ВВЕДЕНИЕ Актуальность темы диссертационного исследования
Современное развитие института внутренних войск связано с двумя циклами в развитии современной России. В первом цикле (1985 - 1991 гг.), когда начались процессы распада Союза ССР внутренние войска, получают активное организационно-правовое развитие. С одной стороны на законодательном уровне урегулирована их правоохранительная деятельность в сфере охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности. С другой стороны, принято организационно-правовое решение о реформировании внутренних войск с образованием: межреспубликанских внутренних войск МВД СССР; внутренних войск МВД союзных республик.
Во втором цикле развития России (1991 - 1998гг.) внутренние войска получают также активное организационно-правовое развитие в условиях системного кризиса Российской Федерации. В 1993 г. приняты акты: "Концепция развития внутренних войск МВД РФ до 2000 г."; "Основы военной доктрины"1. Концепция определила основные направления реформирования внутренних войск. Военная доктрина закрепила концепцию основного их предназначения для предупреждения и пресечения внутренних конфликтов. С принятием актов: "Концепция развития органов внутренних дел и внутренних войск МВД России до 2005г."(1996г.);"Концепция национальной безопасности Российской Федерации"( 1997г.); "Концепция строительства Вооружённых Сил до 2005г." институт внутренних войск в настоящее время интенсивно реформируется. История свидетельствует, что государство всегда обращало особое внимание на институт внутренних войск в годы проведения реформ, как на внутреннюю стабилизирующую правоохранительную силу, обеспечивающая порядок и безопасность от внешних и внутренних источников угроз.
Внутренние войска в разные периоды своего развития в организационно-правовом отношении были представлены в различных структурах органов государственной исполнительной власти. Понять истоки зарождения института внутренних войск как военной правоохранительной силы, организационно-правовые формы его развития в различных правоохранительных системах, организационно-правовой статус в сфере обеспечения порядка и безопасности личности, общества и государства, является сегодня актуальной проблемой.
См.гСобрание актов Президента и Правительства РФ, 1993.№45.Ст.4329
Степень разработанности проблемы
Институт внутренних войск относится к числу малоисследованных областей. Менее всего изучены периоды и этапы его зарождения и развития в XIX в. В закрытых диссертационных работах исследованы отдельные этапы развития института военных
^ жандармов, но не исследована их деятельность, в составе Отдельного корпуса внутренней
стражи. Более обстоятельно (в открытых источниках) исследована правоохранительная деятельность внутренних войск с 1917 по 1945 гг., но большей частью в историческом аспекте. Особенности организационно-правового статуса отдельных структур внутренних войск в эти годы и до начала 70-х годов также исследованы в закрытых темах. Не
ь исследован практически и современный период правоохранительной деятельности
внутренних войск с 1991 по 1998 гг!. Практически отсутствуют научные публикации, освещающие состояние и проблемы современного административно-правового статуса внутренних войск как субъекта правоохранительной деятельности. Комплексных теоретических исследований места и роли института внутренних войск, как звена правоохранительной системы вообще не проводилось, глубокий анализ тенденций развития внутренних войск отсутствует.
Объект и предмет диссертационного исследования
Объектом диссертационного исследования является административно-правовой статус ^ внутренних войск МВД России, их правоохранительная деятельность в обеспечении
порядка и безопасности, защиты личности, общества и государства от противоправных посягательств. Предметом исследования являются нормативно-правовые акты обеспечивающие организацию служебной деятельности и полномочия внутренних войск в области внутренних дел и за её пределами.
Цели и задачи диссертационного исследования
Основными целями диссертационного исследования являются: 1) исследование особенностей процесса становления и развития административно-правового статуса внутренних войск (в Российской империи, Республике Советов, Союзе ССР, Российской Федерации), на основе анализа нормативно-правовых актов регулирующих их правоохранительную деятельность в обеспечении, охране и защите порядка и ^ безопасности; 2) выявление в развитии внутренних войск существенных тождественных
организационно-правовых признаков и качеств, как состояний переходящих во времени от
одной концептуальной модели построения организационно-правового статуса внутренних войск к другой; 3) определение основных направлений совершенствования административно-правового статуса внутренних войск в сфере обеспечения, охраны и защиты порядка и безопасности от внешних и внутренних источников угроз.
