Введение
Актуальность темы исследования определяется двумя факторами.
Во-первых, необходимостью современного теоретического анализа места и роли государственных ценных бумаг в структуре государственных долговых обязательств. Основным источником финансирования дефицита государственного бюджета на протяжении многих десятилетий традиционно является государственный кредит. В отличие от дополнительной эмиссии он не приводит к инфляции, и хотя может снизить уровень производственных инвестиций, позволяет мобилизовать достаточно большие средства в сравнительно короткие сроки для финансирования государственных нужд. При этом постоянное и повсеместное использование государственного кредита послужило причиной отнесения его к регулярным государственным доходам еще в научной финансовой литературе XIX века. Практика государственных заимствований позволила выявить наиболее привлекательные формы займов как для кредиторов государства, так и для государства-должника. Поэтому современная финансовая наука уже традиционно к основным формам государственных долговых обязательств относит государственные (муниципальные) ценные бумаги. Эта форма займов обладает существенными преимуществами по сравнению с другими - в частности, ценные бумаги государства в большинстве своем являются высоконадежными, а потому и высоколиквидными активами, способность к обращению на вторичном рынке ценных бумаг гарантирует права кредиторов государства, эмиссия государственных ценных бумаг позволяет регулировать денежное обращение и увеличивать или уменьшать количество денежной массы в обороте в достаточно короткие сроки. Иными словами с помощью выпуска ценных бумаг от имени государства
возможно решать не только задачи пополнения государственного бюджета, но и регулировать экономическую ситуацию в стране. Однако для российской правовой науки традиционным является вопрос о правовой природе отношений в сфере государственного кредита -относить их к частно-правовым или к публичным отношениям. При этом решение этого вопроса не является чисто теоретическим. В зависимости от правовой природы регулируемых отношений находятся и основные принципы их регулирования. Сложность в данном случае заключается в том, что с одной стороны государственный кредит функционирует на основе возвратности, срочности, платности и добровольности, что свидетельствует о частной природе этих отношений. Но с другой стороны средства, привлеченные с помощью государственного кредита используются на покрытие дефицита бюджета, т.е. для публичной деятельности государства. Таким образом, привлечение дополнительных средств было вызвано публичной, а не частной деятельностью государства.
Второй аспект актуальности выбранной темы исследования заключается в исключительно практическом анализе использования ценных бумаг государства в российской экономике конца XX века. Неограниченная увлеченность российским Правительством эмиссией государственных краткосрочных облигаций, вызванная указанными выше преимуществами этой формы долговых обязательств, привела к печальным экономико - социальным последствиям в 1998 году. Как реакция на финансовый кризис, спровоцированный неконтролируемым использованием государственного кредита, современная экономическая политика РФ направлена на фактический отказ от эмиссии государственных ценных бумаг, за исключением погашения за счет новых выпусков старых долговых обязательств РФ. Дискредитация института ценных бумаг государства из-за фактического дефолта через
некоторое время негативно отразиться на экономическом развитии России, поскольку сейчас государство отказалось от одного из самых эффективных инструментов денежно-кредитного регулирования экономики. При этом проблема неисполнения государством своих обязательств непосредственно связана с неопределенностью правовой природы отношений в сфере государственного кредита. Что позволило государству фактически в одностороннем порядке осуществить новацию, а также не позволило кредиторам государства покрыть свои убытки за счет государственного имущества.
Все вышесказанное позволяет сделать вывод о высокой степени актуальности исследования правовой природы государственных ценных бумаг как формы долговых обязательств РФ.
Степень разработанности темы и круг источников.
В отечественной гражданско-правовой науке детально исследованы теоретические вопросы ценных бумаг, как объекта гражданских прав, традиционным объектом исследований финансово-правовой науки является государственный кредит, экономическая наука предпочитает анализировать методы и способы управления государственным долгом. В своем исследовании диссертант опирался на выводы, теоретические положения и анализ практики применения законодательства, сделанные научных трудах отечественных специалистов в области финансового и гражданского права, экономики и государственного управления. Среди авторов наиболее фундаментальных и интересных трудов в этой области можно назвать: Агаркова М.М., Алексеева М.Ю., Архипова А.И., Бабаева В.К., Бабич A.M., Базылева Б.Т., Белова В.А., Бойко М.М., Брагинского М.И., Братусь С.Н., Витрянского В.В., Врублевскую О.В., Горбунову О.Н., Горлова И.Я., Грибанова В.П., Ефимову Л.Г., Зак А.Н., Карасеву М.В., Ковалева А.П., Крашенинникова Е.А., Лебедева В.А., Лунц Л.А., Малько А.В., Матвеева Г.К., Матузова Н.И.,
Мильгаузена Ф.Б., Мурзина Д.В., Никтина A.M., Орлова М.Ф., Павлову Л.Н., Павлодского Е.А., Розенберга М.Г., Романовского М.В., Рукавишникову И.В., Саватье Р., Самсонова Н.Ф., Сенчагова В.К., Сергеева А.П., Сперанского М.М., Толстого Ю.К., Тургенева Н.И., Фельдмана А.А., Химичеву Н.И., Шершеневича Г.Ф., Юлдашбаеву Л.Р. и др.
