей, которыми обладает каждый гражданин в силу закона1.
Наряду с рассмотренными различными толкованиями содержания правового статуса, в юридической литературе существует более сложное понимание исследуемой категории. Например, Н.И. Матузов считает правовой статус широким понятием, содержание которого составляют: правоспособность, права и обязанности (конституционные), не являющиеся элементами конкретных правоотношений2. Еще более развернуто определяет статус Л.Д. Воеводин, включая в данное понятие такие категории как гражданство, правоспособность совокупность прав и обязанностей, предусмотренных нормами всех отраслей права, принципы правового статуса, гарантии. При этом решающую роль, в структуре правового статуса отводя правам и обязанностям3.
Отдельные авторы относят к содержанию статуса субъективные права и обязанности, которыми обладают граждане как участники конкретных правоотношений4. В частности, Е.М. Белогорская различает общий право-
1 См.: Мицкевич А.В. субъекты советского права. С.12; Пхаладзе Б.В. Юридические формы положения личности в советском обществе. Тбилиси. 1969. С. 15
См.: Матузов Н.И. Личность. Права. Демократия. Теоретические проблемы субъективного права. С. 189-197.
3 См.: Воеводин Л.Д. Конституционные права и обязанности советских граждан» с.9.
4 См.: Гатинян А.А. К вопросу о понятии правового статуса субъектов общенародного социалистического права и его осуществлении // Труды ВЮЗИ. 1967. Т.П. С.13; Белогорская Е.М. Понятие гражданского состояния // Вопросы развития и дальнейшего совершенствования советского права в современный период. ВЮЗИ. 1968. С. 158.
15
вой статус и статус каждого отдельного гражданина. При этом общий статус фактически отождествляется с правоспособностью и дееспособностью.
Итак, из вышеизложенного следует, что правовой статус гражданина как понятие собирательное, трактуется в нашей юридической литературе весьма многообразно. Содержание правового статуса отождествляется то с правосубъектностью, то с правоспособностью, то с правоспособностью и дееспособностью, то с конституционными правами и обязанностями в совокупности с правоспособностью и т.д.
Отождествление правового статуса с такой правовой категорий как правосубъектность, включающая в себя правоспособность, дееспособность и деликтоспособность, представляется нам неправильным, главным обра- зом потому, что в совокупности они не являются достаточными для раскрытия содержания правового статуса граждан.
Правовой статус (правовое положение) иностранных граждан и лиц без гражданства (апатридов) различается очень незначительно, при первом приближении к исследованию данного вопроса существующими разли-чиями можно пренебречь и рассматривать иностранных граждан и лиц без гражданства как единую родовую общность — лица, не являющиеся гражданами Российской Федерации.
Согласно действующему законодательству, иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами России, кроме случаев, установленных федеральным законом и международным договором Российской Федерации. При этом они обязаны соблюдать действующие законы независимо от того, проживают они в России постоянно или временно.
Согласно общему правилу они пользуются теми же правами и на них возлагаются те же обязанности, что и на граждан России. Но имеются отличия в их правосубъектности, так как гражданство является важнейшим компонентом административно-правового статуса личности. Его наличие или отсутствие серьезно влияет на совокупность прав и обязанностей.
16
Рассмотрев содержание правового статуса в общетеоретическом аспекте было бы правильным и обоснованным исследовать такую правовую категорию как административно-правовой статус иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц.
Общепринятым положением в юридической науке является обозначение административно-правового статуса как составляющую важнейшую и органичную часть общего правового статуса1, установленного законодательством Российской Федерации.
Административно-правовое положение иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц определяется, прежде всего, объемом и характером их административной правосубъектности, которую образуют административная правоспособность, дееспособность и деликтоспособность.
Юридической основой возникновения правосубъектности граждан является применение правовых норм в регулировании правоотношений. Потенциально правосубъектность как категория включает в себя три ее составляющих: правоспособность, дееспособность и деликтоспособность.
Однако в учебной и научной литературе однозначного мнения по поводу понятия и содержания правосубъектности не наблюдается, что подтверждается существованием различных концепций.
Правосубъектность иногда отождествляют с правоспособностью, считая, что последняя включает и дееспособность. А.В. Венедиктов, например, рассматривал правосубъектность и правоспособность как идентичные понятия, указывая, что государство наделяет лиц «правоспособностью или, что тоже самое, правосубъектностью, т.е. способностью иметь права и обязанности»2. В теории правоотношения данную позицию разде-
1 См.: Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. Учебник. М., 1997. С.94; Бахрах Д.Н. Административное право. Учебник. М., 1996. С.29.
2 См.: Венедиктов А.В. Государственная социалистическая собственность. М., 1948, с.65.
17
ляют такие ученые как С.Н. Братусь и С.Ф. Кечекьян, указывая на то, что «.. .правоспособность и правосубъектность - равнозначные понятия» .
Согласно другой принятой в науке концепции, которую разделяют Иоффе О.С., Алексеев С.С., Бахрах Д.Н., Попов Л.Л., Овсянко Д.М. и многие другие ученые, правосубъектность рассматривается как обобщающее понятие, составными элементами которого являются неотождествимые категории «правоспособность» и «дееспособность»2.
Анализируя вышеуказанные точки зрения можно сконструировать различия в определении правосубъектности. Сторонники первой позиции считают, что правосубъектность - абстрактная возможность быть субъектом права и юридического отношения, а дееспособностью - действитель-m ную возможность обладания таким правом. Различия тем самым, с точки
зрения содержания, имеют искусственный характер: право и дееспособность фактически отождествляются. Во второй концепции и, думается, более обоснованно, разграничиваются способность в качестве субъекта правового отношения обладать правами и исполнять обязанности (правоспособность) и способность к самостоятельному их осуществлению путем совершения юридически значимых действий, способность приобретать, создавать новые права и обязанности (дееспособность).
Понятия «правоспособность» и «дееспособность» в нормативном плане сформулированы в российском гражданском законодательстве . Отправляясь от этих правовых формулировок при конструировании понятия «административная правосубъектность», следует учитывать, что административная правоспособность и дееспособность значительно уже общей гражданской правосубъектности, которой обладают физические и юриди-^ ческие лица в Российской Федерации, и охватывает лишь одну и то до-
1 См.: Братусь С.Н. Субъекты гражданского права. М., 1950. С.8; Кечекьян С.Ф. Правоотношения в социалистическом обществе. М., 1958. С.85.
2 См.: Иоффе О.С. Спорные вопросы учения о правоотношении. Л., 1957.С. 55; Алексеев С.С. Проблемы теории права. Т.1...; Бахрах Д.Н. Административное право. М., 1996.С.30.; Попов Л.Л. Административное право. М., 2002. С.106; Овсянко Д.М. Административное право. М., 2001. С. 43.
3 См.: ст. ст.17,21 Гражданского кодекса Российской Федерации. М., 2003.

Получить работу