Для достижения этих целей исследования ставились следующие задачи: 1) изучить объём предметно-содержательной характеристики в развитии административно-правового статуса внутренних войск, как звена правоохранительных систем ХТХ и XX вв.; 2) выявить особенности и причины, в силу которых организационно-правовая основа института внутренних войск реформировалась и претерпевает в последнее десятилетие глубокие изменения; 3) обосновать место и роль внутренних войск МВД России в современной правоохранительной системе; 4) изучить и оценить нынешний организационно-правовой статус внутренних войск отражающий современное видение государственно-правовых явлений в развитии нашего отечества; 5) выявить перспективы совершенствования организационно-правового статуса внутренних войск, приоритетные направления в их развитии; 6) оценить имеющиеся рекомендации и разработать собственные предложения законодателю и практике по дальнейшему совершенствованию организационно-правового статуса института внутренних войск.
Теоретические и методологические основы исследования сформировались в процессе и в результате изучения и обобщения законодательных и иных правовых актов ХГХ и XX вв., практики правоохранительной деятельности внутренних войск, научного материала, литературных источников и официальных документов. Теоретико-методологическая база диссертационной работы включает в себя общенаучные методы познания социально-правовых процессов, а также производные методы исторического, логического, сравнительно-правового, системного, структурно-функционального и конкретно-социологического анализа. Правовая основа диссертации состоит из конституционного, общего и отраслевого федерального административно-правового законодательства, нормативно-правовых актов органов государственной власти субъектов РФ. Эмпирическую базу диссертационного исследования составляет практика служебно-боевой деятельности внутренних войск с 1988-1998 гг. по охране общественного порядка, обеспечению общественной безопасности, защите конституционного строя в условиях становления и развития российской государственности. Теоретической основой являются исследования, которые провели: С.С. Алексеев, Ю.С. Адушкин, А.Б. Агапов, Д.Н. Бахрах,
1 См.:Манохин В.М.. Горчаков Г.Н. Учебное пособие. Внутренние войска в системе МВД Российской Федерациии./Я1од ред. Лубнина В.Н. Саратов., 1995;Органы и войска МВД России. Краткий исторический очерк.М.,1996.
6
В.В. Борисов, М.И. Байтин, И.М. Веремеенко, П.Т. Василенков, М.М. Еропкин, К.Ф. Гуценко, М.А. Ковалёв, А.П. Коренев, А.П. Клюшниченко, Н.М. Конин, В.В. Лазарев, Б.М. Лазарев, В.М. Манохин, В.И. Новоселов, Д.М. Овсянко, А.П. Попов, Л.М. Розин, А.В. Серёгин, П.П. Сергун, Ю.Н. Старилов, СВ. Степашин, Ю.А. Тихомиров и многие другие учёные.
В диссертации использованы (из открытых источников) концептуальные взгляды должностных лиц командовавших в своё время внутренними войсками: И.К. Яковлева, Ю.В. Шаталина, В.Н. Саввина, А.С. Куликова, А.А. Шкирко, Л.П. Шевцова и многих других практических работников правоохранительных органов.
В связи с комплексным характером исследования института внутренних войск в диссертации используется литература по общей теории государства и права, теории государственного управления, конституционному (государственному),
административному, международному и другим отраслям права.
Научная новизна диссертации
Диссертация представляет первую попытку последовательного монографического исследования основных периодов развития внутренних войск и их административно-правового статуса, теоретико-правовой разработки проблем строительства внутренних войск, правового регулирования их правоохранительной деятельности в обеспечении, охране и защите порядка и безопасности. В работе исследованы на фактическом материале (историческом, нормативном, теоретическом) новые периоды и этапы в образовании и развитии внутренних войск в ХЕХ-ХХ вв. Предпринята попытка проследить и доказать закономерную преемственность взгляда государства на институт внутренних войск как на сложную государственную военно-правоохранительную структуру с особым административно-правовым статусом в российской правоохранительной системе, обеспечивающий охрану и защиту порядка и безопасности от внешних и внутренних источников угроз. Предпринята попытка показать современную правоохранительную систему России, место и роль внутренних войск в её подсистемах как экстраординарной принудительной правоохранительной силы. Показана система, структура внутренних войск , их компетенция в сфере обеспечения порядка и безопасности. Определены тенденции в развитии правового регулирования правоохранительной деятельности внутренних войск, факторы влияющие на процесс их организационно-правового реформирования. В работе содержатся предложения по совершенствованию законодательства, регулирующего правоохранительную деятельность внутренних войск.
Теоретическая значимость исследования
Теоретическое значение диссертационного исследования состоит в научном исследовании системы существующих взглядов (концепций) на развитие административно-правового статуса внутренних войск, что уже само по себе восполняет один из пробелов в отечественной науке административного права. Кроме того, выводы проведённого исследования позволяют осмыслить заново объективную необходимость в существовании института внутренних войск и современное видение проблем правового регулирования их правоотношений с личностью, обществом и государством.