При этом диссертант хотел бы отметить, что на сегодняшний момент отсутствуют современные комплексные исследования правовой природы государственных ценных бумаг и их места в структуре долговых обязательств РФ. В то время как научная база по этой проблематике могла бы способствовать разработке и реализации новой государственной концепции государственных заимствований.
Предметом настоящего исследования является правовая природа государственных ценных бумаг как формы долговых обязательств Российской Федерации.
Объектом исследования стали нормативно-правовые акты, регулирующие порядок эмиссии, обращения государственных ценных бумаг, а также нормативно-правовые акты, устанавливающие ответственность государства по своим обязательствам, выраженным в ценных бумагах.
Цель исследования заключается в том, чтобы на основе теоретических положений, анализа нормативно-правовых актов, регулирующих отношения в сфере государственного долга и государственного кредита и практики их применения определить место и роль государственных ценных бумаг в структуре государственного долга РФ и сформулировать основные методы управления ценными бумагами государства, с целью совершенствования системы гарантий выполнения государством своих обязательств перед кредиторами.
Эта цель достигается решением следующих задач:
на основе разработанных теоретических положений о значении государственного кредита в финансовой системе государства, определить его роль в структуре источников финансирования дефицита государственного бюджета, выявив при этом его влияние на экономическую ситуацию в стране;
исследовав действующие нормативно-правовые акты, определить состав и структуру долговых обязательств РФ, порядок и методы управления государственным долгом с целью обосновать взаимозависимость и взаимообусловленность используемых методов управления и форм долговых обязательств;
проанализировав теоретические концепции ответственности государства, исследовав законодательство и изучив судебную и арбитражную практику по этой проблематике, определить степень и характер ответственности государства по своим долговым обязательствам, с целью наметить пути повышения защищенности прав и интересов кредиторов государства;
основываясь на структуре долговых обязательств государства определить место ценных бумаг в составе государственного долга и их влияние на экономическую ситуацию в стране, с целью выявления наиболее оптимальных видов государственных ценных бумаг;
исследовав действующее законодательство выявить особенности эмиссии и обращения государственных ценных бумаг;
проанализировать существующую систему гарантий по государственным ценным бумагам с целью совершенствования этой системы.
Методологической основой исследования является общенаучный диалектический метод познания и основанные на нем частно-научные методы: системно-структурный, конкретно-социологический, технико-юридический, лингвистический, сравнительного правоведения. Их
7
применение позволило диссертанту комплексно изучить место и роль государственных ценных бумаг в структуре государственных долговых обязательств, выявив при этом особенности их правовой природы и основанного на этих особенностях правового регулирования.
Эмпирическую базу исследования составил анализ 20 арбитражных дел о взыскании с государства суммы долга по ГКО / ОФЗ, анкетирование 25 судей арбитражных судов первой инстанции, анкетирование 15 истцов, практики деятельности Агентства по реструктуризации кредитных организаций по проведению процедуры банкротства СБС — Агро и АКБ «Российский кредит»; контент-анализ прессы.
Научная новизна диссертационной работы состоит в том, что она является первым послекризисным (1998 г.) комплексным научным исследованием правовой природы государственных ценных бумаг как формы долговых обязательств РФ с учетом норм Бюджетного кодекса и практики его применения. Ценность этого исследования заключается в том, что по истечении почти пяти лет поле финансового кризиса 1998 года происходит переосмысление значения, роли и места государственных ценных бумаг в финансовой системе РФ, формирование системы правовых гарантий обеспечения выполнения обязательств по государственным ценным бумагам, требующее соответствующих законодательных изменений.