^ Практическая значимость исследования
Сформулированные и обоснованные в диссертации положения и выводы, предложения и рекомендации законодателю и практике углубляют теоретическое осмысление сущности внутренних войск, конкретизируют их роль и значение в процессе государственного строительства, в совершенствовании правоохранительной деятельности институтов государства, как звена российской правоохранительной системы в структуре государственного механизма. Собранный и обобщённый в диссертации материал, его практическая значимость определяется совокупностью выдвинутых предложений по совершенствованию действующих и подготовке новых нормативных актов регламентирующих административно-правовой статус внутренних войск в обеспечении, ^ охране и защите порядка и безопасности. Материалы диссертационного исследования
имеют определённое прикладное значение и могут быть использованы в процессе преподавания курса государственного (конституционного) права и управления, административного права, административной деятельности органов внутренних дел и внутренних войск (спецкурс), для подготовки лекций в системе командирской подготовки военнослужащих внутренних войск.
На защиту выносятся следующие положения:
Генезис и эволюция развития организационно-правового статуса внутренних войск, преемственность в их развитии закономерной последовательности
совершенствования их компетенции, системы, структуры и ведомственной принадлежности;
- Понятие внутренних войск, как правоохранительной институции государства;
Характеристика внутренних войск, как субъекта правоохранительной деятельности;
Место и роль внутренних войск в структуре российской правоохранительной системы и перспектива их организационно-правового развития;
Современное определение соотношения терминов: правоохранительная система, правоохранительная деятельность, внутренние войска.
Трактовка сущности внутренних войск, их предназначение, задачи, функции, права и обязанности;
Особенности административно-правового статуса внутренних войск как звена российской правоохранительной системы;
Оценка состояния нормативно-правовой основы правоохранительной деятельности внутренних войск, объективных и субъективных факторов, влияющих на их реформирование;
Основные концептуальные направления развития нормативной основы аминистративно-правового статуса внутренних войск МВД России;
- Предложения и рекомендации по совершенствованию правового регулирования организации и деятельности войск в обеспечении, охране и защите порядка и безопасности.
9
ГЛАВА 1. ОСНОВНЫЕ ЭТАПЫ СТАНОВЛЕНИЯ И РАЗВИТИЯ ИНСТИТУТА ВНУТРЕННИХ ВОЙСК В РОССИИ.
1.1. Общая организационно-правовая характеристика становления и развития статуса внутренних войск в дореволюционной, послереволюционной России и в Союзе ССР (1811-1988 г.г.).
Указом Президента России от 19 марта 1996 г. "О дне внутренних войск МВД Российской Федерации" день 27 марта отмечается внутренними войсками как праздничный !. В литературе отмечается, что "вооруженные формирования, предназначенные для поддержа-ния правопорядка и обеспечения безопасности, являются необходимым атрибутом государственной власти"2, делается акцент на то, что "в государственный механизм входят ... силовые структуры, осуществляющие в случае необходимости меры принуждения (армия, внутренние войска, тюрьмы...)"J. Деятельность внутренних войск, их строительство и развитие определяют внешние и внутренние функций государства. Классификация функций государства и его органов включает в себя (основные и не основные функции) : экономические, политические, социальные, идеологические5, которые определяют главные направления государственной, служебной, правоохранительной деятельности института внутренних войск.
Генезис и эволюция внутренних войск, как части силовых структур государства, относящиеся к правоохранительной системе, неразрывно связана с началом образования и развития статуса центральных органов государственной исполнительной власти6 и надведом-ственного органа контроля и надзора в аппаратах глав российского государства7. За 187 летний период своего развития войска назывались по-разному и реально были представлены в
1См.: Собрание Законов Российской Федерации (далее-СЗ РФ). 1996. № 13. Ст.1303. 2См.: Органы и войска МВД России. Краткий исторический очерк. М., 1996. С. 63. jCm.: Общая теория государства и права. Учебник. //Под общей ред. Лазарева В.В. М., 1996. С. 43-44. 4См.: Теория государства и права. Учебник. //Под ред.: Матузова Н.И., Малько А.В. Саратов., 1995. С. 51-53. См.: Афанасьев B.C. Государство: новые подходы к сущности, функциям типологии. Общая теория государства и права. Учебник. //Под ред. Лазарева В.В. С. 273-291.; Морозова Л.А. Функции Российского государства на современном этапе. //Государство и право. 1993. № 6. С. 98-108. 6См.: "Положение об учреждении министерств." //Полное собрание законов Российской империи (далее-ПСЗ).
Собр. 1. т. 27. №20406.
7См. напр.: ПСЗ. Собр. 2. т. 1. № № 449, 1141. (Указом Александра I от 20 декабря 1825 г. с.ё.и.в. канцелярия перешла в непосредственное заведование императора, который рассматривал её, как орган личной власти и контроля, стоявший вне системы прочих учреждений. К сфере ее деятельности было отнесено и руководство всеми делами политической полиции на территории Российской империи.)
10
организационно-правовом положении в составе или одного ведомства или одновременно в нескольких ведомствах. Известный специалист в области истории развития внутренних войск В.Ф. Некрасов предлагает "заинтересованному читателю принимать историю войск ... как реальные страницы истории России".1
i Современные взгляды на развитие института внутренних войск, как звена в правоох-
ранительной системе государства, представлены в справочном пособии (1995 г.), изданного органом управления внутренними войсками МВД России. За точку отсчета дня образования войск взята дата 27 марта 1811 г., как день основания "местных войск и конвойной стражи". Именно в этот день юридически и фактически был создан новый вид войск. 3 В новейшей книге "Органы и войска МВД России" отмечается, что "указы Александра I от 16 и 17 января, а также от 27 марта 1811г., явились законодательной основой создания внутренней стражи" (с.74). В работах отечественных исследователей называются другие даты, и годы образования современных войск.4 У автора представляемой работы есть свое видение на
дату образования современных внутренних войск, предназначенных для обеспечения, охраны и защиты существующего порядка и безопасности.
Очевидна и бесспорна мысль, высказанная Н.А. Троицким, что "ХГХ в. для России -
один из величайших переломных эпох".5 Внутренние войска Российской империи прошли в
-л
этом веке ряд периодов и этапов, каждый из которых тесно переплетается с основными событиями этой эпохи.
Первые годы ХГХ в. вошли в историю, как годы "существенного изменения в организации государственного аппарата".6 В результате двух этапов реформирования государствен-
1См.: Некрасов В.Ф. Преступно обратить живую жизнь времен. //На боевом посту. 1998. №. 3. С.4-7.
2См : История внутренних войск. Хроника событий (1811-1991 г.г.). М.,1995. С. 23.
¦"См.: Шкирко А.А. Внутренние войска МВД России всегда в эпицентре экстремальных событий. //Независимая
газета. 1996. №6.
4 См.: Брокгауз Ф.А., Ефрон И.А. //Энциклопедический словарь. Спб. 1892. 12. С. 689; Отечественная история с древнейших времен до 1917г. //Большая Российская энциклопедия. М.,1994. т.1 С.415; Троцкий И.М. Ш отделение при Николае I. Л.Л 990. С.14;Оржеховский И.В. Самодержавие против революционной Рос-сии.М.,1982.С38.; Некрасов В.Ф. На страже Советского государства.М.,1983.С.15.;Штутман СВ. Боевой отряд
^* охраны революции.М.,1989.С.36.
5 См.: Троицкий Н.А. Лекции по русской истории XIX века. Саратов., 1994. С.З.
6 См.: Сизиков М.И.. Борисов А.В., Скрипилев А.Е. Самодержавие против революционной России.М.,1992.С.З-6.
11
ного управления (1801-1804 и 1809-1812 гг.)1 были образованы ряд центральных мини-стерств. Министерства (военно-сухопутных сил, юстиции, внутренних дел, финансов, полиции) непосредственно повлияли на возникновение и развитие современных внутренних войск. Другими факторами, послужившими "толчком" к преобразованию существующей системы обеспечения внутренней безопасности России и возникновению института "военной внутренней стражи" (внутренних войск), явились внешние и внутренние угрозы, а именно: крестьянские бунты2 и приготовления к военным действиям против Франции3 . К моменту
образования в 1811г., военной внутренней стражи (разрядка наша — С.Ш.) механизм обеспечения безопасности от внутренних угроз представлял из себя следующий вид:
1. Безопасность государственных границ России обеспечивали: 1) действующая армия на основании Указа Екатерины II от 7 ноября 1775 г. "Учреждения для управления губерний"4 ; 2) линейные батальоны, сформированные в 1804 г. для охраны степной границы5 ; 3) военная стража с казачьими разъездами на основании "Положения об устройстве военной стражи на границах западных губерний" от 5 сентября 1811 г.; 4) команды таможенной стражи на основании Указа "Об учреждении таможенного управления по Европейской торговле" от 24 июня 1811 г.6
2. Современная классификация источников внутренних угроз для российского государства7 не совпадает с теми источниками внутренних угроз, которые реально существовали на протяжении всего ХГХ в . До декабрьского восстания 1825 г. главный и основной источник угроз существующему режиму являлся класс крепостных крестьян (первый источник угроз). Освободительная борьба крестьянского движения основательно показана в многотомных работах советских ученых под названиями: 1) Крестьянское движение в России (вре-
1 См.: Манифест от 25 июля 1810 г. "О разделении Государственных дел на особые управления, с означением предметов, каждому управлению принадлежащих" . /Я1СЗ. Собр. 1. т.31. № 24307; "Высочайше утвержденное разделение Государственных дел по Министерствам" от 17 августа 1810 г.// ПСЗ. Собр.1. т.31. № 24386.; Манифест от 25 июня 1811 г. "Общее учреждение Министерств". //ПСЗ. Собр.1. т.31. № 24686.