В диссертационном исследовании сформулированы и обоснованы теоретические положения, практические выводы и рекомендации по совершенствованию действующего законодательства в сфере государственных обязательств вообще и, государственных ценных бумаг в частности, которые и выносятся на защиту:
1. Вывод о том, что отношения по государственному долгу возникают и развиваются в рамках более широкого вида отношений -
бюджетных. Возникновение их вне бюджетных отношений немыслимо поскольку с одной стороны они являются составным элементом отношений по формированию доходной части бюджета, а с другой стороны - структурным элементом отношений по использованию (расходованию) бюджетных средств. Таким образом правовой институт, объединяющий нормы, регулирующие отношения в области государственного кредита, входит в подотрасль финансового права -бюджетное право.
2. Положение о том, что для успешного управления государственными долговыми обязательствами выбор методов, используемых Правительством должен основываться на структуре государственного долга. Диссертанту представляется, что основным методом управления государственным долгом должна стать оптимизация государственных заимствований путем удлинения государственного долга, т.е. в структуре госдолга должны преобладать среднесрочные и долгосрочные займы. Реструктуризация задолженности, а также пролонгация по мнению диссертанта могут применяться исключительно в кризисных ситуациях, поскольку эти методы ущемляют права кредиторов государства и основаны фактически на изменении условий займа в одностороннем порядке, что противоречит частно-правовой природе отношений в сфере государственного кредита.
3. Вывод о том, что действующее законодательство, предусматривающее ответственность государства по своим долговым обязательствам в рамках средств федерального или регионального бюджета фактически закрепило отсутствие ответственности государства как должника перед своими кредиторами. Поскольку нет возможности обеспечить исполнение долговых обязательств государства за счет имущества, находящегося в федеральной или
региональной собственности, но закрепленного за государственными предприятиями, учреждениями, организациями, необходимо использовать другие механизмы обеспечения обязательств государства. В указанных целях могут быть использованы такие институты как залог и страхование.
4. Вывод о том, что государственные ценные бумаги как форма государственных займов занимают ведущее место в структуре внутреннего долга РФ. Основная доля внутренних заимствований осуществляется посредством эмиссии государственных ценных бумаг краткосрочных, среднесрочных и долгосрочных. При этом в России традиционно предпочтение отдается выпуску государственных облигаций.
0 5. Вывод о том, что законодательно закрепленные особенности
эмиссии и обращения государственных ценных бумаг позволят отнести их к особому виду ценных бумаг, правовая природа которых имеет смешанный частно-публичный характер. При этом частно-правовая природа государственных ценных бумаг проявляется в добровольности размещения, срочности, возвратности и возмездности денежных средств, привлекаемых государством посредством эмиссии ценных бумаг. Публично-правовая сущность государственных ценных бумаг
ф материализуется через цели эмиссии, порядок эмиссии и управления
государственными ценными бумагами и в режиме ответственности государства по своим обязательствам, выраженным в ценных бумагах.
6. Вывод о том, что существующая система правовых гарантий обеспечения выполнения обязательств по государственным ценным бумагам носит декларативный характер и требует создания как реального механизма реализации указанных гарантий, так и экономических условий, обеспечивающих необходимую основу для
ф, выполнения государственных долговых обязательств.
10
7. Механизм реализации гарантий выполнения обязательств государства по своим ценным бумагам должен включать в себя:
ограничение на уровне федерального закона «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг» объем эмиссии государственных краткосрочных обязательств;
закрепление в законодательстве положения о возможности обеспечения эмиссии государственных ценных бумаг драгоценными металлами или драгоценными камнями, при этом для краткосрочных ценных бумаг это обеспечение должно быть обязательным;
признание гражданско-правовой природы правоотношений по государственным заимствованиям, возникшим в результате эмиссии государственных ценных бумаг;
в целях создания механизма судебной защиты прав владельцев государственных ценных бумаг необходимо упорядочить судебную практику по искам, связанным с выполнением государством долговых обязательств, принятых на себя в результате эмиссии. Целесообразно разъяснить позицию Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда России по вопросам применения законодательства РФ в сфере эмиссии и обращения государственных ценных бумаг путем издания соответствующего постановления;
внедрение практики страхования отдельных видов государственных долговых обязательств в целях снижения экономического риска по ним позволит расширить систему правовых гарантий по государственным ценным бумагам.
Теоретическая значимость диссертации заключается в том, что ее материалы могут быть использованы в качестве основы для дальнейших научных исследований в этой области, в качестве методических разработок, применяемых при составлении учебных программ для подготовки специалистов в области рынка ценных бумаг.