2 См.: Крестьянское движение в России в 1796-1825 г.г. Сборник документов. М., 1961. С. 18.
3 См.: Сироткин В.Г. Дуэль двух дипломатий. М., 1966. С. 142 (Военные расходы на подготовку к войне с Францией).
4 См.: Российское законодательство Х-ХХ веков. М., 1987. т.5. С.171.
5 См.: Брокгауз Ф.А., Ефрон Н.А. //Энциклопедия. 1895 . т.34. С.705. s ПСЗ. Собр. 1. т.31. № № 24480, 24068.
7См.: Указ Президента РФ № 1300 от 17 декабря 1997 . "Концепция национальной безопасности Российской Федерации." //СЗ РФ. 1997. № 52. Ст. 5909. 8См.: Троцкий И.М. Указ.раб.С.24-31.
12
менными рамками показана периодизация событий с 1729 по 1914 гг.); 2) Рабочее движение ^" в России (показаны события с 1800 по 1900 гг.). Особенность этих и других работ1 заключа-
ется в том, что в них часто упоминаются официальные термины, относящиеся к предмету нашего исследования. Показана фактическая и юридическая роль и место "внутренних | войск" того времени в обеспечении, охране и защите порядка и безопасности. Внутреннюю
безопасность в административно-территориальных единицах Российской империи (в губерниях, в уездах, в волостях и т.д.) обеспечивали: 1) силы армии в лице внутренних гарнизонных батальонов (в отдельных регионах - части), дислоцирующихся в столицах губерний. В состав этих батальонов входили и инвалидные роты - военизированные подразделения со специальным статусом. Военнослужащие инвалидных рот выполняли разнообразные задачи и обязанности хозяйственного, караульного назначения и право усмирительного характера по подавлению активных выступлений крепостных крестьян.2
Статус внутренних гарнизонных батальонов был закреплен в "Положении о гарнизонном батальоне" 1803 г. Статус губернских рот и уездных воинских команд также был закреплен в действующем тогда для них "Положении".3 На особенность их статуса оказывал
влияние и институт губернаторов Российской империи. Губернаторы XIX в., как и теперь,4 представляли региональную власть в лице "самостоятельных должностных лиц полномоч-ные осуществлять закрепленную за ними компетенцию на принципах единоначалия". Вклю-^ ченные в структуру государственного механизма (являлись по статусу представителями
МВД) губернаторам тогда для обеспечения безопасности были приданы в полное их ведение губернские воинские роты и уездные воинские команды (последние дислоцировались там, где был учрежден институт городничих). Они по своему статусу входили в состав внутренней губернской стражи. Весь некомплект этих подразделений на основании постаног • ления Сената от 20 января 1810 г. "О комплектовании губернских рот и штатных команд ин--, валидами" замещался нижними воинскими чинами из числа "неспособных". Статус "неспо-
хСм. напр.: Зайончковский П.А. Кризис самодержавия на рубеже 1870-1880г.г. М, 1964. и др. работы.
2См.напр.: Приказ военного министра от 5 января 1810г. "О формировании в г.Вязь инвалидной роты по штату
1802г." /Л1СЗ .Собр.1. т.31. № 24068 ; "Об учреждении в Шлиссельбурге двух инвалидных рот по штату 1802г."
(по случаю "уничтожения Шлиссельбургского гарнизонного батальона"). /Я1СЗ Собр.1. т. 31. № 24О7О.;Указ
Александра I от 10 января 1810г. "Об учреждении при Александровской мануфактуре семиротной инвалидной
команды" //ПСЗ Собр. 1. т.31. № 24082.
3См.: Органы и войска МВД России. Указ. раб. С.68, 74.
4См.: Новоселов В.И. Механизм государства и местного самоуправления. В кн.: Теория государства и права.
//Под ред. Матузова Н.И., Малько А.В. Указ.раб. 1995. С.79.
13
собных" нижних воинских чинов закреплялся в "Положении о назначении нижних воинских ¦ чинов в неспособные" от 3 марта 1810г.1
До 1 февраля 1817 г. в распоряжении некоторых губернаторов (в обоих столицах, в некоторых губернских и портовых городах) в гражданском ведомстве для усиления безопас-I ности находились драгунские полицейские команды и "сверх их как в Столицах, так и во-
обще в губернских городах на попечении гражданских губернаторов по 14 человек на лошадях даваемы от губернских батальонов"." По линии МВД обеспечивали также правопорядок и другие полицейские силы3.(Приложение. Схема 1).
В 1810 г. в результате реформы органов государственного управления функции и за-дачи по обеспечению внутренней безопасности были переданы из МВД в новый учреждаемый государственный орган обеспечения безопасности на основании Манифеста от 25 июля 1810 г. "О разделении Государственных дел на особые управления" Устройство внутренней безопасности поручено Министерству полиции. В этом документе встречается термин "устройство внутренней стражи", ставшее обязанностью этого органа (§12). Второй раз мы встречаем упоминание о предмете нашего исследования в "Расписании предметов, входящих в составление Министерства полиции", составленного на основе Указа от 17 августа - 1810 г. По этому акту из второй экспедиции МВД переданы в Министерство полиции вопро-
сы "штатных воинских командах губернских и уездных городов".
Ь Таким образом " внутренняя стража ", как правоохранительный институт обес-
печивающий порядок и безопасность был известен до 1811г., когда была учреждена вместо прежней-военная внутренняя стража (институт внутренних войск) исследуемы! диссертантом.
В организационно-правовом аспекте "внутренняя стража" состояла из территориальных, административно - раздробленных воинских команд, подчиненных местным регио-'*• нальным органам власти, в лице губернаторов (в особых регионах - генерал-губернаторам).
Она не имела единого центрального органа управления и была связана административно -хозяйственными правоотношениями с Военным министерством. Активные волнения крестьян подавлялись в основном силами губернских рот и уездных штатных команд. Если этих сил не хватало, активно привлекались для подавления волнений и части регулярной армии.
'См : ПСЗ. Собр.1. т.31. № № 24093, 24145.
2См.: Указ Александра I от 1 февраля "Положение для Жандармов внутренней стражи." /Я1СЗ. Собр.1. т.34. №
26650.
'См.: Оржеховский И.В. Самодержавие против революционной России. М., 1982. С.1-10.
14
"Министр полиции мог требовать в свое распоряжение войска, причем минуя военное мини-
стерство, а также использовать новое военизированное подразделение - корпус внутренней стражи формирование которого было поручено ему". '
1811 г. стал ключевым годом в реорганизации сил внутренней безопасности. На-
растание внешних и внутренних угроз явилось причинно-следственной связью в образовании нового вида внутренней охраны порядка и безопасности в лице " военной внутренней стражи " - родоначальника современных внутренних войск.
Развитие внутренних войск в Российской империи в советской литературе до 1995 г. не отражалось. Перестройка политических взглядов способствовала тому, что появились первые очерки, раскрывающие организационно-правовой статус силы внутренней безопасности XIX в. Составляющие этой силы разные: по наименованию; по организационно-правовому отношению к государственным органам власти и управления; по статусу; по объему прав и обязанностей. Поэтому, на наш взгляд, целесообразно объединить специальные военные силы внутренней безопасности в одно понятие — "внутренние войска". Для такого подхода у нас есть все методологические основания, базирующиеся на опыте ряда работ известных авторов, исследовавших развитие внутренних войск в XX в2.
* Анализ законодательных актов первой половины 1811г. позволяет не Согласиться с
авторами ряда публикаций о дате образования внутренних войск или датах, явившихся зако-^ нодательной основой их создания3. И вот почему:
1. Вопросы увеличения численности действующей армии и усиления безопасности в губернских и уездных центрах России Верховным правительством были решены тремя правовыми январско-мартовскими актами 1811г. :
- 16 января 1811 г. по указу Александра I "существующие ныне губернские роты и штатные команды (т.е. губернские роты и уездные воинские команды) передаются из граж-А,, данского начальства в военное" ;
См.: Сизиков М.И., Борисов А.В., Скрипилёв А.Е. Указ. раб.С.8.