11
Практическая значимость диссертации состоит в использовании материалов диссертации для совершенствовании системы управления государственными ценными бумагами, законодательства в данной сфере, а также в возможности использования ее материалов для преподавания учебных курсов финансового и бюджетного права.
Апробация результатов исследования осуществлена путем опубликования диссертантом трех научных статей, выступлений на конференциях: Конференция «Фискальная политика и управление государственным долгом» (Москва, 18-19 ноября 1999 г.); Первый всероссийский симпозиум «Стратегическое планирование и развитие экономики России» (Москва, 11-12 апреля 2000 г.); Международный симпозиум «Рынки государственного долга: мировые тенденции» (Кёльн, 30 января - 2 февраля 2002г.); Конференция «Финансовые рынки» TACIS (Москва, октябрь 2002 г.); внедрения его материалов в преподавание курса финансового права Московской гуманитарно-социальной академии и Международной академии предпринимательства, а также в работе Федеральной комиссии по ценным бумагам Российской Федерации.
Структура диссертации обусловлена содержанием темы, а также целями и задачами исследования. Диссертация состоит из шести параграфов, объединенных в две главы, введения, заключения и списка использованной литературы и нормативно-правовых актов.
12
Глава I. Государственный долг Российской Федерации: основные понятия и категории
§ 1. Государственный кредит как источник финансирования дефицита государственного бюджета
Основную массу денежных ресурсов, предназначенных для финансирования общегосударственных нужд, государство получает в виде налогов и обязательных платежей. Однако в условиях дестабилизации финансового состояния народного хозяйства происходит снижение поступлений в государственный бюджет из названных источников. Возможна и иная ситуация, когда при стабильных поступлениях в казну увеличиваются расходы государства. При этом увеличение государственных расходов может происходить и за счет роста обыкновенных расходов, так и за счет появления непредвиденных, чрезвычайных расходов1 (война, стихийные бедствия, техногенные катастрофы и т.п.). Как известно потребности способны развиваться до безграничности, в то время как средства, необходимые для их удовлетворения имеют известные границы.2 Названные явления приводят к дефициту бюджета. Дефицит государственного бюджета - превышение государственными расходами государственных доходов - весьма распространенное явление в современной экономике. Однако причины возникновения дефицита государственного бюджета могут существенно различаться в зависимости от экономической природы процессов, породивших увеличение расходной части государственного бюджета при одновременном уменьшении его доходной части.
В любом обществе существуют объективные и субъективные противоречия между размером денежных доходов и растущими, порой непред-
1 К. Umpfenbach. Lehrbuch der Finanzwissenschaft. 1860. S. 162.
" Экономика: Учебник / под ред. проф. Булатова АС. - М. 2000. С. 54.
13
виденными, расходами на регулирование экономики страны, на выполнение социальных программ и функций по обороне страны. Известные американские экономисты К.Р. Макконелл и Л.С. Брю следующим образом формулируют три основные причины длительного использования в различных странах государственного (муниципального) долга: «Расходы в военное время, циклические спады и сокращения налогов в последнее время».
В нормальных рыночных условиях дефицит возникает, когда уровень инвестирования в стране значительно превышает уровень накопления. И в данном случае оценка влияния этого дефицита на экономическую ситуацию в стране не является однозначной, так как зависит от конкретных ситуаций от целей, решаемых государством на данном конкретном этапе. Иногда дефицит является причиной превышения нормы окупаемости инвестиционной стоимости привлекаемого иностранного капитала. Применительно к российской экономике главной причиной дефицита является превышение потребления (особенно государственных расходов) над реальными доходами бюджета. К данной ситуации классическая причина дефицита, а именно рост уровня инвестирования по сравнению со снижением уровня накопления, не имеет прямого отношения.2
В большинстве развитых стран дефицит бюджета обычное и постоянное явление. При этом задача государства в такой ситуации состоит в том, чтобы использовать бюджетный дефицит для управления экономической ситуацией в стране.
Очевидно, что в случае превышения расходов над доходами возникает необходимость изыскивать способы покрытия этой разницы, по-
1 Макконелл К.Р., Брю С.Л. Экономика: принципы, проблемы и политика. В 2-х томах. М. 1993. Т.1. С. 368.
2 Финансы, денежное обращение и кредит. Учебник./ Под ред. Сенчагова В.К., Ар-хипова А.И. - М. 2001. С. 286.