См.: Некрасов В.Ф. На страже интересов Советского государства. М., 1983. С.З, 14; Внутренние войска. 1945-1960. М, 1989. С. 5. См.напр.: Дорошенко И.А. Создание органов ВЧК и войск государственной и общественной безопасности и их
деятельность в период борьбы коммунистической партии за упрочение Советской власти, (октябрь 1917-июнь 1918гг.). М., 1957. С.ЗЗ; Из истории войск ВЧК и пограничной охраны. М„ 1958. С. 5-7; Яковлев И.К. Внутрен- ние войска. //Советская Военная Энциклопедия (СВЭ). М., 1976. С.164-165; Войска называются внутренними.
Краткий исторический опыт //Ред. Горлов А.Г. М., 1982. С.8; Органы и войска МВД. России. Указ. раб. С. 74.
4 См.: Указ Александра I от 16 января 1811 г. "О передаче Губернских рот и штатных команд из гражданского в
военное ведомство" //ПСЗ. Собр. 1. т.31. № 24486.
15
- 21 января 1811 г. по линии Военного министерства принимается решение в виде 1 Указа "О сформировании из гарнизонных батальонов 13 пехотных и егерских полков"1 (в
"рассуждении формирования по высочайшему приказу от 17 числа сего года") предписывающий "находящиеся ныне во всех губерниях губернские роты принять в военное ведомст-
I во и соединить с гарнизонными батальонами..." (пункт 8). Пункт 3 Указа предписывает "вы-
брать из каждого гарнизонного батальона по 3 роты" и оставить по одной роте "людей к полевой службе не способных". Таким образом, обеспечить безопасность губернских центров по замыслу властей должны были губернские роты, переданные из МВД в Военное министерство, и оставшиеся в губернских центрах от каждого батальона гарнизон-
Щ ные роты. Они соединялись в одну войсковую единицу — "во внутренние двух ротные полу
батальоны" (пункт 9). Установлена указом и их общая численность в 17 тыс. человек;
- В марте вопросы безопасности заставили Военное министерство предпринять очередные организационные решения. В уездных городах оставались штатные уездные воинские команды, подлежащие также передаче по указу в военное ведомство. Для обеспечения безопасности в самих уездах Указом Александра I от 27 марта 1811 г. "Об устройстве инвалидных рот и команд и составлении из них подвижных инвалидных рот и служащих инвалидных команд"2, служащие инвалиды и неспособные инвалиды распределяются по уездным городам каждой губернии (раздел 3). Безопасность в уездных городах обеспечивали эти команды в составе 47 военнослужащих, находящихся в ведомстве командира гарнизонного ба-
™ тальона (§12). "Служащие инвалиды обязаны отправлять всю внутреннюю государст-
венную службу в уезде" (§13). На основании раздела 5 ("Присоединение уездных штатных команд к губернским ротам и устройство их") и §24 данного акта, нормы определяли, что "как скоро инвалидные роты... размещены будут по уездным городам и вступят в отправление предназначенной им службы, то штатные команды в сих городах имеют быть выведены и, соединясь в губернских городах, составят 3 гарнизонную губернскую роту в составе гу-бернского полу батальона. Именоваться этим батальонам гарнизонными".
2. В современных источниках почему-то не упоминается еще один принципиально важный апрельский указ из военной коллегии 1811г., "О распределении внутренних гарнизонных батальонов на округа и бригады"3(дата не указана). Этим актом вновь сформированные гарнизонные батальоны распределены в 8 округах внутренней стражи. Управление во-
Ш инскими частями внутренней стражи в округах возложено на окружных генералов. В состав
*См.: ПСЗ. Собр.1. т.31. № 24505. 2См.: ПСЗ. Собр.1. т.31. № 24568. 3См.: ПСЗ. Собр.1. т.31. № 24615.
16
округов вошли от 2 до 3 бригад с региональным обслуживанием в сфере обеспечения и охра- ны порядка и безопасности до 7 губернских центров. Особенность при распределении этих частей по округам заключалась в том, что часть гарнизонных полков и батальонов оставалась "по-прежнему в начальстве местных комендантов и военных губернаторов" (города Архан- гельск, Москва, регион Грузия, линии: Кавказская, Оренбургская, Сибирская ).
3. Оперативные (организационно-правовые) мероприятия по обеспечению внутренней безопасности страны, проведенные Александром I, завершились обнародованием ("для всеобщего сведения и исполнения") Манифеста от 3 июля 1811г. "Об образовании военной внутренней стражи", и "Положения для внутренней стражи"1. Это "Положение" закрепило статус пока лишь одной образованной структурной части внутренних войск. В нем было определено устройство, состав, задачи, и обязанности должностных лиц "как к военному, так и к губернскому начальству", а также порядок употребления силы в сфере обеспечения и охраны внутреннего порядка и безопасности.