14
скольку нехватка денежных средств у государства вовсе не означает, что некоторые статьи государственных расходов вообще окажутся лишенными финансирования. В любом случае, государство вынуждено будет найти дополнительные источники доходов, которые позволят материально обеспечить все предусмотренные (запланированные) расходы. Такие действия правительства обусловлены существованием принципа сбалансированности бюджета, который означает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита. При составлении, рассмотрении, утверждении и исполнении бюджета уполномоченные органы должны исходить из необходимости минимизации размера дефицита бюджета.1
Ф) В Бюджетном кодексе РФ (далее - БК РФ) закреплен целый ряд по-
ложений, регулирующих дефицит бюджета:
в случае принятия бюджета на очередной финансовый год с дефицитом в законе (решении) об этом бюджете утверждаются источники финансирования дефицита бюджета;
текущие расходы бюджета субъекта РФ, местного бюджета не могут превышать объём доходов бюджета субъекта РФ, местного бюджета;
9 - размер дефицита федерального бюджета не может превышать
суммарный объем бюджетных инвестиций и расходов на обслуживание государственного долга Российской Федерации;
размер дефицита бюджета субъекта РФ не может превышать 15% объема доходов бюджета субъекта РФ (без учета финансовой помощи из федерального бюджета (в первоначальной редакции предел составлял 5%);
' Бюджетный кодекс Российской Федерации. Ст. 33 // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 31. Ст. 3823.
15
размер дефицита местного бюджета не может превышать 10% объема доходов местного бюджета без учета финансовой помощи из федерального бюджета и бюджета субъекта РФ (в первоначальной редакции предел составлял 3%);
в случае утверждения законом субъекта РФ, нормативным актом представительного органа мутного самоуправления о бюджете на соответствующий год размера поступлений от продажи имущества, предельный размер дефицита бюджета субъекта РФ, местного бюджета может превышать установленные ограничения, но не более чем на величину поступлений от продажи имущества (ст. 92 БК РФ).
Итак, Бюджетный кодекс РФ установил «золотое» правило: текущие расходы бюджета должны быть обеспечены доходами. Однако остаются еще и капитальные расходы, т.е. расходы на инвестиции и инновации, финансирование которых также осуществляется за счет бюджетных средств.
Существует два основных способа покрытия дефицита бюджета:
1) эмиссионный, который также получил название инфляционный. Его суть заключается в том, что дефицит бюджета покрывается за счет выпуска в обращение необеспеченных денег, что порождает инфляцию. Однако этот способ подвергался жесткой критике еще в начале XIX века. Например, профессор Бехр (Behr) считал, что «к бумажным деньгам можно прибегать только в самой крайней нужде, когда испытаны все ближайшие средства, как продажа государственных иму-ществ, займы внешние, принудительные займы и т.п.»1
Как показывает практика развивающихся стран (Бразилия и др.), инфляция до 30 % в год может способствовать экономическому росту, стимулирует активность покупателей на внутреннем рынке. Однако возможности и пределы такого стимулирования ограничены структу-
16
рой экономики и участием страны в международном разделении труда. Если страна специализируется на выпуске продукции с длительным циклом разработки и производства (авиастроение, тяжелое машиностроение и др.), то создание такой продукции может быть экономически эффективным при более низкой инфляции;
2) безэмиссионный или безинфляционный. Данный способ предусматривает покрытие бюджетного дефицита за счет государственного кредита. Именно этот способ чаще всего используется для получения дополнительных доходов бюджета. Известный российский ученый, автор фундаментального труда по финансовому праву Лебедев В.А. считал, что государственный кредит следует включать в состав регулярных государственных доходов." Обосновывая этот тезис тем, что с течением времени растут потребности государства. Прибегать для покрытия чрезвычайных расходов прямо к народу не всегда бывает возможно по той причине, что новые налоги могут вконец истощить благосостояние народа. В таком случае государство прибегает к кредиту, который имеет, таким образом, целью удовлетворить чрезвычайные расходы. Таким образом, нормальное состояние государства должно быть таково, чтобы потребности обыкновенные покрывались обыкновенными доходами (налоги, сборы, пошлины), потребности же выходящие за рамки обыкновенных, должны быть удовлетворены посредством государственных займов (государственного кредита). Так как обращение к кредиту в современных государствах представляет явление повсеместное и постоянное, то оно может быть признано явлением нормальным в финансовом хозяйстве каждого цивилизованного государства.
1 Behr A.L. "Lehre von der Wirtschaft des Staates". 1822. S. 284.
2 Лебедев В.А. Финансовое право. Учебник. - М. 2000. С. 207.
17 |