Таким образом, процесс образования военной внутренней стражи, как первой составной части внутренних войск, проходил в три этапа:
- Первый этап - перераспределение и усиление на военных началах сил внутренней губернской безопасности (губернские роты и штатные команды, "внутреннюю губернскую стражу составляющие").
- Второй этап - системно-структурная организация управления вновь созданной структуры в составе военного ведомства.
Третий этап - организационно-правовое закрепление статуса военной внутренней стражи.
Поэтому на наш взгляд правильнее было бы считать, что организационно-правовую основу образования военной внутренней стражи составили пять нормативно-правовых актов 1811 года: от 16 и 21 января, от 27 марта, апрельский акт и Манифест от 3 июля.
Для общего управления военной внутренней стражи, 7 июля 1811 г. учреждена должность помощника военного министра-инспектора внутренней стражи со статусом генерал-адъютанта при Александре I. С 30 марта 1816 г. рассматриваемая структура преобразована в высшее в то время войсковое объединение - отдельный корпус военной внутренней стражи2 (далее - ОКВС), который был упразднен в 1864 г. в ходе проведения известных военных реформ. До 1864 г. наблюдается тенденция к увеличению численности личного состава
'См.: ПСЗ. Собр.1. т.31. № 24704. 2См.: ПСЗ. Собр.1. т.ЗЗ. № 26216.
17
ОКВС, растет и количество округов.1 Учреждены в 1816 г. специальные структуры военной внутренней стражи в Грузии (особый регион) и в Сибирских губерниях.2 Таким образом, в течение 1816г., когда "все дела по управлению Россией Александр I отдал в руки... аракчеевщины", в год когда "военные поселения стали насаждаться как система"3, на территории
Российской империи были созданы в составе Военного министерства три однородные, но не связанные между собой взаимозависимыми организационными связями, правоохранительные вооруженные структуры внутренних войск, обеспечивавшие до военной реформы 1864г. безопасность государства от внутренних источников угроз. Все это свидетельство об эффективности и значимости служебно-боевого применения внутренней военной стражи.
"Положение" от 3 июля 1811г. закрепило ряд функций за военной внутренней стражей Европейского региона России: 1) функцию обеспечения обороны страны (§12, отд.2) с выполнением ряда обязанностей (например, обучение запасных рекрутских депо); 2) функцию обеспечения правопорядка и внутренней безопасности (§14, отд.2) с выполнением ряда обязанностей в интересах: органов судопроизводства (исполнение закона, охрана и конвоирование подсудимых и осужденных...); органов местной власти (охрана, либо восстановление внутреннего порядка по требованию губернского начальства...); органов МВД (охрана общественного порядка и спокойствия... на ярмарках, торгах); органов Министерства фи- нансов (содействие сбору податей и недоимок...); органов Государственного казначейства (сопровождение казны); органов Министерства полиции (военная сила для реализации пред- метов деятельности департамента полиции исполнительной).
Содержание работ многих историков и правоведов по исследованию крестьянского, солдатского, рабочего и других движений в России в полной мере раскрывают характер и содержание служебно-боевой деятельности этого вида внутренней охраны. Право, возведенное в закон на применение военной внутренней силы для подавления беспорядков, неповиновений законной власти, для восстановления внутреннего порядка закреплялось в ряде нормативно-правовых актов, сохраняло юридическую силу до октябрьских событий 1917г. Нормы: "Свода учреждений губернских", "Свода военных постановлений", "Устава о предупреждении и пресечении преступлений" определяли основания, условия, пределы и порядок
'См.: Брокгауз Ф.А., Ефрон Н.А. Указ. раб. 1892. т.12. С.869; Органы и войска МВД России Указ. раб. С. 76-89. (3 июля 1811г. численность стражи составляла 25484 чел., в 1817г. -33764 чел., в 1853г. - 145000 чел., в 1857г. - 142750 чел., 1862г. - 130000 чел.)
2См.: Приказ начальника Главного штаба от 12 июля 1816г. "Об учреждении Внутренней стражи в Грузии" /Л1СЗ. Собр.1. т.ЗЗ. № 26350; от 4 сентября 1816г. "Об учреждении Внутренней стражи в Сибирских губерниях". /Я1СЗ. Собр.1. т.ЗЗ. № 26426. 3См.: Троицкий Н.А. Указ. раб. С.61-65. |
